無(wú)憂保勞工保障早報(bào)：我國(guó)的小額擔(dān)保貸款政策自2002年正式實(shí)施以來(lái)，在推動(dòng)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、繁榮地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。至2010年6月底，全國(guó)已累計(jì)發(fā)放貸款670多億元。但是，全國(guó)各地發(fā)展很不平衡，在全國(guó)123個(gè)小額擔(dān)保貸款重點(diǎn)調(diào)度城市中，累計(jì)放款額最多的38億元，最少的為0元，平均額為33275萬(wàn)元。小額擔(dān)保貸款工作中普遍存在銀行缺乏積極性、風(fēng)險(xiǎn)難以控制、放貸量上不去等諸多問(wèn)題。

　　河南省濮陽(yáng)市自2004年開(kāi)展小額擔(dān)保貸款工作，前兩年里也存在與全國(guó)其他多數(shù)地方相同或類似的問(wèn)題。但是，自2006年起，濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款發(fā)放額就取得了河南省第一的成績(jī)，一直保持至今。截至2010年6月底，濮陽(yáng)市累計(jì)發(fā)放貸款總額為11.3億元，在全國(guó)123個(gè)小額擔(dān)保貸款重點(diǎn)調(diào)度城市中位列第6，而且累積貸款回收率達(dá)到99.4%。

　　濮陽(yáng)市人口不足400萬(wàn)，其中農(nóng)村人口近300萬(wàn)，占人口總數(shù)的82%，除一家大型國(guó)有油田外，沒(méi)有其它有實(shí)力的工業(yè)企業(yè)。在這樣一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主、規(guī)模較小的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，小額擔(dān)保貸款工作能夠做的比許多較大城市都好，得益于濮陽(yáng)在實(shí)踐中摸索總結(jié)出來(lái)的一套有效的辦法。一、濮陽(yáng)市下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款運(yùn)作的基本方式

　　濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款模式的主要特點(diǎn)是由勞動(dòng)保障部門牽頭，在勞動(dòng)保障部門成立專門的小額貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，財(cái)政、金融等相關(guān)部門積極配合。

　　在濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款模式下，參與方主要包括符合條件的借款申請(qǐng)人、擔(dān)保中心、經(jīng)辦銀行。通過(guò)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，與其他開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的地區(qū)相比，濮陽(yáng)市的操作流程顯得相對(duì)簡(jiǎn)單而高效，如下：

　　第一步，符合條件的申請(qǐng)人自愿向經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的社區(qū)或街道平臺(tái)小額擔(dān)保貸款窗口提出書面申請(qǐng)，并提交相關(guān)資料和證件。這里所提到的借款人是指符合國(guó)家小額擔(dān)保貸款政策的所有群體，不一定需要經(jīng)過(guò)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。濮陽(yáng)市針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)，把借款人涵蓋的范圍擴(kuò)大到了返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)村人口和到國(guó)外打工的勞務(wù)輸出人員。

　　第二步，社區(qū)或街道平臺(tái)受理，指派專門人員進(jìn)行審核，對(duì)借款人資格、材料的真實(shí)性進(jìn)行初步調(diào)查和審核，主要內(nèi)容包括申請(qǐng)人的資格條件、誠(chéng)信情況、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、項(xiàng)目市場(chǎng)前景、個(gè)人創(chuàng)業(yè)能力等。審核人出具推薦意見(jiàn)，上報(bào)市擔(dān)保中心。

　　第三步，市擔(dān)保中心再次進(jìn)行借款人、反擔(dān)保人資格認(rèn)定和資料審查，與經(jīng)辦行協(xié)調(diào)，對(duì)符合條件的申請(qǐng)人辦理承諾擔(dān)保手續(xù)。

　　第四步，借款人與經(jīng)辦行簽訂借款合同并最終獲得貸款。

　　第五步，擔(dān)保中心實(shí)行審核人的終身負(fù)責(zé)貸款制度，由審核人對(duì)其管理的貸款進(jìn)行貸后管理。

　　第六步，貸款的代償、追償與核銷。對(duì)于不能按期回收的貸款，經(jīng)辦銀行積極向借款人催收，同時(shí)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提出代償要求，經(jīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)同意可以直接從擔(dān)?；鹳~戶中支付所欠的本息。此后，經(jīng)辦銀行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)繼續(xù)組織人員展開(kāi)追償工作，對(duì)于經(jīng)采取一切可能措施和必要程序仍無(wú)法收回的個(gè)人自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)小額擔(dān)保貸款可納入核銷范圍。二、　　　　　　　　　　濮陽(yáng)模式經(jīng)驗(yàn)的分析

　　濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款工作開(kāi)始于2004年，在河南省起步最晚，到2006年，濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款的發(fā)放額達(dá)到6994萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了到期貸款回收率100%，取得了全省第一位次，并保持到2010年。他們的經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下幾個(gè)方面。

　　地方政府高度重視

　　濮陽(yáng)市政府高度重視小額擔(dān)保貸款工作，將其作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大政策，始終擺在關(guān)系全市發(fā)展大局的重要位置，主要領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注，強(qiáng)調(diào)小額擔(dān)保貸款工作不僅能推動(dòng)創(chuàng)業(yè)富民和拉動(dòng)就業(yè)，還能促進(jìn)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮縣域經(jīng)濟(jì)，破解三農(nóng)難點(diǎn)，要求各縣區(qū)、各有關(guān)單位全力落實(shí)政策、不斷擴(kuò)展成效。

　　勞動(dòng)保障部門將小額擔(dān)保貸款是含金量最高、投入成本最低、促進(jìn)就業(yè)效應(yīng)最大的就業(yè)政策，把小額擔(dān)保貸款工作列為全局工作重點(diǎn)，一把手親自抓，堅(jiān)持一定要把好事辦好，多放貸、快放貸、放好貸。

　　通過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐活動(dòng)，當(dāng)?shù)卣畯男☆~擔(dān)保貸款促進(jìn)就業(yè)方面得到了實(shí)惠，他們認(rèn)為小額擔(dān)保貸款解決就業(yè)問(wèn)題的實(shí)際作用在相關(guān)的政策措施中效果是最好的。這樣的觀點(diǎn)主要基于以下認(rèn)識(shí)：第一，小額擔(dān)保貸款比吸引外資更實(shí)惠，因?yàn)橥冉痤~下，外資企業(yè)吸納就業(yè)的能力低于小額擔(dān)保貸款創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)，小額擔(dān)保貸款可以使更多的人受益；第二，就業(yè)資金用于小額擔(dān)保貸款擔(dān)保基金、貼息，一方面可以使失業(yè)者就業(yè)，同時(shí)，通過(guò)資金的放大效應(yīng)可以帶動(dòng)更多的人就業(yè)，更有效解決社會(huì)問(wèn)題；第三，相比之下，小額擔(dān)保貸款扶持創(chuàng)業(yè)可以促進(jìn)各類群體積極就業(yè)，比被動(dòng)提供生活保障更加積極主動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，比公益性崗位等措施給予財(cái)政的壓力也更??；第四，小額擔(dān)保貸款與全市優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來(lái)，與經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展結(jié)合起來(lái)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繁榮縣域經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著明顯的促進(jìn)作用，通過(guò)實(shí)行石油化工、特色食品加工、餐飲服務(wù)業(yè)、種養(yǎng)植業(yè)和木制品加工等行業(yè)貸款政策傾斜，扶持培養(yǎng)小額擔(dān)保貸款戶不斷積累擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；\(yùn)作，助推經(jīng)濟(jì)總量快速擴(kuò)增，促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。例如，小額擔(dān)保貸款扶持成長(zhǎng)起來(lái)的東北紅高梁酒業(yè)不僅自身業(yè)務(wù)規(guī)模得到不斷擴(kuò)大，而且已經(jīng)帶動(dòng)了370余人就業(yè)。

　　各部門協(xié)調(diào)配合

　　小額擔(dān)保貸款是一項(xiàng)需要多部門協(xié)調(diào)的工作，涉及財(cái)政、金融、宣傳發(fā)動(dòng)、借款人遴選，等等。如果各相關(guān)部門之間配合不好，甚至互相掣肘，小額擔(dān)保貸款的工作就難以做好。

　　在濮陽(yáng)市，當(dāng)?shù)刎?cái)政、人行、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織自身并不開(kāi)展貸款工作，他們主要參與建立協(xié)調(diào)機(jī)制，完成自身職責(zé)，并加強(qiáng)宣傳把潛在的借款人推薦給各地的勞保所。通過(guò)近幾年的協(xié)調(diào)運(yùn)作，已經(jīng)基本形成勞動(dòng)保障部門牽頭帶動(dòng)，財(cái)政、金融、婦聯(lián)、共青團(tuán)等相關(guān)部門積極配合的高效運(yùn)作格局。財(cái)政部門及時(shí)將擔(dān)?；稹①N息資金和工作經(jīng)費(fèi)給予足額撥付。人民銀行積極配合拓展、落實(shí)相關(guān)政策，幫助協(xié)調(diào)各金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)。團(tuán)市委充分發(fā)揮部門優(yōu)勢(shì)，積極配合做好大中專畢業(yè)生等青年人創(chuàng)業(yè)工作。婦聯(lián)積極做好婦女創(chuàng)業(yè)工作。經(jīng)辦銀行不斷簡(jiǎn)化程序，提高服務(wù)質(zhì)量，積極發(fā)放貸款，共同形成部門協(xié)作、社會(huì)參與的幫扶體系，開(kāi)啟了多方共贏發(fā)展的新局面。

　　建立以獨(dú)立的擔(dān)保中心為核心的服務(wù)體系

　　2004年濮陽(yáng)市在勞動(dòng)保障局下建立了一個(gè)專門的小額貸款擔(dān)保中心，明確為正科級(jí)財(cái)政全供事業(yè)單位，現(xiàn)有編制10人，統(tǒng)一承擔(dān)全市的小額貸款擔(dān)保工作。2005年，全市5縣全部設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，均明確為財(cái)政全供事業(yè)單位。至2009年底，濮陽(yáng)市市縣兩級(jí)6個(gè)小額貸款擔(dān)保中心共有49名在編專職工作人員，臨時(shí)人員86人。2008年，濮陽(yáng)市將全市85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障所全部上劃到縣區(qū)勞動(dòng)保障局統(tǒng)一管理。這樣就形成市、縣、街道、社區(qū)四級(jí)覆蓋全市的小額擔(dān)保貸款服務(wù)體系，不僅可以提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)的貸款擔(dān)保服務(wù)，還可以向創(chuàng)業(yè)人員提供其他創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

　　設(shè)立獨(dú)立的擔(dān)保中心和專職人員是濮陽(yáng)模式的一個(gè)核心內(nèi)容。設(shè)立獨(dú)立的擔(dān)保中心，便于業(yè)務(wù)歸口、集中管理，減少部門之間機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)和相互惡性競(jìng)爭(zhēng)，也便于擔(dān)?；鸬募惺褂?，提高使用效果。

　　人員的專職化更具有濮陽(yáng)特色，這樣操作的好處在于：一是使這部分從業(yè)者把這份工作當(dāng)作一個(gè)職業(yè)，容易形成事業(yè)心；二是通過(guò)制度安排更容易實(shí)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)權(quán)利分明，便于通過(guò)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)其積極性，也有利于提高貸款質(zhì)量。具體來(lái)說(shuō)，一方面把貸款額與每個(gè)審核人的獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，以此調(diào)動(dòng)其放款的積極性；另一方面，每個(gè)審核人對(duì)自己審核的款項(xiàng)承擔(dān)100%的審核、監(jiān)督和回收責(zé)任，增強(qiáng)其在放款過(guò)程中的責(zé)任心。

　　在健全服務(wù)體系的同時(shí)，濮陽(yáng)市充分利用政策的激勵(lì)機(jī)制，制定了從審核人到基層勞保所、信用社區(qū)、擔(dān)保中心各級(jí)人員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)到人的前提下落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)力度，調(diào)動(dòng)了整個(gè)服務(wù)體系的積極性和責(zé)任心。

　　調(diào)動(dòng)經(jīng)辦行參與的積極性

　　小額擔(dān)保貸款活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，很多地區(qū)都把經(jīng)辦行積極性、經(jīng)辦行不配合作為放貸難的主要原因之一。從對(duì)濮陽(yáng)的調(diào)查來(lái)看，當(dāng)?shù)囟嗉毅y行表現(xiàn)出對(duì)小額擔(dān)保貸款參與的興趣，甚至表現(xiàn)出了積極性與主動(dòng)性。目前，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)辦銀行有五家：中國(guó)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行。

　　首先，濮陽(yáng)市調(diào)動(dòng)銀行積極性采取的主要措施是把社保基金轉(zhuǎn)存與其是否愿意開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)和其貸款業(yè)績(jī)掛鉤。濮陽(yáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相對(duì)落后，企業(yè)和居民的儲(chǔ)蓄存款能力有限，銀行吸儲(chǔ)壓力較大，小額擔(dān)保貸款基金和其他社?；鸬拇鎯?chǔ)對(duì)各銀行都具有很大的吸引力。以中國(guó)銀行濮陽(yáng)支行為例，其客戶基本上都是當(dāng)?shù)氐拇罂蛻?，如中原油田、中原大化、中原乙稀等。從其?nèi)部管理結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，其發(fā)放信貸必須經(jīng)省行批準(zhǔn)，放貸成本相對(duì)較高，所以其從事小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的投入產(chǎn)出比是比較低的。但是，由于當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)有限，小額擔(dān)保貸款擔(dān)?；鹨约捌渌绫ＹY金的存放就已經(jīng)算是一筆數(shù)目較大的存款了，這是他們開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，設(shè)立小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)專門窗口的重要原因。

　　其次，中小銀行在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)地位使小額擔(dān)保貸款對(duì)其具有很大的吸引力大于國(guó)有大型商業(yè)銀行。在濮陽(yáng)，在爭(zhēng)取僅有的幾家大企業(yè)客戶的競(jìng)爭(zhēng)中農(nóng)行和城市信用社實(shí)力相對(duì)較弱，處于劣勢(shì)。因而，它們只能將目標(biāo)市場(chǎng)定位于較低端的的中小額度貸款市場(chǎng)，這與小額擔(dān)保貸款的目標(biāo)對(duì)象有很大的交集。

　　第三，國(guó)家關(guān)于小額擔(dān)保貸款利率的優(yōu)惠政策使小額擔(dān)保貸款成為收益高、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的信貸產(chǎn)品，大大調(diào)動(dòng)了經(jīng)辦行的積極性。根據(jù)國(guó)家政策，小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的利率可以在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮3個(gè)百分點(diǎn)，這使小額擔(dān)保貸款的年利率可以達(dá)到8.31%，高于其他個(gè)人貸款產(chǎn)品的利率水平。小額擔(dān)保貸款還有擔(dān)保基金100%的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，完全消除了銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，對(duì)經(jīng)辦行落實(shí)各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)措施。濮陽(yáng)市從每年貸款額1%的獎(jiǎng)勵(lì)資金中給經(jīng)辦銀行30%，相當(dāng)于將利率水平提高了0.3個(gè)百分點(diǎn)。河南省農(nóng)行對(duì)各地市支行的經(jīng)營(yíng)實(shí)行收支兩條線管理，開(kāi)展小額擔(dān)保貸款獲得的這30%的獎(jiǎng)勵(lì)資金可以由濮陽(yáng)市農(nóng)行作為工作經(jīng)費(fèi)自行支配，農(nóng)行濮陽(yáng)支行的積極性得到了充分調(diào)動(dòng)，他們2009年8月才開(kāi)始開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，截至2010年1月底，累計(jì)發(fā)放3922.7萬(wàn)元，662筆。擔(dān)?；鸱糯蟊壤秊?.67，接近國(guó)家要求的1：5的比例。

　　地方政策創(chuàng)新

　　濮陽(yáng)市結(jié)合地方特色，在不違反國(guó)家政策的前提下開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。積極探索創(chuàng)新政策措施，構(gòu)建完善的政策體系，以政策的拓展延伸讓更多的有志創(chuàng)業(yè)者享受到政策實(shí)惠。通過(guò)制定《濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款實(shí)施細(xì)則》、《濮陽(yáng)市農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生小額擔(dān)保貸款操作辦法》等一系列政策措施，建立了較為完善的政策體系，其中多項(xiàng)政策措施在全省具有首創(chuàng)性。

　　第一，最大限度覆蓋受惠人群。濮陽(yáng)市結(jié)合農(nóng)業(yè)大市的特點(diǎn)，始終緊跟社會(huì)熱點(diǎn)的變化確定新的發(fā)展定位，不斷拓展扶持對(duì)象，首先，針對(duì)2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊積極推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)高峰扭轉(zhuǎn)為新的創(chuàng)業(yè)高峰，全省率先將小額擔(dān)保貸款惠及的范圍覆蓋到了大量的返鄉(xiāng)農(nóng)民工，強(qiáng)力實(shí)施51115創(chuàng)業(yè)工程，在受沖擊較大又具有地方特色優(yōu)勢(shì)的南樂(lè)縣啟動(dòng)實(shí)施億元萬(wàn)人創(chuàng)業(yè)工程，全市農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款發(fā)放22920萬(wàn)元，扶持5861名農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)貸款發(fā)放量和扶持創(chuàng)業(yè)人數(shù)均占全省的31%，出現(xiàn)井噴式效應(yīng)，直接促成河南省農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在濮陽(yáng)市召開(kāi)；其次，結(jié)合大學(xué)生就業(yè)難，于2009年加大對(duì)大學(xué)生的貸款工作力度，并率先將大中專畢業(yè)生畢業(yè)期限延長(zhǎng)至3年內(nèi)；再次，結(jié)合一些農(nóng)民工到國(guó)外打工的情況，濮陽(yáng)市在全省率先向境外就業(yè)人員提供扶持。2009年，又將中小企業(yè)列為扶持重點(diǎn)，幫助破解企業(yè)發(fā)展融資瓶頸，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展能力。

　　第二，提高貸款額度和貼息比例。根據(jù)就業(yè)弱勢(shì)群體的變化和創(chuàng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，為使借款人獲得更加充裕的資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，將農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生和境外就業(yè)等人員創(chuàng)業(yè)貸款額度提高到8萬(wàn)元；為激勵(lì)和擴(kuò)大以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，對(duì)合伙經(jīng)營(yíng)和組織起來(lái)就業(yè)的提高到50萬(wàn)元；為幫助破解企業(yè)發(fā)展融資瓶頸，增強(qiáng)提升經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和擴(kuò)大就業(yè)的吸納能力，將吸納招用農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的小企業(yè)貸款額度提高到300萬(wàn)元，并給予最高100%的貼息。

　　第三，反擔(dān)保形式多樣化。根據(jù)中央和河南省的有關(guān)政策，濮陽(yáng)市對(duì)貸款申請(qǐng)人均提出反擔(dān)保要求。他們不僅執(zhí)行了傳統(tǒng)的公務(wù)員反擔(dān)保，還認(rèn)可只要是從財(cái)政開(kāi)支的人員都可以作反擔(dān)保人；還可以允許申請(qǐng)人采用聯(lián)保互保、小額質(zhì)押貸款等為自己提供反擔(dān)保。

　　完善管理制度

　　科學(xué)、高效、透明的管理制度，是提升辦事效率、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、擴(kuò)展惠民成果的基本手段。濮陽(yáng)市結(jié)合地方實(shí)際，積極探索實(shí)踐，在全省乃至全國(guó)小額擔(dān)保貸款領(lǐng)域沒(méi)有系統(tǒng)完善的管理制度的背景下，嘗試建立了較為完善的管理體系，具有普遍的借鑒意義。

　　第一，不斷完善《貸款業(yè)務(wù)流程》、《貸款跟蹤服務(wù)檔案》、《貸款個(gè)人信用檔案》等一系列業(yè)務(wù)管理機(jī)制，實(shí)行貸前核實(shí)制、貸后管理制、貸款回收制，降低貸款門檻，簡(jiǎn)化辦事程序。

　　第二，以加強(qiáng)政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)為抓手，進(jìn)一步明確工作人員崗位職責(zé)，細(xì)化管理提升服務(wù)，大力推行服務(wù)承諾制、首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、一次性告知制、責(zé)任追究制、服務(wù)對(duì)象評(píng)議制、績(jī)效考核制、末位淘汰制等20多項(xiàng)管理制度，努力提升經(jīng)辦能力、服務(wù)能力和執(zhí)行能力。

　　第三，實(shí)行陽(yáng)光作業(yè)和一站式服務(wù)，把鄉(xiāng)勞保所、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦銀行工作人員的管理服務(wù)作為切入口，嚴(yán)格監(jiān)督，全面規(guī)范，將征信查詢、填寫申請(qǐng)、反擔(dān)保等貸款手續(xù)在銀行均可一次性辦結(jié)，辦事程序簡(jiǎn)化，部門環(huán)節(jié)減少，受理時(shí)間縮短，明顯節(jié)約了創(chuàng)業(yè)者成本，又提高了服務(wù)質(zhì)量和工作效率，使創(chuàng)業(yè)者踏上了融資貸款的綠色通道，贏得了廣泛贊譽(yù)。

　　培育責(zé)任精神

　　濮陽(yáng)小額擔(dān)保貸款工作非常強(qiáng)調(diào)工作人員的精神風(fēng)貌，要求有創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)和對(duì)事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。他們認(rèn)為，多發(fā)放一份小額擔(dān)保貸款，多扶持幾個(gè)人創(chuàng)業(yè)就業(yè)，就會(huì)多一份社會(huì)和諧穩(wěn)定，多一份民生之福，多一份經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，他們對(duì)小額擔(dān)保貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)也很強(qiáng)，貸后管理工作做得比較扎實(shí)。這種精神和努力不僅對(duì)高還款率起到了很大的保證作用，也非常有助于小額貸款擔(dān)保中心在借款人和合作銀行前樹立規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男蜗?，贏得他們的尊重和信任。

　　三、現(xiàn)有運(yùn)行模式下存在的問(wèn)題

　　相比較其他地區(qū)，濮陽(yáng)模式在小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)方面取得的成就是較為突出的。但通過(guò)對(duì)濮陽(yáng)模式的調(diào)研分析后發(fā)現(xiàn)，這種模式也存在一些需要面臨的困難和問(wèn)題。

　　第一，地方政府擔(dān)?；鸩荒茏泐~到位阻礙了貸款業(yè)務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。目前濮陽(yáng)市擔(dān)保基金的來(lái)源主要來(lái)自省市兩級(jí)財(cái)政。濮陽(yáng)市規(guī)定各縣每年按小額擔(dān)保貸款目標(biāo)任務(wù)的20%確定為擔(dān)保基金籌集數(shù)額，由濮陽(yáng)市財(cái)政和各縣財(cái)政各承擔(dān)50%。但是，由于財(cái)力匱乏，各縣應(yīng)該承擔(dān)的擔(dān)保基金都沒(méi)有足額到位。

　　第二，工作人員緊缺與工作量日益繁重的矛盾日趨明顯。近幾年濮陽(yáng)小額擔(dān)保貸款發(fā)放額迅猛增長(zhǎng)，工作人員工作量過(guò)重的問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)。濮陽(yáng)市市級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)共10名在編工作人員，2009年共發(fā)放貸款1.2億元，年均每人發(fā)放480戶2400萬(wàn)元。與國(guó)際平均水平相比較，濮陽(yáng)小額貸款擔(dān)保中心人員的工作負(fù)荷過(guò)重[4]，這有可能影響到小額擔(dān)保貸款的管理質(zhì)量，需要特別重視。

　　第三，在目前小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展的情況下，現(xiàn)有部分工作人員的專業(yè)能力和素質(zhì)亟待提高。濮陽(yáng)模式最大特點(diǎn)之一是實(shí)行審核人對(duì)其經(jīng)手的貸款承擔(dān)終身100%責(zé)任，即審核人將負(fù)責(zé)放款前調(diào)查、貸款使用中的跟蹤和貸款到期后的催收和呆壞賬的追償。貸款質(zhì)量直接與放款員的獎(jiǎng)懲掛鉤。但小額擔(dān)保貸款從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)金融服務(wù)工作，對(duì)工作人員的專業(yè)能力要求比較高。在未來(lái)發(fā)展中，從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)亟待提高，否則將制約工作的進(jìn)一步發(fā)展。

　　第四，擔(dān)保中心與銀行之間缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。濮陽(yáng)模式強(qiáng)調(diào)了對(duì)審核人責(zé)任的管理，所以，目前還款率非常高，這是值得肯定的。但隨著業(yè)務(wù)量的增加，欠款率上升是必然趨勢(shì)。根據(jù)現(xiàn)有模式，呆壞賬由經(jīng)辦行和擔(dān)保中心共同追討，最終由擔(dān)保中心承擔(dān)所有損失。在這個(gè)方面該模式存在缺陷，即經(jīng)辦行并沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)，這樣難以充分調(diào)動(dòng)經(jīng)辦行在借款人資格審查和呆壞賬追討過(guò)程中的主動(dòng)性和積極性。

　　第五，制度設(shè)計(jì)關(guān)于呆壞賬核銷政策需要進(jìn)一步完善。小額擔(dān)保貸款的回收率達(dá)到100%是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)的貸款活動(dòng)中，一直保持全部回收貸款是很難實(shí)現(xiàn)的，而現(xiàn)有中央政策對(duì)于呆賬的認(rèn)定和核銷辦法沒(méi)有明確規(guī)定。濮陽(yáng)模式同樣面臨這個(gè)問(wèn)題。

　　四、濮陽(yáng)模式的啟示

　　認(rèn)識(shí)決定高度

　　濮陽(yáng)市小額擔(dān)保貸款工作開(kāi)展成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一是他們把該項(xiàng)工作作為促進(jìn)就業(yè)的核心工作，以勞動(dòng)保障部門為領(lǐng)導(dǎo)核心，擔(dān)保中心為業(yè)務(wù)核心形成合力，形成這種局面的基礎(chǔ)是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門把小額擔(dān)保貸款放在比招商引資更重要的地位。

　　各地實(shí)踐證明，當(dāng)?shù)卣块T對(duì)小額擔(dān)保貸款工作的認(rèn)識(shí)程度直接影響了該項(xiàng)工作開(kāi)展的效果：如果當(dāng)?shù)卣畠H僅把小額擔(dān)保貸款作為勞動(dòng)保障部門、婦聯(lián)、共青團(tuán)或工會(huì)等部門的多項(xiàng)政策任務(wù)之一而由這些部門自行執(zhí)行，那么就會(huì)出現(xiàn)以下結(jié)果：第一，各部門都把小額擔(dān)保貸款看作現(xiàn)有工作上的一個(gè)附加任務(wù)，不能給予應(yīng)有的重視。在實(shí)踐中，很多部門只是把小額擔(dān)保貸款當(dāng)做一個(gè)新任務(wù)下達(dá)給某個(gè)部門，是一項(xiàng)額外任務(wù)。正如他們正在從事的其他工作一樣，按部就班，不易調(diào)動(dòng)其積極性；

　　第二，各部門各自為戰(zhàn)，缺乏合作；各地反映的情況來(lái)看，由于一個(gè)地區(qū)的多個(gè)部門同時(shí)開(kāi)展小額擔(dān)保貸款工作，而且每個(gè)系統(tǒng)都有業(yè)績(jī)統(tǒng)計(jì)，為了實(shí)現(xiàn)各自的業(yè)績(jī)，就會(huì)形成一個(gè)地區(qū)內(nèi)各部門相互之間爭(zhēng)奪貸款對(duì)象、互相拆臺(tái)的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約工作的展開(kāi)。

　　因地制宜創(chuàng)新工作思路和方法

　　自2002年起，中央制定了一系列關(guān)于開(kāi)展小額擔(dān)保貸款工作的政策法規(guī)，政策逐步完善。但是國(guó)家級(jí)的政策是具有普遍指導(dǎo)意義的，各地方應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行具體化的落實(shí)。在具體化落實(shí)的過(guò)程中，就需要有一定的創(chuàng)新。

　　濮陽(yáng)市就根據(jù)當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)不繁榮、農(nóng)村人口居多的特點(diǎn)，開(kāi)展了一系列政策、制度、機(jī)制創(chuàng)新，比如設(shè)立獨(dú)立的擔(dān)保中心、增加反擔(dān)保形式、擴(kuò)大申請(qǐng)人范圍、實(shí)行審核人終身負(fù)責(zé)制等，在貸款對(duì)象、額度、期限、貼息和放貸比例等七個(gè)方面均實(shí)施了創(chuàng)新。這些創(chuàng)新對(duì)擴(kuò)大小額擔(dān)保貸款政策受益對(duì)象范圍的擴(kuò)大，增加小額擔(dān)保貸款數(shù)量，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)，從而促進(jìn)就業(yè)都起到了積極作用。

　　經(jīng)濟(jì)條件會(huì)直接影響小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展

　　某個(gè)地區(qū)小額擔(dān)保貸款工作開(kāi)展的好壞并不一定說(shuō)明當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門不重視，或者執(zhí)行部門執(zhí)行不力，從目前調(diào)查的結(jié)果可以看出，小額擔(dān)保貸款工作往往在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展得較好。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的主要特征是工業(yè)、服務(wù)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)、居民生活相對(duì)富裕、就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多。在這樣的地區(qū)，弱勢(shì)群體的貧困程度相對(duì)來(lái)說(shuō)不嚴(yán)重，而且小額擔(dān)保貸款政策所規(guī)定的借款額對(duì)于他們來(lái)說(shuō)相對(duì)較低。另外，他們找反擔(dān)保人相對(duì)容易，獲得資金的渠道相對(duì)較多。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入水平普遍較低，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少，其獲得融資的途徑相對(duì)較少。所以，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)就相對(duì)容易一些。

　　當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)環(huán)境是對(duì)經(jīng)辦行積極性具有更根本性的影響因素

　　從濮陽(yáng)模式可以看出，當(dāng)?shù)氐你y行之所以對(duì)小額擔(dān)保貸款情有獨(dú)鐘，其中一個(gè)重要的原因是他們別無(wú)選擇沒(méi)有更多、更好的業(yè)務(wù)來(lái)源，而且小額擔(dān)保貸款已經(jīng)成為他們有利可圖的好產(chǎn)品。許多經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)行政手段迫使國(guó)有大型商業(yè)銀行和有實(shí)力的地方銀行開(kāi)展小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)的后果通常是這些銀行的不情愿和敷衍這不能完全責(zé)怪這些銀行沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感，而應(yīng)該看到這種做法不符合市場(chǎng)規(guī)則。從這一點(diǎn)看，現(xiàn)有的關(guān)于小額擔(dān)保貸款利率浮動(dòng)、經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策對(duì)使小額擔(dān)保貸款成為中小銀行有利可圖的產(chǎn)品發(fā)揮了重要作用。隨著金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷增強(qiáng)，這種政策效應(yīng)將更加明顯，政府應(yīng)該隨著這種變化，適時(shí)調(diào)整政策，使政策發(fā)揮最佳效益。

　　激勵(lì)機(jī)制和精神風(fēng)貌對(duì)工作成果具有重要影響

　　政策措施的落實(shí)、管理制度的規(guī)范運(yùn)作需要具體的人員來(lái)操作。濮陽(yáng)市對(duì)工作成績(jī)優(yōu)秀的工作人員及時(shí)提拔重用，對(duì)于調(diào)動(dòng)員工的積極性起到了重要作用。反過(guò)來(lái)，工作人員高度負(fù)責(zé)和爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的精神對(duì)工作的快速健康發(fā)展起到了重要的作用。因此，建立一個(gè)合適的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)工作人員的責(zé)任心和開(kāi)創(chuàng)精神，在微觀層面上顯得尤為重要。結(jié)論

　　小額擔(dān)保貸款作為促進(jìn)就業(yè)，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展的政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2002年以來(lái)小額擔(dān)保貸款政策的實(shí)踐表明，小額擔(dān)保貸款政策是符合國(guó)情特點(diǎn)、幫助弱勢(shì)群體成功實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)行之有效的惠民政策。這一利國(guó)利民的民生政策已經(jīng)深入人心，在當(dāng)前形勢(shì)下，在金融方面的支持上需要持續(xù)加強(qiáng)，在政策的實(shí)施力度上需要持續(xù)加強(qiáng)，在部門之間的協(xié)作上需要持續(xù)加強(qiáng)，使其成為真正的民心工程、德政工程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只要社會(huì)上存在失業(yè)，這項(xiàng)政策就應(yīng)當(dāng)被繼續(xù)執(zhí)行。但由于這項(xiàng)政策不僅是一個(gè)只需要通過(guò)政治手段就能夠貫徹的政策，它同時(shí)兼?zhèn)湔咝院蜕虡I(yè)性兩種特點(diǎn)：既具有重要的社會(huì)意義，但同時(shí)不可否認(rèn)的是它必須通過(guò)商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)具體執(zhí)行從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，單純地呼吁提高商業(yè)機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任是不夠的，必須兼顧其商業(yè)利益。

　　作為這一組矛盾的統(tǒng)一體，各地在執(zhí)行政策的過(guò)程中就提出了各種各樣的問(wèn)題，而不同地區(qū)存在的問(wèn)題又有所不同。所以，各地區(qū)呼吁政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更多的統(tǒng)一政策實(shí)際上是不太現(xiàn)實(shí)的。從濮陽(yáng)市的例子可以看出，一個(gè)地區(qū)小額擔(dān)保貸款開(kāi)展需要發(fā)揮更多的主觀能動(dòng)性：政府給予足夠的重視和支持、規(guī)范化運(yùn)作、開(kāi)展制度創(chuàng)新和制定有效的約束、激勵(lì)機(jī)制，小額擔(dān)保貸款工作就有望快速健康發(fā)展起來(lái)。

（作者單位：潘忠：北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院　孫同全：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所　

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