0571-22931819
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認(rèn)清土地使用權(quán) 透析土地使用權(quán)制度
2017-06-22 08:00:02
無(wú)憂(yōu)保
認(rèn)清土地使用權(quán) 透析土地使用權(quán)制度土地是現(xiàn)代人類(lèi)最珍貴的自然資源，是人類(lèi)賴(lài)以生產(chǎn)、生活和發(fā)展的根基。我國(guó)建國(guó)后實(shí)行社會(huì)主義公有制，反映在土地制度上，就是全面廢除了土地的私有制，實(shí)行土地公有制，即土地為國(guó)家或勞動(dòng)群眾集體所有，私人不得擁有土地的所有權(quán)。土地公有制一方面在維護(hù)社會(huì)公正方面發(fā)揮了積極作用，有利于防止土地過(guò)分集中，這對(duì)于人口眾多的我國(guó)具有十分重要的意義，也與國(guó)際上土地所有制度公有化的改革發(fā)展趨。勢(shì)不謀而合；但另一方面，土地公有制也使我國(guó)的土地所有權(quán)一直停留在公法意義上，在私法意義上幾乎沒(méi)有體現(xiàn)---國(guó)家土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，而集體土地所有權(quán)由政府嚴(yán)格控管，只能通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)家所有權(quán)。土地所有權(quán)的高度單一和凝固導(dǎo)致的僵化，加上國(guó)家所有權(quán)以及集體所有權(quán)本身固有的主體虛位的缺陷，必然要求建立靈活的土地使用制度來(lái)填補(bǔ)。我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)土地使用權(quán)采取行政劃撥方式進(jìn)行分配，導(dǎo)致目前存在大量的劃撥土地。劃撥土地使用制度的特點(diǎn)是"三無(wú)"---無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是政府從微觀上介入經(jīng)濟(jì)生活，分配社會(huì)資源。實(shí)踐證明，劃撥土地的大量存在會(huì)導(dǎo)致土地資源利用的低效率甚至無(wú)效率，這是因?yàn)椋阂环矫?，政府不可能全面、?zhǔn)確地掌握土地需求信息，在沒(méi)有足夠決策信息的情況下分配土地必然帶有盲目性；另一方面，土地使用人獲取土地時(shí)未支付任何代價(jià)，故而缺乏足夠的內(nèi)在壓力使其按照最大效益原則使用土地，這必然導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。醫(yī)治這一痼疾的根本方法是引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。一個(gè)存在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)能夠形成合理的市場(chǎng)價(jià)格，反映市場(chǎng)供求狀況，為政府決策提供準(zhǔn)確信息。一個(gè)存在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)還意味著土地使用人必須為其使用的土地支付市場(chǎng)價(jià)格，有了成本就會(huì)促使其去尋求使用土地的最佳方式，發(fā)揮土地的最高效益，否則就會(huì)面臨被市場(chǎng)淘汰的危險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)土地制度改革在重新認(rèn)識(shí)到土地的商品屬性之后，為了適應(yīng)市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步建立以出讓方式為主的土地有償使用制度，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律和現(xiàn)代法治精神的土地使用制度。商業(yè)用地實(shí)行出讓土地使用權(quán)土地使用權(quán)出讓?zhuān)侵赣蓢?guó)家按照土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的原則，依法授權(quán)市、縣人民政府作為本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家土地所有者的代表，將城鎮(zhèn)中指定的地塊的國(guó)有土地使用權(quán)以一定年限、用途和其他條件，讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營(yíng)和管理，并一次性收取出讓金的法律行為。政府代表國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，從而創(chuàng)設(shè)具有他物權(quán)性質(zhì)的出讓土地使用權(quán)。出讓土地使用權(quán)屬于土地使用者的財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或投資入股。一般來(lái)講，純商業(yè)性用地均應(yīng)當(dāng)采取出讓土地使用權(quán)形態(tài)。公益用地實(shí)行劃撥土地使用權(quán)土地使用權(quán)劃撥,是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用,或者將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。土地使用人通過(guò)劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，即是劃撥土地使用權(quán)。劃撥土地使用權(quán)也屬于他物權(quán)。由于劃撥土地使用權(quán)是無(wú)償取得的，所以應(yīng)當(dāng)只限于為了社會(huì)公共利益目的和國(guó)家利益目的的用地，例如國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地等等。劃撥土地使用權(quán)原則上不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或投資入股等，經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在土地上的建筑物、附著物依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或投資入股時(shí)，隨同轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或投資入股?，F(xiàn)存劃撥土地使用權(quán)的商品化由于歷史原因，我國(guó)目前國(guó)有企業(yè)用地中的絕大部分都是以劃撥土地使用權(quán)的形式存在的。要完全確立土地有償使用制度，就必須將現(xiàn)存的商用的劃撥土地商品化、有償化。劃撥土地商品化有出讓、出租、作價(jià)出資入股等幾種途徑。出讓是指將劃撥土地出讓?zhuān)瑥亩褎潛芡恋厥褂脵?quán)改為出讓土地使用權(quán)，這是劃撥土地使用權(quán)商品化的最主要的途徑。現(xiàn)實(shí)中，劃撥土地的出讓主要有兩種情形：一是國(guó)家直接將原先的劃撥土地出讓給原使用人，由原使用人與國(guó)家土地主管部門(mén)簽訂土地使用權(quán)出讓合同，并繳納土地使用權(quán)出讓金，從而取得出讓土地使用權(quán)。出讓土地使用權(quán)依法可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。二是原劃撥土地使用權(quán)人將劃撥土地"轉(zhuǎn)讓"給他人。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第39條的規(guī)定，這種"轉(zhuǎn)讓"必須符合以下條件：首先應(yīng)按規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，主要是指縣級(jí)以上人民政府，其批準(zhǔn)權(quán)限按出讓土地的批準(zhǔn)權(quán)限處理。劃撥用地沒(méi)有經(jīng)過(guò)人民政府批準(zhǔn)，擅自進(jìn)入流通市場(chǎng)，應(yīng)按無(wú)效法律行為處理。其次應(yīng)由土地使用權(quán)受讓人辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。這里所謂的出讓手續(xù)，主要指土地使用權(quán)受讓人必須與有批準(zhǔn)權(quán)的政府部門(mén)簽訂土地使用權(quán)出讓合同，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，其目的是確保國(guó)家壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)，保證國(guó)家的收益不流失。也就是說(shuō)，劃撥土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，必須以受讓人辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)并繳納土地使用權(quán)出讓金為前提條件，這實(shí)為土地使用權(quán)的出讓。出租是指國(guó)家將無(wú)償劃撥改為有償出租，并以收取租金的形式實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。國(guó)有土地出租是國(guó)有土地有償使用的方式之一，是出讓方式的補(bǔ)充。出租國(guó)有土地形成租賃土地使用權(quán)，它屬于債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。對(duì)于因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的國(guó)有土地，均可以出租?，F(xiàn)實(shí)中劃撥土地的出租主要有兩種方式：一是國(guó)家將劃撥土地使用權(quán)收回，然后又簽訂國(guó)有土地租賃合同，將土地出租給原土地使用人，并收取租金。依此種方式，土地承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門(mén)同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押，但必須依法登記。在使用年期內(nèi)，承租人有優(yōu)先受讓權(quán)。二是原劃撥土地使用權(quán)人將劃撥土地上的房屋等建筑物或附著物出租，相應(yīng)的劃撥土地隨之出租。出租人應(yīng)將租金中的土地收益上繳國(guó)家，從而實(shí)現(xiàn)了劃撥土地的有償化。這種情形實(shí)務(wù)中較為多見(jiàn)。作價(jià)出資入股引領(lǐng)土地有償使用方式目前由于劃撥土地主要在國(guó)有企業(yè)手里，對(duì)于效益不佳的國(guó)有企業(yè)，如果國(guó)家直接將劃撥土地改為出讓土地，數(shù)額巨大的土地出讓金將使國(guó)有企業(yè)難以承受。因此，采用租金形式實(shí)現(xiàn)部分劃撥土地的有償使用是一個(gè)較好的折衷方案，這既能照顧到國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)承受能力，又能實(shí)現(xiàn)土地所有者的經(jīng)濟(jì)利益。作價(jià)出資或者入股是指將土地作價(jià)出資或者入股，是指國(guó)家將國(guó)有土地作為資本，投資于改制后的公司，并以公司股東身份參與分紅，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的有償使用。由于根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14條的規(guī)定，出讓方式要求土地使用人在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后60天內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金(逾期未支付全部出讓金的，出讓方有權(quán)解除合同，并可請(qǐng)求違約賠償)，這讓很多企業(yè)難以承受。因而在現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)公司化改制過(guò)程中，采用將原有的劃撥土地作價(jià)出資或入股的方式，有利于解決改制中國(guó)有企業(yè)資金短缺問(wèn)題，同時(shí)維護(hù)了土地所有者的權(quán)益。對(duì)于作價(jià)出資或者入股的土地使用權(quán)，也屬于他物權(quán)性質(zhì)，具有有償性和無(wú)期限性，不同于出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)。由上述可知，目前我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)有四種形態(tài)：出讓土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)、用于出資或入股的土地使用權(quán)、租賃土地使用權(quán)。其中前兩種屬于國(guó)有土地使用權(quán)的基本形態(tài)，后兩種是在改革劃撥土地使用制度過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)渡性形態(tài)，不宜在新的建設(shè)用地上推行。黨的十六大提出要健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，并明確提出了要發(fā)展土地市場(chǎng)。就建設(shè)用地而言，筆者認(rèn)為，我國(guó)土地市場(chǎng)的基本發(fā)展方向是：在嚴(yán)格限定劃撥土地使用權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，采取拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)商等方式向土地使用者出讓土地使用權(quán)(一級(jí)土地市場(chǎng))，進(jìn)而培育和形成以出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、投資入股為主的活躍的土地市場(chǎng)(二級(jí)土地市場(chǎng))。 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