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司法實(shí)務(wù)視角下政府法律顧問制度的建構(gòu)
2017-01-27 08:00:01
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司法實(shí)務(wù)視角下政府法律顧問制度的建構(gòu)2015-08-05 07:59:00 | 來源：人民法院報(bào)第二版 | 作者：王永紅 就政府法律顧問制度的推行，各地應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際構(gòu)建發(fā)揮政府法律顧問作用的長效機(jī)制，“建”是前提、“考”是手段、“管”是保障、“用”才是根本?！ ≌深檰栔贫仍缫延兄⒎切略~，然而在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的大背景下卻無疑已屬熱詞。首先，推行政府法律顧問制度是推進(jìn)依法治國的大局要求。黨的十八屆三中全會決定強(qiáng)調(diào)“普遍建立法律顧問制度”，黨的十八屆四中全會決定提出要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！比绾巍俺脽岽蜩F”將字面上的制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的行動(dòng)，推動(dòng)政府法律顧問制度在各地“安家落戶”正當(dāng)其時(shí)。其次，推行政府法律顧問制度是建設(shè)新型智庫的現(xiàn)實(shí)需要。去年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議審議了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，智庫是國家軟實(shí)力的重要組成部分。我們進(jìn)行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量，重視專業(yè)化智庫建設(shè)。廣泛聽取法律理論界和實(shí)務(wù)界的意見并使之制度化就是落實(shí)“決策咨詢制度”和專業(yè)化智庫建設(shè)的重要體現(xiàn)，無疑能為政府依法決策、提升法治思維提供參謀服務(wù)，為政府深化改革、提高治理能力提供動(dòng)力支持。再次，推行政府法律顧問制度是助推政府轉(zhuǎn)型的迫切需求。近年來，全國各地行政訴訟案件都在大幅度增長，尤其是修改后行政訴訟法的施行和立案登記制的啟動(dòng)，許多潛在的行政糾紛還會以訴訟的形式“兜底”到法院來解決。就拿長沙中院來說，今年第一季度所受理的行政訴訟案件已同比增長140%，這一方面說明人民群眾的法律意識在增長，但另一方面，也說明政府在某些領(lǐng)域還存在許多與法治思維與法治方式新常態(tài)不相適應(yīng)的地方。對此，推進(jìn)政府行政方式轉(zhuǎn)型，建構(gòu)完善的政府法律顧問制度已迫在眉睫，這也是從源頭上治愈行政訴訟案件日益多發(fā)的一劑良藥?！ 【瓦^去的實(shí)踐來看，政府所聘請的法律顧問多半流于形式化、陷入空殼化。于政府而言，很多花錢買擺設(shè)或無償雇幫手，光要其形象不讓其真正代言；于律師和學(xué)者而言，也樂得掛名以謀取名利，尤其是律師往往以某某政府法律顧問的噱頭在外招攬業(yè)務(wù)?？傊?，就是各取所需，實(shí)現(xiàn)面上的“雙贏”?！ 楹巍案叽笊稀钡恼深檰栕罱K卻變成了光“顧”不“問”或形同虛設(shè)。一是在思想認(rèn)識上有偏差。政府方面法治思維和法治方式尚未完全樹立，其對法律顧問尤其是律師的作用認(rèn)識不夠，導(dǎo)致其對法律顧問的定位存在誤區(qū)，提供給法律顧問發(fā)揮作用的空間很有限。顧問方面因?yàn)閳?bào)酬不豐厚甚至是無償服務(wù)，也沒有真正帶著很強(qiáng)的責(zé)任感和使命感去從事這份工作，而將主要精力放在收費(fèi)較高的有償服務(wù)方面。二是在選任程序上不規(guī)范。以往一些政府聘用顧問律師甚至也沒有經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)的推薦程序和專門的選任流程，就直接指定。此種選任程序具有隨意性，不利于法律顧問的認(rèn)真履職與顧問制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。三是在意見發(fā)表上不獨(dú)立。一些律師在被聘請進(jìn)政府擔(dān)任法律顧問后，其獨(dú)立性、專業(yè)性意見在領(lǐng)導(dǎo)們“以大局為重”“要講政治”的指引下，變成了苦鉆法律空子、游走違法邊緣的意見“屈從者”，而不是依法行政的“代言人”和非法行政的“啄木鳥”。四是在顧問經(jīng)費(fèi)上無保障。在現(xiàn)階段，政府財(cái)政中通常沒有設(shè)立法律顧問開支的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加之中央出臺“八項(xiàng)規(guī)定”后，財(cái)務(wù)制度進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范，顧問經(jīng)費(fèi)存在難以入賬的困難?！ 【驼深檰栔贫鹊耐菩?，廣東省已經(jīng)先人一步，于今年4月1日起施行《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》。筆者以為，各地要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際構(gòu)建發(fā)揮政府法律顧問作用的長效機(jī)制，“建”是前提、“考”是手段、“管”是保障、“用”才是根本，具體路徑可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)： 一、要建立一個(gè)機(jī)構(gòu)。即借鑒廣東深圳做法，設(shè)立法律顧問室，然后下設(shè)秘書處或法制服務(wù)中心，負(fù)責(zé)處理日常工作?！ 《?、要明確兩個(gè)定位。一是政府法律顧問與政府之間的關(guān)系定位。政府與法律顧問之間的關(guān)系是依據(jù)聘用合同產(chǎn)生的契約關(guān)系，而不是行政管理關(guān)系。這一性質(zhì)決定了：一方面，政府不能容不得法律顧問提出與其想法相左的法律意見；另一方面，法律顧問也主要是提供參謀服務(wù)，不能干預(yù)政府的依法行政工作，更不能代理政府行政。二是政府法律顧問工作的定位。政府法律顧問的工作具有獨(dú)立性、中立性，應(yīng)當(dāng)從法律理性的角度提出建議，對行政行為的合法性、合理性、法律后果、伴生性風(fēng)險(xiǎn)以及政府投資過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)等從法律角度進(jìn)行充分論證，以此預(yù)防政府的權(quán)力“任性”、越界行權(quán)，降低政府的行政風(fēng)險(xiǎn)、維穩(wěn)成本?！ ∪?、要建立三項(xiàng)制度。一是資格準(zhǔn)入制度。要提高法律顧問的任職門檻，從工作能力、工作經(jīng)歷、職業(yè)道德、守法情況等作為基本選任條件。二是考核評價(jià)制度。要用地方性法規(guī)的形式明確法律顧問的聘請方式、工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、紀(jì)律要求、責(zé)任追究等。在考核方面要注重?cái)?shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一。在數(shù)量要求方面，不能只簡單地確定法律顧問對法人單位的服務(wù)范圍，還應(yīng)有相應(yīng)的數(shù)量指標(biāo)。在質(zhì)量要求方面，則應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是經(jīng)費(fèi)保障制度。應(yīng)當(dāng)在市級財(cái)政預(yù)算當(dāng)中列支政府法律顧問專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并嚴(yán)格按照政府采購程序，通過公開、公正、競爭的形式擇優(yōu)選聘，接受社會監(jiān)督，確保?？顚Ｓ??！ ∷摹⒖商剿魉捻?xiàng)創(chuàng)新。一是建立政府法律顧問與黨政領(lǐng)導(dǎo)“一對一”的工作機(jī)制?？煽紤]每個(gè)政府副職配備一名法律顧問，負(fù)責(zé)其分管或主管領(lǐng)域的法律參謀工作。二是可探索法律顧問參與涉訴涉訪案件的化解工作?？稍谛旁L局和法院等設(shè)立法律顧問工作室，共同參與化解涉訴涉訪案件。由于律師、學(xué)者等法律顧問的中立性，相比政府、司法機(jī)關(guān)，當(dāng)事人更易信任且更易接受其觀點(diǎn)，也有利于用法治思維和法治方式息訴息訪。三是探索由政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)聘任法律顧問，并與之簽訂合同，然后按專業(yè)領(lǐng)域分至各部門負(fù)責(zé)各領(lǐng)域的法律服務(wù)工作。即建立“統(tǒng)一聘任、條線服務(wù)、綜合項(xiàng)目、集體作業(yè)”的運(yùn)作模式。四是通過“不拘一格選人才”來提高政府法制機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍素質(zhì)。今后政府法制機(jī)構(gòu)除從學(xué)校公考招錄、上下條線遴選人才外，還應(yīng)多從法院、檢察院、律所等實(shí)物部門中遴選工作人員，尤其是政府法制機(jī)構(gòu)的一把手要兼政府的首席法律顧問，更應(yīng)是知行政、懂業(yè)務(wù)、善綜合、會協(xié)調(diào)的多面手。暢通政府法制機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的干部輪崗交流渠道，這也是落實(shí)十八屆四中全會《決定》精神的應(yīng)有之義。
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