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社會治理視角下的農(nóng)村開發(fā)扶貧問題研究
2016-11-23 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:過去30多年中國農(nóng)村反貧困的成就是相當(dāng)巨大的，不僅貧困人口大幅度減少，而且積累了不少反貧經(jīng)驗(yàn)。有關(guān)這方面的討論已經(jīng)不少，但是，較少從社會治理角度開展相關(guān)的研究和分析。
過去30多年中國農(nóng)村反貧困的成就是相當(dāng)巨大的，不僅貧困人口大幅度減少，而且積累了不少反貧經(jīng)驗(yàn)。與此同時，中國農(nóng)村反貧實(shí)踐也暴露不少問題，提供了一些教訓(xùn)。中國農(nóng)村反貧困還在進(jìn)行之中，并沒有結(jié)束，相反，卻進(jìn)入了攻堅階段，表現(xiàn)為：所剩貧困人口不論在人力資本、社會資本、經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件還是貧困程度都比已經(jīng)脫貧的人口差很多；反貧資源投入的效益在明顯降低，成本在明顯增加；反貧理念、政策、體制和技術(shù)缺陷越來越明顯，亟須改革創(chuàng)新。怎樣鞏固以前的反貧成果而又能更好地開展反貧攻堅，已經(jīng)赫然地擺在中國政府面前。有關(guān)這方面的討論已經(jīng)不少，但是，較少從社會治理角度開展相關(guān)的研究和分析。
一、反貧困：社會治理的難題
隨著中央提出國家治理現(xiàn)代化之后，社會治理似乎成為熱門話題。雖然“社會治理”并不是包治社會百病的妙丹靈藥，但是，確實(shí)有助于我們用新的角度去思考問題，在探討中國農(nóng)村反貧困問題上尤其如此。在過去的農(nóng)村反貧困中，人們更多的是考慮反貧資金、反貧項(xiàng)目和反貧效益等經(jīng)濟(jì)問題，幾乎不去考慮在這個過程中怎樣實(shí)現(xiàn)多元主體參與，如何實(shí)現(xiàn)資金、項(xiàng)目和其他資源與需求有效對接，效益如何進(jìn)行科學(xué)、公正、公開的評估等等系統(tǒng)性的社會治理問題。
農(nóng)村反貧困不僅僅只是不斷增加資金的投入、確立更多的項(xiàng)目或者把哪些人納入反貧對象等簡單的技術(shù)安排，而是一個復(fù)雜、系統(tǒng)的社會治理過程。即使在資金投入、項(xiàng)目設(shè)立和落實(shí)以及貧困人口的識別等問題，也不僅只是技術(shù)安排，更是一種社會治理。但是，迄今為止，農(nóng)村反貧困只是各級政府的一套行政安排和作為而已，基本上忽略了社會治理視角。所謂行政安排和作為就是指政府是唯一或支配性的主體，反貧困的錢由政府投入，項(xiàng)目由政府確立，貧困對象由政府決定，錢和項(xiàng)目都由政府來落實(shí)等，其他社會主體或者缺位，或者只是被動的參與者，沒有發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更沒有決策權(quán)，即使在執(zhí)行過程中也只是順從者。有研究者發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村反貧資金除了來自世界銀行等國際組織的軟貸款外，很少有資金來自社會捐助的，基本上都來自政府，包括中央政府、本地省市政府和對口幫扶地區(qū)的政府以及政府貼息的銀行貸款等。更主要的是，政府的支配性角色還表現(xiàn)在資金使用的全過程。[1]
雖然農(nóng)村反貧困離不開政府的積極作用，但是，由于政府處于絕對的支配性地位，其副作用和問題也相當(dāng)明顯。有研究者發(fā)現(xiàn)，政府的資金管理體制和方式是一個大問題，存在著資金漏出問題、“公共地悲劇”問題、績效評估問題、瞄準(zhǔn)偏離問題、政績與扶貧問題、市場機(jī)制不健全問題等。[1]景天魁對政府的社會政策在農(nóng)村反貧困中的作用做出如下評價：“從社會政策本身的效益角度看，不僅新階段反貧效果下降與社會政策有關(guān)，有些社會政策不當(dāng)還成為導(dǎo)致某些貧困發(fā)生或延緩的原因之一，或者即使沒有造成新的貧困問題，也引發(fā)了一些其他社會問題，間接地增加了反貧的難度；換言之，有些問題不是反貧政策造成的，而是其他政策引發(fā)的，但它們之間是有相互影響的。”[2]他認(rèn)為，目前的社會政策還是停留在解決溫飽問題階段，只關(guān)注物質(zhì)貧困而忽視文化等因素，只注重貧困的自然因素，而忽視政策本身的問題。[2]雖然這個判斷還有待進(jìn)一步研究，但是，道出了的一點(diǎn)是政府缺乏社會政策反思和創(chuàng)新能力。魏后凱進(jìn)一步對農(nóng)村反貧困政策作出這樣的評估：貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低；地方政府與中央政府目標(biāo)不一致；反貧困制度建設(shè)滯后；貧困人口參與不強(qiáng)等。[3]董曉波從反貧困戰(zhàn)略角度發(fā)現(xiàn)，過去30多年我國農(nóng)村反貧困雖然實(shí)現(xiàn)了從救濟(jì)型扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，但是，扶貧效率依然比較低，存在著目標(biāo)偏離和變異問題、偏重經(jīng)濟(jì)面向而忽視社會面向、瞄準(zhǔn)單位面向區(qū)域而忽視個體等，因此，需要從過去的單一扶貧轉(zhuǎn)向綜合扶貧。[4]
現(xiàn)有的相關(guān)研究雖然觸及到反貧困中的社會治理問題，但是沒有對此進(jìn)行系統(tǒng)的討論和分析。實(shí)際上，上面這些研究所發(fā)現(xiàn)的所謂反貧困政策問題、反貧困戰(zhàn)略問題還是反貧困制度性問題，其背后的一個實(shí)質(zhì)性問題就是社會治理問題。不論是政策制定上還是政策落實(shí)，不論是制度設(shè)計上還是執(zhí)行過程，都缺乏其他社會主體的參與，尤其缺少反貧困對象的參與，就會存在政策與需求錯位、執(zhí)行和落實(shí)上存在“跑冒漏”問題、反貧困瞄準(zhǔn)不合理和不公平問題、反貧困可持續(xù)不足問題等等。可以說，農(nóng)村反貧困不僅僅只是資源投入多少問題，更主要的是社會治理能否得以實(shí)施問題，或者說，農(nóng)村反貧困就是農(nóng)村社會治理的難題。
所謂社會治理，“是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[5]。在社會治理理論中，有幾點(diǎn)非常重要：一是社會治理的主體不是單一的，而是多元的；二是各社會主體之間形成平等的互動、交流、合作乃至處理沖突、監(jiān)督關(guān)系；三是公平、公正、公開、法治和民主是處理它們關(guān)系的主要原則和機(jī)制。把這樣的治理視角應(yīng)用于反貧困問題的分析上，那么我們必然會去關(guān)注這樣的問題：農(nóng)村反貧困是否真正合乎社會治理之要求？當(dāng)前農(nóng)村反貧困出現(xiàn)的問題在多大程度上是由于不重視社會治理而導(dǎo)致的？如何在農(nóng)村反貧困上引進(jìn)社會治理視角？我們的基本觀點(diǎn)是，只有引入社會治理視角，才能解決好中國農(nóng)村反貧困問題，換句話說，農(nóng)村反貧困不只是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個社會治理問題，偏重于經(jīng)濟(jì)思維不足以解決農(nóng)村反貧困中出現(xiàn)的效用問題、公平問題、目標(biāo)與需求偏離問題以及可持續(xù)性問題等等。社會治理視角可以有效地促使貧困對象充分地表達(dá)自己的想法、需求、利益乃至積極參與反貧困進(jìn)程，可以有效地發(fā)動其他社會力量參與到反貧困中，與政府形成有分工、有合作的伙伴關(guān)系，既能發(fā)揮政府的優(yōu)勢，又能避免政府的劣勢和不足，還能增強(qiáng)社會反貧困的能力等。本文通過對幾個開發(fā)式反貧困的實(shí)證案例進(jìn)行深度的分析，探索社會治理視角對于反貧困的重要性、緊迫性和必要性，以說明當(dāng)前中國農(nóng)村反貧困的難題在于社會治理上。
二、開發(fā)與反貧的悖論
在中國，政府是農(nóng)村反貧困的支配性主體[1]，因此，政府的決策思維和反貧行動邏輯直接影響到農(nóng)村反貧困的效果?？v觀過去30多年，中國政府的反貧困取得了前所未有的效果，但是，也要看到，中國的反貧困效果更多地借力于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的直接反貧困作為并沒有像預(yù)計的那么好，問題在于政府在反貧困中的治理跟不上，比如反貧困瞄準(zhǔn)偏離目標(biāo)，“中央政府的扶貧目標(biāo)與貧困地區(qū)地方政府發(fā)展目標(biāo)之間的差異”[3]。反貧困已經(jīng)從過去的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的開發(fā)式扶貧，有的地方叫產(chǎn)業(yè)扶貧，有的地方叫開發(fā)扶貧。開發(fā)與反貧困在實(shí)踐邏輯上并不是合一的，開發(fā)并不一定帶來反貧效果，但是在政府看來，開發(fā)自然會推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，那貧困自然會消除，可是從開發(fā)到反貧之間存在許多不確定性，就有可能出現(xiàn)開發(fā)目標(biāo)和效果偏離反貧目標(biāo)和效果。我們的調(diào)查顯示，這些不確定性確確實(shí)實(shí)存在，表現(xiàn)為：誰來開發(fā)、開發(fā)什么、怎么開發(fā)、開發(fā)效益如何分配等等問題。也就是說，這種不確定性是指在開發(fā)過程中貧困對象并不一定是積極的參與者和受益者，甚至有可能是受損者。這就取決于扶貧開發(fā)中政府如何決策、如何配置資源、如何分享效益以及如何規(guī)避風(fēng)險等的社會治理能力。
從2010年開始，國家調(diào)整了農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略，并在2011年國務(wù)院頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中明確提出連片開發(fā)的反貧困戰(zhàn)略，將武陵山區(qū)、六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)等14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場[6]。為了落實(shí)這一戰(zhàn)略，國家和相關(guān)省市集中大量資源，投向這些連片特困地區(qū)。雖然農(nóng)村反貧困確實(shí)需要增加更多的資源，但是資源一下子猛增，又會是什么樣的狀況呢？能否產(chǎn)生反貧效果呢？先來看這樣兩個案例。
案例1：一個產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目
某貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)從省市申請到1000萬元的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，主要用于：種植1.7萬畝核桃和中草藥（套種，投資800萬元）、種植500畝草來養(yǎng)鵝（投資80萬元）、種植蓮藕（投資80萬元）。落實(shí)情況是，到我們調(diào)查時點(diǎn)，該鎮(zhèn)已經(jīng)種植了1.3萬畝核桃，離1.7萬畝還有4000畝的差距；完成了蓮藕種植任務(wù)；另外種植了3000畝中草藥（金銀花）；完成了3萬羽的種草養(yǎng)鵝任務(wù)。整個項(xiàng)目涉及6個村。
那么，這個項(xiàng)目是通過什么方式落實(shí)的？基本上分三種方式：一種是公司?，F(xiàn)在有2家公司，其中一家公司承擔(dān)了1000畝核桃種植任務(wù)，另一家公司承擔(dān)了1200畝核桃和800畝中草藥種植任務(wù)。這兩家公司各自向鎮(zhèn)政府繳納了5萬元保證金，從農(nóng)民那里流轉(zhuǎn)土地，不同的土質(zhì)有不同的流轉(zhuǎn)價格，如熟土一般是80-150元/畝，而荒山荒坡則是15-30元/畝。土地流轉(zhuǎn)一般是15年，付款方式自定，有1年付一次，也有3年一次付清的。當(dāng)然也有公司讓農(nóng)民以土地入股，等到核桃掛果后，他們可以分到12％的紅利，另外還享受優(yōu)先用工的優(yōu)惠。但是大多數(shù)農(nóng)民不選擇合作方式，因?yàn)樗麄儞?dān)心拿不到那么多紅利。另一種方式是基地，實(shí)際上就是大戶帶動其他農(nóng)民參與。全鎮(zhèn)共有18個100畝以上的基地，總共7000多畝，它們主要是由黨員、返鄉(xiāng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪創(chuàng)辦的。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記就承辦了400畝的核桃種植任務(wù)。第三種方式就是小戶，或者叫散戶。凡是種植核桃的農(nóng)民都會享受到國家給他們的優(yōu)惠政策：一般是按株定核桃苗，一般是23株/畝，一株核桃苗補(bǔ)貼1斤肥料，肥料價格是1元/斤，管護(hù)費(fèi)是140-150元/畝，核桃苗錢是6元/株×23株=138元。另外省扶貧辦規(guī)定每挖一個坑，可以得到2元錢的補(bǔ)貼。所有的這些都只能以物資的形式兌現(xiàn)，不能用現(xiàn)金。
從這個案例中，我們看到，“基地”和公司是落實(shí)項(xiàng)目的主導(dǎo)力量，散戶只起到輔助的作用?；睾凸局辽倬统袚?dān)了1萬畝種植任務(wù)。而基地的創(chuàng)辦者不是黨員干部，就是返鄉(xiāng)民工，事實(shí)上黨員干部是主體，參與基地創(chuàng)辦的返鄉(xiāng)民工很少。不論是公司還是基地創(chuàng)辦者，他們都跟散戶一樣，享受國家優(yōu)惠政策。大部分農(nóng)民沒有參與這個項(xiàng)目，他們從這個項(xiàng)目中能分享到的就是土地流轉(zhuǎn)租金，1畝最多1年只獲得150元收入，這是所謂項(xiàng)目的溢出收益。
實(shí)施一個大型產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，需要強(qiáng)有力的執(zhí)行者。在連片特困的農(nóng)村地區(qū)，由于大量青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，當(dāng)?shù)馗惝a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏強(qiáng)壯的勞動力，更別說承擔(dān)項(xiàng)目的農(nóng)民了。所以，當(dāng)?shù)卣岢?ldquo;能人帶動”原則來選擇農(nóng)戶，也就是選擇那些“愿干、會干、能干”的人來種核桃和中草藥，他們必須具備兩個條件：（1）家庭有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；（2）家庭要有基本的勞動力。而有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的家庭都不是貧困家庭。由此可見，這個產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目雖然以扶貧為名義，但是真正參與和享受項(xiàng)目的對象要么是公司，要么是黨員干部、帶薪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要么是經(jīng)濟(jì)實(shí)力本身就不錯的農(nóng)戶，而貧困人員基本上被排除在項(xiàng)目之外，或者只能獲得很少一點(diǎn)溢出收益，即土地流轉(zhuǎn)租金。
當(dāng)然，這個項(xiàng)目還處在實(shí)施中，能否產(chǎn)生收益，尚未可知。這是典型的政府強(qiáng)干預(yù)做法：政府不僅出錢，而且也取代了農(nóng)民的生產(chǎn)決策，通過各種手段（權(quán)力施壓、利益誘導(dǎo)、輿論擠壓等）讓農(nóng)民出讓土地，或者讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶薪參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這樣的發(fā)展似乎合乎現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要求：規(guī)?；⑹袌龌?，但是事實(shí)上是否合乎農(nóng)民需求、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化以及解決貧困問題呢？這里存在很大的風(fēng)險：首先是市場風(fēng)險，核桃能否掛果和金銀花能否有產(chǎn)出，以及產(chǎn)出后是否有市場之需，連鎮(zhèn)干部心里也沒有底。其次是分配風(fēng)險，公司收益不等同于農(nóng)民收入，大戶發(fā)展不等于散戶發(fā)展。再次是公平風(fēng)險，即用政府的資金幫助能人和公司，并沒有產(chǎn)生連帶效應(yīng)，而且這些資金配置是否存在暗箱問題，實(shí)際上許多村民是有疑問的。最后是就業(yè)風(fēng)險，即那些將土地流轉(zhuǎn)出來后的農(nóng)民并不一定就很容易在其他地方找到工作，在種植產(chǎn)生效益之前農(nóng)民的收入來源是否存在。在這個項(xiàng)目中，貧困農(nóng)民是被動參與者或者是被排除在項(xiàng)目之外，因此，他們很難享受到產(chǎn)業(yè)扶貧的成果。
案例2是另一種政府主導(dǎo)下的開發(fā)扶貧項(xiàng)目，從中可以進(jìn)一步看出當(dāng)前反貧中“社會”的缺席。
案例2：“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項(xiàng)目
某貧困縣縣委書記發(fā)現(xiàn)，從中央到各省市，各個部門都有一些資金投入到該縣的扶貧當(dāng)中，但是如撒胡椒面那樣，不見效果，與此同時，以前搞以村或者戶為扶貧對象，效果也不好，于是決定將上級各個黨政部門投入本縣的扶貧資金集中在一起，達(dá)6500多萬元，先用于支持一個鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施改善，其意圖是花一定時間，一個鄉(xiāng)、一個鄉(xiāng)地有先有后推進(jìn)扶貧開發(fā)，最終消除貧困。如此美好的愿望是否可行呢？
為此，該縣成立了專門的指揮和組織機(jī)構(gòu)，縣長任指揮組組長，從縣委縣政府各部門抽調(diào)大批人員和設(shè)備（主要是汽車），花了1年時間，對一個鄉(xiāng)開展所謂“整鄉(xiāng)推進(jìn)”的扶貧工作，主要集中發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是修路、改善水利設(shè)施、開辟荒地和平整農(nóng)地，把這個鄉(xiāng)搞成茶產(chǎn)業(yè)園區(qū)。1年之后，該鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施確實(shí)大為改善，尤其是水利設(shè)施明顯改善，茶產(chǎn)業(yè)園也搞起來了。當(dāng)然，搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，比搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難很多，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)并不是政府想搞起來就能起來的。政府通過利益誘導(dǎo)和行政干預(yù)，培植茶葉種植大戶。其中，政府強(qiáng)行要求農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，把流轉(zhuǎn)土地與低保資格掛鉤，規(guī)定凡是不將土地流轉(zhuǎn)給大戶的農(nóng)戶，享受不到低保。而政府又誘導(dǎo)大戶說，如果按照政府的計劃去種植產(chǎn)業(yè)，今后每年每人可以至少增加3000元的收益。由于政府強(qiáng)力推行以及利益誘導(dǎo)，確實(shí)有一些農(nóng)民甚至在外打工的農(nóng)民都回來種植茶葉了。效果如何呢？許多種植大戶投入很多錢，但是3年過去，不見有收益。趙某一家的情況很能說明問題。
趙家有6口人，其中包括兩個兒子、一個兒媳婦和一個孫子，他們都在貴陽打工；在政府的動員下，2009年他家種了23畝茶葉。他說：“那是2007年冬天，村里召開了群眾大會，動員村民種茶，當(dāng)時我也不知道如何種茶？如何管理茶園？種出來的茶葉如何加工？但聽政府干部說，茶葉很好種，利也不少，政府還有補(bǔ)助。所以當(dāng)時就要求種了。但每戶‘認(rèn)種’的需要交納2000元保證金，否則就拿不到政府的補(bǔ)助。像我這樣的20多畝的小戶有5戶，情況跟我家差不多。”“種一畝茶，補(bǔ)助有：3包化肥、300元現(xiàn)金、茶苗；灌溉水池由政府修建，茶農(nóng)免費(fèi)使用；受災(zāi)有補(bǔ)助金，去年（2011年）因冰凍天氣太久，政府說每畝補(bǔ)助150元，至今沒有兌現(xiàn)。后來又說，除草后補(bǔ)助，但也一直沒有兌現(xiàn)。”當(dāng)時，他預(yù)計這么多畝茶1年怎么也會得到不少于50000元的純收入，但實(shí)際情況是：2010年收入140多元；2011年收入1500元；2012年估計會有4000多元收入。而23畝茶葉投入情況是這樣：“貸款加上自己的積蓄。兩年前借款30000元，現(xiàn)只還了15000元，利息為9厘多。現(xiàn)在23畝茶總投入已超過13萬元。今年不太順，女邊家①又生病，花費(fèi)大約8000多塊。”“2008年春，政府出資出設(shè)備對過去荒廢的坡地開墾、整理成為茶山，種茶戶自己投工投勞挖掏溝渠?，F(xiàn)在每年的成本投入大約為2萬元（化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具、人工費(fèi)等）。一是化肥、農(nóng)藥、除草、打農(nóng)藥、施肥，前兩年每年除草、打農(nóng)藥、施肥5次，每次2000多元，每年共計10000多元。今年估計做2次，但每次7000多元，共計14000元。二是茶地流轉(zhuǎn)費(fèi)折算，每畝100元，23畝共計2300元。清明前采茶時，收購價為每斤70元，其中每采1斤茶給采摘人35元，自己每斤得35元。由村里的兩家加工廠收購。由于加工廠主（大戶）自己種了幾百畝的茶葉，一到茶葉采摘集中時節(jié)，要等他們自己的茶葉加工完了才收我們的，我們這些茶農(nóng)很被動，收入也要受影響。到了6月份時，給大戶采茶的采摘人每采1斤給10元工資，而大戶從小戶收購茶青的單價為每斤11元，即小戶每斤茶只能賣1元！沒有辦法，虧太多了，就不采摘了或自己采來自己加工自己喝。目前是每年都虧得厲害。希望能好起來。從現(xiàn)在的情形來看，我們得有自己的加工廠，但不知道修建加工廠政府能否給予補(bǔ)助？否則我們小戶永遠(yuǎn)都只能被大戶壓著。”“主要是茶葉病蟲害后，沒有技術(shù)員來看。向政府多次要了技術(shù)員，一直沒有來。有時來了就去大戶那里。另外，上面來檢查主要是看大戶的，我們無人過問。”
這個“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項(xiàng)目似乎效果很明顯，在短短的時間內(nèi)形成茶產(chǎn)業(yè)園，但是，茶產(chǎn)業(yè)是否能產(chǎn)生預(yù)期效益呢？我們的調(diào)查顯示，除了少數(shù)幾個種植上千畝的大戶外，其他農(nóng)戶都像趙家那樣，目前還是虧損的，也看不到未來賺錢的希望，至于沒有能力種植茶葉的貧困戶顯然不是項(xiàng)目的直接受益者。在這個項(xiàng)目上，當(dāng)?shù)卣幌氲桨鸦A(chǔ)設(shè)施和茶葉產(chǎn)業(yè)園搞起來，就認(rèn)為是成功了，但是一個產(chǎn)業(yè)的成功，還需要具備其他條件，比如農(nóng)戶合作組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系、市場銷售服務(wù)體系以及金融支持體系等。而這個項(xiàng)目基本上忽視了這些條件的建設(shè)。因此，如此集中突擊的項(xiàng)目能否產(chǎn)生可持續(xù)的效益，存在很大的風(fēng)險；即使獲得效益，那能否惠及貧困人口，又是一個問題，最多是摘除貧困鄉(xiāng)的帽子，但沒有消除貧困者的貧困。這就是一個縣集中所有的扶貧資源解決一個鄉(xiāng)的貧困問題而所能達(dá)到的效果。據(jù)我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣后來再也拿不出如此多的扶貧資源去另外一個鄉(xiāng)搞“整鄉(xiāng)推進(jìn)”，更大的問題是后面有十多個貧困鄉(xiāng)在爭取早一點(diǎn)獲得“整鄉(xiāng)推進(jìn)”項(xiàng)目，結(jié)果該縣叫停這樣的項(xiàng)目。
雖然這兩個案例不能代表農(nóng)村扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行情況，但是從社會治理視角來看有一定的典型意義。目前農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)成系統(tǒng)性，既有托底性的生存型扶貧政策，如農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、教育救助等，又有支持型補(bǔ)貼政策，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼等，另外就是用于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開發(fā)項(xiàng)目，即開發(fā)型政策。當(dāng)前國家將更多的資金用于扶貧開發(fā)項(xiàng)目，每年的增幅不小，但是，扶貧開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)行方式正如上面列舉的兩個案例那樣，存在著許多社會治理上的缺陷，凸現(xiàn)扶貧與開發(fā)的一些悖論。
在以上兩個案例中，我們首先看到的是，扶貧與開發(fā)貌似密切相關(guān)，實(shí)則有著明顯不同的運(yùn)行邏輯：一個開發(fā)項(xiàng)目的成功，首先取決于參與開發(fā)的人，一般來說，沒有一定的經(jīng)濟(jì)能力或者經(jīng)營能力，是承擔(dān)不了開發(fā)項(xiàng)目的，是做不成開發(fā)項(xiàng)目的，所以，地方政府在落實(shí)開發(fā)項(xiàng)目的時候，首先面臨的難題是動員什么人參與開發(fā)的問題。一方面貧困地區(qū)目前大批勞動力外出務(wù)工經(jīng)商了，另一方面即使是留在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村勞動力，大多都沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，更沒有經(jīng)營能力。因此，當(dāng)?shù)卣荒軇訂T農(nóng)村精英去承擔(dān)項(xiàng)目，甚至動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去參與項(xiàng)目開發(fā)。由此，那些真正需要靠開發(fā)項(xiàng)目的投入而獲得脫貧致富的貧困人群卻沒有被開發(fā)項(xiàng)目所覆蓋，或者被排斥在外。案例1中參加核桃和中草藥種植的要么是公司，要么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，而普通村民基本上沒有參與。當(dāng)然，這里也有可能在項(xiàng)目落實(shí)中，普通村民就缺乏具體的信息，不了解項(xiàng)目情況，于是也就失去了參與的機(jī)會。而案例2雖然是整鄉(xiāng)推進(jìn)，但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上獲益的是大戶，而不是小戶，更不是普通村民。不管怎樣，開發(fā)項(xiàng)目需要能人，而不需要普通村民，但是扶貧的對象卻是普通村民甚至更窮的村民，由此，開發(fā)項(xiàng)目顯然不能直接完成扶貧目的，兩者是按不同邏輯運(yùn)行的。但是，在政府看來，僅僅靠補(bǔ)貼、救助等政策不足以帶動貧困地區(qū)發(fā)展，而整個區(qū)域不發(fā)展起來，那么扶貧只能依靠中央和省市轉(zhuǎn)移支付，區(qū)域貧困就難以解決，更別提貧困人口脫貧致富。由此，目前存在這樣的問題：沒有開發(fā)項(xiàng)目，區(qū)域發(fā)展不起來，但是有了開發(fā)項(xiàng)目，區(qū)域也不一定發(fā)展起來，即使發(fā)展起來了，并不一定必然地帶動貧困人口脫貧致富，而僅僅使一群農(nóng)村精英變得更富裕了。
與此同時，這兩個案例揭示的另一個問題是，這兩個開發(fā)項(xiàng)目之所以運(yùn)行不好，沒有達(dá)到預(yù)期的效果，在于忽視了社會組織和社會合作的建設(shè)和培育。案例2中，大戶與小戶之間缺少合作機(jī)制，大家都顧著經(jīng)營自己的茶葉，在這種情況下，小戶的生存肯定比較艱難。在案例1中，公司與其他種植戶也沒有建立合作關(guān)系，種植戶與非種植戶不存在合作。更重要的是，種植戶都是單獨(dú)面對市場，在銷售、市場信息獲得等方面缺乏強(qiáng)有力的社會網(wǎng)絡(luò)。所以，在實(shí)地調(diào)查中，我們看到的是，大戶對小戶的排擠，小戶對大戶的埋怨，非種植者冷眼旁觀，整個產(chǎn)業(yè)沒有形成強(qiáng)有力的市場網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，結(jié)果則是，只有少數(shù)參與者獲得收益，而大多數(shù)參與者不但沒有獲益，而且面臨著虧損的危險，產(chǎn)業(yè)并沒有形成氣候，更難以持續(xù)發(fā)展。這兩個案例的情況是這樣，沒有在這里列舉的其他許多項(xiàng)目也大多是這樣的悖論結(jié)局。
三、反貧治理中的“社會”
解決扶貧與開發(fā)悖論的鑰匙在哪里呢？社會治理討論中強(qiáng)調(diào)最多的就是多元主體，包括政府、社會組織、社區(qū)、企業(yè)、家庭、個人等等。在扶貧開發(fā)項(xiàng)目中，現(xiàn)在缺的不是政府、企業(yè)，缺的是“社會”，包括社會組織、社區(qū)、家庭和個人，尤其缺社會組織，因?yàn)榧彝?、個人乃至社區(qū)只有通過一定的社會組織，才能獲得參與項(xiàng)目開發(fā)的機(jī)會、能力和收益，而開發(fā)項(xiàng)目也只有通過一定的社會組織，才能使其為村民所廣泛接受和享受。所以，在扶貧開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)行中，社會治理的含義應(yīng)是由“社會”來治理，而不僅僅是政府治理“社會”。為什么說“社會”能解決扶貧與開發(fā)之間的悖論呢？案例3雖然也存在一些問題，而且僅僅是相對成功的少數(shù)案例之一，但是它揭示了社會運(yùn)行邏輯在開發(fā)式扶貧中的重要性。
案例3：由村莊組織參與的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)
某村在西部某省農(nóng)村中并不算是太窮的村，但是也不發(fā)達(dá)，由于其獨(dú)特的村落以及靠近國家級旅游勝地，因此，該村具有很好的旅游開發(fā)價值。2000年從該村出去在外上了大學(xué)、后來在省城工作了一段時間的C某，回到村里，發(fā)現(xiàn)開發(fā)自己村莊旅游，很有前景。于是他做好了鎮(zhèn)干部和村干部的思想工作，獲得他們的同意，與村莊精英一同成立旅游開發(fā)小組，設(shè)立辦公室，收集文化資料，為旅游開發(fā)做準(zhǔn)備工作。2001年C和另一個人成立旅游公司，將旅游開發(fā)小組收集到的資料據(jù)為己有，而將開發(fā)小組邊緣化。但村委會依舊支持旅游公司，組織村民到處進(jìn)行宣傳。村莊還投錢改善旅游環(huán)境：“從2001年至2005年，村里共投入26萬現(xiàn)金，主要用于：（1）對墻體進(jìn)行改造；（2）與南京方面同建‘飲水思源’碑；（3）修通排污水溝，用于從農(nóng)戶家排出的污水治理；（4）撤了村委烤煙房（在老村委旁邊，占地2000多平方）當(dāng)停車場，花費(fèi)6萬元錢。還向社會（黨員、村民代表、商戶等）集資，每人出20元錢租大客車組織300多名婦女到貴陽、龍宮等地宣傳（屯堡文化）。”“根據(jù)政府財務(wù)統(tǒng)計，截止到2007年12月，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家為支持天龍的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，總共投入1120多萬元，該村投入267萬元②，而公司只投入205萬元。”在政府的扶持下，于2003年2月該村成立了農(nóng)民旅游協(xié)會，村民自愿加入?yún)f(xié)會，凡是加入?yún)f(xié)會的會員每人繳納10元錢，用于開發(fā)旅游，當(dāng)即就有600多農(nóng)民入會。
經(jīng)過農(nóng)民旅游協(xié)會和旅游公司合作開發(fā)，該村的旅游確實(shí)獲得了快速發(fā)展，帶動了村民的就業(yè)和收入增加，原來40％的村民外出務(wù)工，現(xiàn)在紛紛回流在本地打工經(jīng)商（見表1-3）。
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