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標簽： 社保
鄭秉文：關于社保全面深化改革的幾點思考
2016-11-24 08:00:10
無憂保
【導讀】:今天我要講的是，黨的十八屆三中全會以來，養(yǎng)老制度改革從FDC轉(zhuǎn)向NDC，也就是從做實帳戶轉(zhuǎn)向名義帳戶，為什么要進行這樣的改革，它存在的問題和引起的爭論，以及我對這項改革的看法。
題目：中國養(yǎng)老保險向NDC轉(zhuǎn)型的理論基礎與制度設計—基于三中全會的戰(zhàn)略部署
今天我要講的是，黨的十八屆三中全會以來，養(yǎng)老制度改革從FDC轉(zhuǎn)向NDC，也就是從做實帳戶轉(zhuǎn)向名義帳戶，為什么要進行這樣的改革，它存在的問題和引起的爭論，以及我對這項改革的看法。
內(nèi)容分為四個部分：一是十八屆三中全會有關社保全面深化改革的論述；二是全面深化改革的制度背景；三是全面深化改革的五個主要內(nèi)容；四是深化改革的基本趨向。
一、十八屆三中全會有關社保全面深化改革的論述
黨的十八屆三中全會通過的決定內(nèi)容十分豐富，它的字里行間都充滿了改革的氣息。這個決定對社會制度保障改革有什么新的意義？從我個人的體會來講，有四點需要很好的學習，也是我們對社保制度改革認識上的深化。
第一。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。三中全會《決定》指出，“全面深化改革的總目標，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”從戰(zhàn)略的高度看，如果國家治理體系和治理能力是指一個國家的制度體系和治理制度的執(zhí)行能力，作為一個有機整體，社會保障體系必然包含在治理體系當中，社會保障制度執(zhí)行能力也必然包含在國家治理能力當中。
它與此前的和諧社會建設有什么不同？從社會保障制度的含義來講，不同在于和諧社會可能強調(diào)的是福利，是待遇單方面的贈與、給付。但是治理能力和治理能力現(xiàn)代化，強調(diào)的是雙方的參與，不是單方的被動授予或者贈與。這是一個最大的不同點。
在歷史的新起點，社會保障體系不僅僅是構建和諧社會的民生工程，也不僅僅是服務型政府的一個服務窗口，它更多的是國家治理體系的重要的子系統(tǒng)，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要的體現(xiàn)。
比較一下歐美社會保障制度在國家治理體系當中的地位，在國家治理能力現(xiàn)代化當中的程度，你就會清晰地感覺到我們正在朝那個方面去努力。福利國家的社會保障制度在整個國家構建當中非常重要，但是像北歐、西歐、南歐的很多國家也存在很大的問題。這個制度不僅沒有成為國家治理體系的重要不可分割的組成部分，不僅沒有成為這個國家治理能力現(xiàn)代化的重要載體，反而成為他們國家經(jīng)常發(fā)生社會騷亂的火藥筒和策源地。也就是說，如果福利制度、社保制度搞不好，反倒會成為一個火藥筒。戰(zhàn)后半個多世紀以來，美國從來沒有因為國家社會保障制度問題，產(chǎn)生較大的、局部的甚至全國性的社會運動，所以一個國家的社會保障制度，與它的治理體系和治理能力有非常大的關系。
第二，在經(jīng)濟體制改革中，要處理好社保領域里政府和市場的關系。十八屆三中全會《決定》提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系。社保制度領域存在的核心問題依然是政府和市場的關系。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是制度內(nèi)部多層次的關系問題。第一支柱國家舉辦，第二支柱半市場化，第三支柱市場化，三個支柱的比例匹配是否得當？如果不得當，是不是忽視了第二支柱或是更加忽視第三支柱呢？這些年，第一支柱得到了充分、長足的發(fā)展。但第二支柱正好是2004年進行市場化運作，改造為信托制的制度，十年來發(fā)展的非常慢。2004年我們曾經(jīng)預測，到2010年整個市場規(guī)模將達到一萬億，今年已經(jīng)是2015年了，才將近8000億，差距還是非常大的。覆蓋人數(shù)才2200萬，僅僅是參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)的十分之一，僅僅是經(jīng)濟活動人口的百分之二。與同時建立第二支柱的東歐國家相比，差距非常大。它恰恰是市場因素的結(jié)果，是市場和半市場的這樣一個制度，這個制度我們沒有發(fā)展起來。
第三支柱是完全個人化、市場化的養(yǎng)老保障產(chǎn)品，我們至今還沒有出臺完整的政策。2014年8月出臺了關于商業(yè)養(yǎng)老保險的國十條，據(jù)說商業(yè)養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠政策今年也要落地，這是完全市場化的一件大事。中國版的410K在11年以前落地了，中國版的個人退休帳戶(第三支柱)我們渴望在今年年底能夠落地。三個支柱當中以往注重的還是國家，對市場的因素還是不太重視，沒有擺好政府和市場的關系。
在社會保障外部，涉及與財政制度的關系。社保和財政這兩個制度的邊界是否完全清晰呢？不是那樣。從1998年以來，對養(yǎng)老保險制度的財政補貼已經(jīng)超過2萬億，我們的保險制度離不開財政制度，這也是沒有處理好政府和市場關系的一個重要表現(xiàn)。如果財政制度體現(xiàn)的是政府的話，保險制度顯然體現(xiàn)的是市場。這是我對社保制度處理好政府和市場關系的一個看法。
第三，社保制度要解決的主要問題，是公平問題和可持續(xù)問題。十八屆三中全會的表述是，建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度。顯然還存在不太公平和不太可持續(xù)的地方。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險，被社會認為是最大的不公平。今年中央宣布對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險進行改革，如果這個改革能達到目標，基本養(yǎng)老保險制度的公平性問題在較長時間內(nèi)基本上就可以解決。剩下的更為突出的問題是就是財務可持續(xù)的問題，這個問題非常尖銳。
在解決養(yǎng)老保險可持續(xù)的思路和路徑方面，十八屆三中全會有了重大突破。決定說“完善個人帳戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則”。目前我們推進改革的重要依據(jù)就是這幾句話。這幾句話與以往十四年來的表述不一樣，給人的感覺非常明顯和突出。
第一句話，完善個人帳戶制度。十八大時說的是繼續(xù)完善做實個人帳戶試點，到三中全會就沒有了。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，在統(tǒng)帳結(jié)合帳戶不要求做實了，而是要求完善它。做實個人帳戶試點基本告一段落，這是一個重大的政策變化。
第二句話，健全多繳多得的激勵機制。完善個人帳戶的目的，就是健全多繳多得的激勵機制，確保參保人的權益。你交的多拿的少，或者交的少拿的多，都不能確保參保人的權益。顯然，這是一種精算關系，就像銀行一樣，你存多少錢拿多少錢，精算中性不偏不倚。堅持精算平衡原則。這句話是很專業(yè)的，在黨的文獻當中從來沒有出現(xiàn)過。它要求我們的保險制度要有自我平衡的能力，也就是說，財政的歸財政，保險的歸保險，政府的歸政府，市場的歸市場，它們之間的界限要相對清晰，兩個制度才能都健康起來。這就是精算平衡非常重要的含義。
第三句話是關于財務可持續(xù)的解決方案。2008年就提出了機關公務員和事業(yè)單位公務員改革問題，并且曾經(jīng)在上海、廣東、陜西等五省市試點，但是后來不了了之。十八屆三中全會以來，機關事業(yè)單位公務員養(yǎng)老保險改革已經(jīng)啟動，目前正在緊鑼密鼓的推進中。
在社保制度研究中，有兩對最基本的概念，一個是DC制度，一個是DB制度。DC制度是繳費確定性制度，DB制度是待遇確定性制度。DC退休時，由帳戶繳費資金量決定待遇水平。有帳戶就有積累，帳戶資產(chǎn)在退休那一刻的多和少，決定未來退休金的水平。DB制度是典型的美國制度，一旦加入到制度里，就確定了你的待遇水平。全國有多少老年人、青年人，贍養(yǎng)率是多少，根據(jù)計算確定替代率。比如制度里面是三個人養(yǎng)一個，以支定收，每個人應該交13左右，到了退休一個人正好是12.4。香港是治理模式，一個是DB，一個是DC，一般來說繳費確定型肯定是積累制的，待遇確定型肯定是現(xiàn)收現(xiàn)付的。這是最傳統(tǒng)的概念，這個概念已經(jīng)形成半個多世紀了。最近十五年又出現(xiàn)了新的概念，現(xiàn)在多了一個N，多了一個F。
F是指有錢，是指積累。N不是，N是模擬的。改成FDC、NDC，就是名義賬戶模擬建了一個賬戶，多繳多得，但是賬戶沒有錢。我們在二十年以前建立的是統(tǒng)賬結(jié)合的制度，賬戶里是要看到錢的，這個帳戶相當于大家抄股票的賬戶。NDC里邊的賬戶也有錢，但是賬戶被拿出去投資，投資的對象是老一代退休人口。支付給他們養(yǎng)老金也是投資，為什么也被看為投資？現(xiàn)收現(xiàn)付等于獲得內(nèi)部收益率，內(nèi)部收益率等于人口自然增長率加上社會平均工資增長率，所以你只要花錢就獲得內(nèi)部收益率，你把錢壓枕頭下不花就虧了。你花了錢就有內(nèi)部收益率，相當于這個經(jīng)濟體人口自然增長率加上社會平均工資增長率。一般來說，DB和現(xiàn)收現(xiàn)付聯(lián)在一起，DC和積累制連在一起，但也有不一樣的。
第四，十八屆三中全會《決定》對社保制度全面深化改革的主要要求。三中全會《決定》第45項任務，對社會保障制度作出了明顯規(guī)定：建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。
我把全國統(tǒng)籌這個概念解釋一下。這個詞很中國，國外沒有這個詞，國外所有國家的養(yǎng)老保險制度都是由中央政府或聯(lián)邦政府舉辦，財權和事權很匹配。聯(lián)邦政府舉辦去收錢發(fā)錢，這是非常明確的。在美國，失業(yè)保險制度是州政府的任務，由州政府制定政策和標準，去收錢發(fā)錢。當你從這個州流動到另一個州，兩地的政策是不一樣的。比如說美國的工傷制度，由州政府收錢發(fā)錢，國家不管，因此它的工傷賠償水平相差很大。這種制度并沒有影響勞動力的空間分布，但是對生育確實有一些影響。
我們的社會保險法規(guī)定，養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他諸如工傷、失業(yè)等等應該是省一級政府負責。二十多年過去了，所有保險項目都沒有實現(xiàn)規(guī)定的統(tǒng)籌層次。中央舉辦的養(yǎng)老制度，但是中央只管發(fā)文，制定政策，手里卻沒有錢，錢都在地方。外地人來北京，你在外地上的保險要想轉(zhuǎn)移到北京非常麻煩。因為省里面沒有實現(xiàn)統(tǒng)籌，省內(nèi)轉(zhuǎn)移都很難?，F(xiàn)在實現(xiàn)省統(tǒng)籌的是四個直轄市加上陜西省，其它都沒有實現(xiàn)。比如在遼寧省，大連到沈陽的轉(zhuǎn)移不可能，即使在沈陽市，區(qū)縣統(tǒng)籌的水平也不一樣，因此在沈陽市內(nèi)的轉(zhuǎn)移也很困難。
統(tǒng)籌的概念就是指社會保險費資金流的收入、支出，管理的層級就是統(tǒng)籌層級。2009年我們就宣布實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但是除了上述五個省、市，實際上都沒有實現(xiàn)。而在國外，全都是全國水平的統(tǒng)籌。
為什么中國不能搞全國統(tǒng)籌呢？這跟它的起源有關系。中國養(yǎng)老保險的起源是自下而上，中國改革成功在于自下而上，不成功也是制度政策碎片化的結(jié)果，養(yǎng)老制度就是一個典型。養(yǎng)老保險制度應該有一個全國統(tǒng)一的制度供給，但是沒有，它是下面自發(fā)出現(xiàn)的制度，后面發(fā)現(xiàn)不行，就出現(xiàn)一個規(guī)范。由于利益沖突的存在，加上制度設計的原因，地方不愿意把錢交上來，交上來會出現(xiàn)風險，花錢的多了，收錢的少了，誰愿意呀。所以種種原因?qū)е陆y(tǒng)籌層次就是不能提高，而統(tǒng)籌層次不能提高，是我們現(xiàn)在所有問題的重要原因之一，什么問題都和它有關，但是就是不能提高。
為什么不能提高？除了我剛才說了一些原因，還有行政管理體制的原因。全國社保制度管理隊伍有十七萬七千人，這些人不歸中央局管理，而是由地方局管理的，升遷、待遇要靠地方政府給他，導致地方政府說什么就是什么，整個管理隊伍利益都固化在地方，表面上和你一條心，實際上卻不是這樣。
十八屆三中全會提出實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，有關部門已經(jīng)開始在測算。我認為眼下實現(xiàn)全國統(tǒng)籌改革不可能，原因在于制度不支持它，一旦提高統(tǒng)籌層次將有財政風險。要想實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必須對制度進行改革，讓制度的資金在途徑中，能確保沒有損失的拿到中央來。舉個例子，所有銀行、保險公司的資金上繳到總部肯定沒有問題，但是養(yǎng)老保險制度就存在問題。在經(jīng)濟發(fā)展水平差距比較大的情況下，如果繳費和待遇之間的關系松馳，它就相當于無主資金了。如果都清算了，所有的錢都是儲戶了，這錢拿到哪都是一樣的，發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)之間不可能產(chǎn)生道德風險。但是當精算不是很緊密的時候，錢跟管理的利益容易綁定，社會統(tǒng)籌相當于無主的資金就容易產(chǎn)生問題。
關于NDC的問題，改革的背景困難很多。有這樣幾個特點：
一、我們的養(yǎng)老保險制度，正處于待遇提高最快和財政補貼最多的歷史時期，老百姓的胃口吊的很高。從2005年開始上調(diào)10%，到今年11年了，年年上調(diào)，從700多塊錢，提高到現(xiàn)在的2200塊錢。這樣漲下來，很多企業(yè)里出現(xiàn)了倒掛，退休人拿的退休金恐怕比在崗職工拿的工資漲得快。尤其在效益不好的情況下，有的企業(yè)工資發(fā)不下來，但養(yǎng)老金肯定能發(fā)下來，退了比不退拿得多，退的時間越長金拿的越多。再這么漲行嗎？肯定不行，但是老百姓的胃口已經(jīng)被吊起來。不漲還不行。按理說，養(yǎng)老金的調(diào)整應該是有規(guī)則的，但是我們沒有規(guī)則。應該與哪個指數(shù)、哪個增長率掛鉤呢？也沒有。1958年補貼24億人民幣，占當年GDP的0.03，到去年補貼已經(jīng)達到了3600億左右，從0.03%-0.56%。在這樣一個背景下，你做任何的減法都是很難的，不做減法的制度，有的參數(shù)是不可持續(xù)的。
二、我們目前正處于參數(shù)調(diào)整、完善制度和結(jié)構改革的三項任務疊加期。繳費率、替代率都可以升降，但贍養(yǎng)率不能升降，因為贍養(yǎng)率是多少年以前的人口出生率決定的，要想調(diào)節(jié)它就得提高退休年齡，只有調(diào)整退休年齡可以替代贍養(yǎng)率。繳費率、替代率、贍養(yǎng)率三個參數(shù)決定了一切。
人口老齡化，導致贍養(yǎng)率從六個人養(yǎng)一個人提高到三個人養(yǎng)一個人，預計到2050年就成了兩個人養(yǎng)一個人。你要想保持這個制度平衡，提高繳費水平或是降低退休一代的待遇都行。中國28%的繳費率，加起來其他四險，加上企業(yè)年金12%，加上住房公積金兩個12%，加起來一共74%。中國已經(jīng)成了全世界繳費水平最高的國家之一，不能提高了，應該降了。今年2月份李克強總理宣布降低失業(yè)保險基金1個點，為中小企業(yè)松綁，為減少經(jīng)濟下行壓力做點貢獻，減稅降費。
繳費率不能動，還有一個數(shù)是替代率，十一年漲了10%，還能往下降嗎？它是一個政治問題了，不能降了。要降一定要有個說法，比如說盯住CPI，中國CPI很低。盯住CPI等于沒說。如果盯住經(jīng)濟增長率，新常態(tài)7%、舊常態(tài)10%，行不行？這算是一個說法。你還可以盯住社會平均工資增長率，過去是高于GDP增長率的。還有一個是把三個增長率合在一起做一個指數(shù)，世界各國的辦法也就這么多，你選擇其中一個不難，關鍵是制度決定。2005年38號文件說要建立正常的待遇調(diào)整機制，到現(xiàn)在11年沒有建立起來。
只有一個能動，就是動退休年齡。。全世界的經(jīng)驗和教訓也都是這樣，法國兩屆總理為此下臺，跟制度結(jié)構有關，跟民族文化有關。在中國，三個參數(shù)只有動退休年齡了，別的只能往相反的方向動了。這是參數(shù)調(diào)整的關鍵時期。
二是完善制度。好多制度多年缺位，比如沒有正常的待遇調(diào)解機制，沒有完善的投資體制，五萬億社會保險基金、三萬一千億養(yǎng)老保險都存進銀行了，享受銀行的利息，全世界都沒有這樣的制度。我們幾次想搞投資體制改革，讓它更多一點回報率，增強制度的支付能力，但是社會上的批判、批評和不同意見馬上就撲天蓋地來了，導致2012年2月最后一次投資體制改革沒有成功。
中國的基金放在銀行，大家都覺得風平浪靜，做官的可以很安全了，誰都沒有損失。但是實際上基金每天、每周、每月、每年都像冰棍一樣被通脹侵蝕融化消失，其實這也是犯罪。
三是結(jié)構調(diào)整與改革。結(jié)構改革指統(tǒng)賬結(jié)合何去何從。中國的統(tǒng)賬結(jié)合20年了帳戶不能做實，最重要的一個標志就是賬戶是空的。14個省的試點基本上是掛名的。2006年、2007年，上海兩年做實賬試點，只有一年拿出五十個億，從此再也沒有拿過錢。現(xiàn)在有七個國家在運營NDC這個制度，有的國家很好，有的國家很不好。我們應該朝著比較規(guī)范的NDC方向努力，而不是做空了事，這是很大的結(jié)構性改革。改革分兩種，一種是參數(shù)改革，一種是結(jié)構改革，從FDC到NDC是結(jié)構型改革，任務非常艱巨。
三、我們正處于公平性和可持續(xù)性雙重夾擊的關鍵時刻。公平性就是機關和事業(yè)單位改革，三中全會在這個方面有了突破。經(jīng)過一年多的醞釀，這個制度基本上成型了。我從研究的角度講，它也存在很多問題，原因也有很多。公平性問題在理論上解決了，但是如果機關事業(yè)單位這一輪改革沒有到位，很可能面臨新的不公平，新的不公平將釀成新的社會矛盾和制度潛在壓力。比如，如果地方政府的債務跟機關事業(yè)單位改革融資綁得很死，機關和事業(yè)單位的制度設計和運行與企業(yè)相去甚遠，將來會出現(xiàn)雙重夾擊的情況。群眾也會產(chǎn)生一些新的質(zhì)疑，覺得改來改去還是有特權。
四、關于養(yǎng)老保險制度，隱性債務壓力非常巨大。雖然沒有官方認可的測算，但是民間學術機構的測算很多。2014年6月我們機構測算的，最大的隱性債務是廈門86萬億，這86萬億相當于當年GDP的150%。2005年，OECD對30個國家的債務測算，最大的相當于國家GDP的300%，最小50%。2004年美國諾貝爾獲得者測算，如果2004年美國進行轉(zhuǎn)型，隱性債務相當于當年美國GDP的464%。中國才150%，也不是很了不得。但是看看第一行，2012年6月，曹遠征教授領導的團隊亮出的測算結(jié)果引起了軒然大波。關于隱性債務的測算，在某種程度上已經(jīng)政治化、標簽化了。這樣的改革背景告訴我們，養(yǎng)老制度改革確實是深水區(qū)，是改革的一個重要領域，而且是一塊硬骨頭，必須要有啃下去的決心。
我們面臨的困境到底是什么呢？
養(yǎng)老金個人賬戶制度改革面臨重重困難
一是便攜性不好。因為統(tǒng)籌層次低下導致異地轉(zhuǎn)續(xù)關系復雜，并由此派生出很多其他難以克服的制度缺陷。
二是可及性很差。統(tǒng)賬結(jié)合非常復雜，能看透它不是很容易，還要讓農(nóng)民工很痛快地加入進來。這種可持續(xù)是全世界最復雜的一個制度。
三是可靠性不好。待遇水平年年在變化，正常的調(diào)節(jié)機制缺位導致替代率不斷下降，連續(xù)10年的行政干預不利于制度的長期建設，替代率不穩(wěn)定是很要命的一件事。農(nóng)村有一個養(yǎng)老保險，2009年的時候就并入到新農(nóng)保了。老農(nóng)保制度不穩(wěn)定，交錢十幾年以后用賬戶里的錢分配養(yǎng)老金，一個月才幾塊錢，有的連幾塊錢都不到，這種制度自然要退出歷史舞臺，必須建立一個新農(nóng)保。待遇持續(xù)下降，制度也是流于形式，但是如果待遇水平像希臘那樣奇高無比，也將導致國家財政破產(chǎn)。太高、太低都不行，重要的是穩(wěn)定。
四是激勵性很差。中國社保制度激勵性不好，大家都想從制度上拿好處卻不愿做貢獻。繳費的貢獻與未來收益關系太松馳，誰也不知道自己交的錢能不能拿回來。38號文件規(guī)定，繳費一年一個百分點，最低繳費15年，社會統(tǒng)籌15個百分點太低了，多干一年多一個百分點，干40年是40個百分點，加上帳戶資金還算可以。但是由于它的復雜性，這種激勵性對老百姓不是很透明，個人也缺乏積極性。
五是公平性問題。退休第一年和退休第十年、第二十年拿的錢沒有非常精算的數(shù)據(jù)，這個數(shù)據(jù)也非常難做。
六是收益性很差。投資體制建立不起來，完全靠銀行存款收益非常差。
七是繳費收入和財政補貼的替代性很差，宏觀資金運用效率低下，制度運行成本十分高昂。因為不發(fā)達省份發(fā)養(yǎng)老金沒有錢，國家每年往里投錢，都投給那些不發(fā)達省份了。不發(fā)達省份為什么沒有錢呢？人口流動出去了，養(yǎng)老保險都交給發(fā)達地區(qū)了，發(fā)達地區(qū)本身經(jīng)濟就發(fā)達，又聚集了那么多的流動人口，錢可以積累好多。但是像甘肅、寧夏、河南、安徽等省的勞動壯年的人口都流出去了，繳費都交給了上海、北京、江蘇等地，但是將來他們老的時候，又會回到老家養(yǎng)老，養(yǎng)老的錢給了發(fā)達地區(qū)，養(yǎng)老又回到了不發(fā)達地區(qū)，結(jié)果是老家窮上加窮。財政必須得對人口流出省和不發(fā)達省進行補貼，否則就沒有錢發(fā)養(yǎng)老金。發(fā)達省份也不想收那么多費，因為收費多了很多外資企業(yè)就不愿意來了。所以發(fā)達地區(qū)宣布降費，珠三角地區(qū)就從來沒有按照國家規(guī)定的比例交過錢，都是低一半左右。浙江發(fā)文讓各地自己掌握。即使這樣，全國一年補貼三千億，剩了也是三千億，你這三千億補給河南，剩下三千億是在廣東，等于財政變相的把這個錢拐個彎又給到廣東，廣東放到國有銀行去存款，好處都讓國有銀行占了。實際上這等于是個置換，把財政的錢置換成發(fā)達地區(qū)國有銀行養(yǎng)老保險的存款了。
財政投出三千億能不能抵出三千億？抵不出來，只能有去無回。財政轉(zhuǎn)移支付給了河南、安徽、寧夏，如果中央不拿錢，這些省份沒有養(yǎng)老金發(fā)，你不可能讓廣東、山東給河南發(fā)養(yǎng)老金，這就是統(tǒng)籌層次低造成問題?，F(xiàn)在是三萬多億，有三分之二是財政補貼，財政性資金拿出來之后，如果只享受2%的利率存款，顯然是效益低下，成了一個制度運營成本非常高的制度。
八是制度長期難以定性，做實個人賬戶試點沒有盡頭，部分積累制長期不能實現(xiàn)。經(jīng)過十四年的試點這個制度還是原地沒動，個人賬戶不能做實。
三、向NDC轉(zhuǎn)型的理論依據(jù)：Aaron條件
由FDC向NDC轉(zhuǎn)型的根本原因
三中全會決定完善制度個人帳戶制度，意味著向NDC轉(zhuǎn)型。它是政治決定，這個政治決定是在多年摸索中得到的一個共識。2013年年初，人力資源社會保障部召集四個單位背靠背進行設計，這四個單位有三個不約而同拿出的方案是NDC。這次背靠背的頂層設計研究，具有決定性作用，是學界、政界互動的一個非常好的典范。十八屆三中全會能夠做出這樣一個決定，跟這一年當中四個單位的頂層設計研究，有非常直接的關系。
早在2008年，我的研究團隊受人事部委托，也曾研究上交了一個方案，就是NDC的方案。時隔多年，最終的政治決定還是回歸到規(guī)律上來了。當年我們提出了這樣一個設想方案沒有被采納，五年之后更多的學者不約而同又拿出這個方案，這說明它代表了某種規(guī)律性。
導致FDC向NDC轉(zhuǎn)移的原因有兩個，一個是表面的原因，一個是深層原因。表面原因是轉(zhuǎn)型成本巨大，空賬額壓力大，轉(zhuǎn)型成本難以解決。2007年的空賬額是1000億，做實賬戶700億；2008年是12000億，做實賬戶是1100億；2013年，做實個人賬戶的規(guī)模是4100億，空賬額就變成30000億了。也就是說做實帳戶越實，空帳額越大，賬戶是做不實的。
表格下面這一行是余額。余額與空賬帳相差并不是很多。2011年全國有28000億，空帳是30000億，做實只差2000億。2012年全國有24000億，有26000億的空賬，差2000億，差距也不大，如果一使勁也就做實了。但是為什么才做實了1100億？這是個悖論，在中國是個難題，原因就是統(tǒng)籌層次低，導致做實賬戶不可能。
第一個表面的困難是做實賬戶轉(zhuǎn)型成本比較大，實際上就是統(tǒng)籌層次低。有那些錢做不實那些帳戶，這個制度就是這么詭異，這是直接原因。號召各級政府去做事，地方政府的積極性卻不高，上海只是兩年內(nèi)每年拿出50億，現(xiàn)在是120億。如果上海市政府把財政收入拿出來給養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險制度一轉(zhuǎn)身把錢變成了國有銀行存款，你說這個市長是不是犯罪呢？當然是犯罪。不做實是理性的，做實是非理性的。但是我的制度就是非理性的，要讓你做實，做實了卻沒有投資體制，本身就是一種貶值。這個制度肯定是不合理的，于是就沒有做實。這么多年來，這個直接原因成了三中全會改革壓倒這個制度的最后一根稻草。
深層次的原因就是，我們這個制度的建立違背了一個定理，受到了規(guī)律的懲罰。一是這個制度建立20年來，按CPI增長水平貶值了將近千億元，這不算很多，因為中國的CPI水平不是很高。二是如果這筆錢按照企業(yè)年金的收益率做參照，進行市場化運作的話，它的損失是3200多億。三是以全國社會保障基金理事會的基準，潛在損失將近5500億。我想說的關鍵是四，如果以社平工資增長率作為參照，20年來的福利損失將高達1.3萬億元。這就是要從FDC走向NDC根本原因。
1955年，Simus(音譯)有一個定理，這個定理1964年被Aaron進一步擴展了。Aaron發(fā)表的大學畢業(yè)論文，只有三頁半，他的改革和Simus定理結(jié)合在一起。對現(xiàn)收現(xiàn)付和積累制度進行選擇的時候，一定要有個條件，如果不能滿足這個條件，現(xiàn)收現(xiàn)付就要保留，不能往積累制度上轉(zhuǎn)。如果變成積累制，它的條件是這個過程的人口自然增長率加上社會平均工資增長率大于它的收益率，小于這個收益率就要現(xiàn)收現(xiàn)付。
舉個例子，如果1992年本人參加養(yǎng)老保險制度改革，當年本人的收入50—60元，拿出8%月月往里繳，賬戶的平均收益率是2%，從1992年到現(xiàn)在，如果量化衡量，絕對損失。這個損失不能叫貶值，貶值是一種貨幣現(xiàn)象，貨幣發(fā)行量多了叫貶值。在GDP高速增長情況下，社會平均工資也在高速增長，如果投資收益率低于二者之合，這個損失叫福利損失，這個福利損失可以量化。用替代率來算，如果20年來交工資8%，賬戶里的投資收益率是2%，沒有達到人口自然增長率和社會平均增長率，沒有達到14.9%，帳戶替代率不可能維持在8%，只能是下降到0.98%。1992年本人開始交錢，一直交到現(xiàn)在，結(jié)果賬戶里的替代率損失成這樣，誰會愿意呢？當然沒有人愿意。
大家都愿意去買增值品，根本原因就是想達到14.9%的收益。如果沒有這個回報，攢的這個錢就損失了。不能引入個人賬戶做FDC，誰做FDC誰傻，你要一味想做要受到懲罰，這個懲罰就是大家迫于壓力，假裝去做實，可是沒有人愿意做實。
兩個月前，我遇到一個例子。有一個山東人，他曾經(jīng)是一個縣城里的企業(yè)會計，1994年他看儲蓄所前面貼個告示，某個產(chǎn)品1000塊錢存20年以后，可以獲得10萬塊錢，他把告示拿回家里，四處借了一千塊錢存進去。過了21年以后，也就是前兩天他拿著告示到儲蓄所要兌現(xiàn)10萬塊錢，但是儲蓄所說不能給你，因為人民銀行沒有批準這個產(chǎn)品，當時只有三、四個人買了產(chǎn)品，別人都找著了，就剩下你沒找到。山東人說我就住在這個縣城，而且是會計天天來銀行，從來就沒有人找過我。通過打官司，銀行說給他五千六百多塊錢，他說這不行。原因是什么呢？他說21年前我每個月掙72塊錢，我東借西借才湊了一千多塊錢，相當我一年多的工資。你現(xiàn)在給我五千六百塊錢，只相當于我半個月工資，這個算法就是替代率的算法。這個案例告訴我們必須轉(zhuǎn)型，如果不轉(zhuǎn)型過了20年以后，我們就是那個會計，到政府拿錢政府說沒有了。在高速增長的情況下，應該把錢流動起來，應該讓它支付給退休的那一代或者讓它支出去，或者高效投資，這是這個制度轉(zhuǎn)型的根本原因。
接下來問題是統(tǒng)帳結(jié)合的比例。個人交8%進個人賬戶，單位交20%進入統(tǒng)籌，變成社會統(tǒng)籌了。擴大個人賬戶將會增加這個制度的激勵和提高支付、收入能力，賬戶越大，收入能力越好。8%交到個人帳戶，這個帳戶還可以再擴大，單位交的20%可以撥回來一部分。也有截然相反的意見，認為應該縮小，縮小的目的是為了增加這個制度的再分配因素，擴大制度的供給性，讓社會公正更好一點，讓養(yǎng)老制度再分配性再好一些，讓這個制度里的窮人收益，富人受損，讓富人補貼窮人。這個辦法與擴大個人賬戶的辦法恰恰相反。如果擴大個人賬戶，可以增加這個制度的精算中性因素和繳費激勵的話，縮小恰恰是相反，是想讓這個制度在不同人群之間再進行分配，富人補貼
不應該讓養(yǎng)老保險制度去承擔養(yǎng)老保障制度的功能
我去年用一年時間對NDC做了設計，我覺得它涉及到文化趨向、價值趨向，不僅僅是制度設計的問題。
去年12月28號我們發(fā)布這本書，財政部樓繼偉部長做了發(fā)言。他的想法跟我們團隊不謀而合，認為目前應該擴大個人賬戶規(guī)模，增加制度精算中性因素，擴大制度的激勵，加強這個制度的繳費和未來權益的聯(lián)系。加強聯(lián)系的辦法，就是擴大賬戶，而縮小賬戶等于相反。
全世界的養(yǎng)老金制度誕生之初并沒有賬戶，大家交錢供退休的人用，老人用年輕人的錢。那時候十二個人養(yǎng)一個，非常好。后來有了賬戶，揭示了人口發(fā)展的一個規(guī)律，揭示了這個制度與人口之間的關系。引入個人賬戶有四個目的：
一是以真金白銀的實物形態(tài)，為未來退休預先建立一個資產(chǎn)池，以應對人口老齡化的沖擊。
二是加強當前個人繳費與未來養(yǎng)老金權益的密切聯(lián)系，增強激勵性，構建一個精算中性的儲蓄載體。
三是提高儲蓄率，促進經(jīng)濟增長。
四是養(yǎng)老基金通過建立個人賬戶，進入資本市場進行投資，以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制條件下，帶來明顯財政因素的養(yǎng)老基金對資本市場的巨大沖擊。
這四個建立賬戶的目的有哪一個符合中國呢？第四條對中國不管用。經(jīng)過2000年和2001年的改革，韓國和日本打破了這個規(guī)律，這個信念依然被美國人堅守。看第三條，中國不缺錢，更不儲蓄率。中國53%的國民儲蓄率，幾乎是全世界最高，無需養(yǎng)老金去擴大投資。第一條與我們也沒有關系。只剩下第三條，它就是一個計賬計發(fā)養(yǎng)老金的憑據(jù)。銀行賬戶沒有錢，但是它的準備金率可以發(fā)揮作用。如果現(xiàn)在大家一起擠兌銀行，銀行肯定吃不消。但是養(yǎng)老基金不能這樣，全國人民不可能同一天都變成六十歲去養(yǎng)老金。人口發(fā)展是有規(guī)律的，所以這個制度比銀行在網(wǎng)絡時代面臨的擠兌等問題還容易控制。所以我們加強精算中性的目的能達到就不錯了。我們只剩下這個目的供我們所用了。
賬戶越大精算中性的因素越強，這是毫無疑問的。剛才說的那種擔心實際這樣幾個誤區(qū)：
1.擴大賬戶是健全多繳多得激勵機制的唯一載體和實現(xiàn)途徑，十幾年來中央確定的改革方向是多繳多得。
2.基本養(yǎng)老保險制度的目標是多重的，否定一個時期只能實現(xiàn)一兩個目標，強調(diào)消費燙平和擴大個人賬戶應成為第一選項。
3.不應將養(yǎng)老“保險”制度視同為養(yǎng)老“保障”制度，養(yǎng)老“保險”不應包打天下，更不應目標錯配。
我們不應該讓養(yǎng)老保險制度去承擔養(yǎng)老保障制度的功能。
四、十八屆三中全會決定向名義賬戶轉(zhuǎn)型，使擴大賬戶成為可能。
因為擴大賬戶與做實賬戶是矛盾的，想擴大賬戶，增強激勵性，擴得越大越需要資金。在過去十年，優(yōu)先選項是做實，為了做實縮小賬戶，所以是縮小的結(jié)構。1993年帳戶是11%，縮小到8%，以往是做實賬戶優(yōu)先，犧牲了賬戶擴大。在目前十八屆三中全會轉(zhuǎn)向NDC的情況下，政策允許你擴大賬戶了，這就是政策紅利。轉(zhuǎn)型的時候只是賬轉(zhuǎn)型，沒有賬戶過大，喪失了政策紅利給的一次機會。所以改革只是完成一半，所以我來清華也表述一個學術思想，在目前制度下擴大賬戶是我們的選項，擴大賬戶的目的是激勵越來越好。
3.可以實現(xiàn)精算平衡了。精算平衡，精算中性，精算公平。十八屆三中全會要求，這部分收入和指出大致可以平衡。如果要實現(xiàn)平衡就得要求參保人和制度之間必須要有精算中性。精算中性的公平顯然是嶄新的一種公平，這個公平的概念是我繳多少拿多少，不占你的便宜，沒有再分配的因素在里面，是對個人精算上的公平。它與擴大再分配的公平概念則是截然相反的概念。十八屆三中全會的堅持精算平衡的要求，對公平的概念也要換一種思維方式了。在目前的制度條件下和現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平條件下，還是要強調(diào)多繳多得，這是嶄新的概念。這是對個人賬戶當前爭論的結(jié)果，這個爭論在決策層也有過反復。今天我就講到這里，謝謝各位！
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