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中國社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展
2016-11-24 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:中國社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展歷程，大致可以分為三個(gè)階段：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以救災(zāi)救濟(jì)為制度主體的時(shí)期。（1）.（作者單位：中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院）。
中國社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展歷程，大致可以分為三個(gè)階段：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以救災(zāi)救濟(jì)為制度主體的時(shí)期；二是改革開放以來至20世紀(jì)90年代末的制度過渡和轉(zhuǎn)型時(shí)期；三是90年代后期，城市最低生活保障制度建立到目前的制度全面建設(shè)時(shí)期。
一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國社會(huì)救助制度
（一）1949年以后中國社會(huì)救濟(jì)制度的建立
新中國成立后，針對積貧積弱的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，當(dāng)時(shí)社會(huì)救助制度主要圍繞自然災(zāi)害救助、農(nóng)村救助、城市救助三個(gè)方面展開。新中國成立之初，長江、淮河、漢水以及海河流域相繼發(fā)生嚴(yán)重決口，災(zāi)情遍地。因此，1950年2月27日成立中央救災(zāi)委員會(huì)，各災(zāi)區(qū)政府逐級設(shè)立生產(chǎn)救災(zāi)委員會(huì)，以民政部門為主，開展救災(zāi)工作。當(dāng)時(shí)的救災(zāi)方針是“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”。[1]149據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1950年到1976年，國家提供的災(zāi)民生活救助款項(xiàng)總計(jì)達(dá)到80.84億元。[2]33
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目主要是“五保”供養(yǎng)和貧困戶救助。城市社會(huì)救助項(xiàng)目主要是臨時(shí)救濟(jì)和定期定量救濟(jì)，救助對象主要為無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的城鎮(zhèn)孤老、社會(huì)困難戶、60年代精減退職職工以及國家規(guī)定的一些特殊救濟(jì)對象，每年的城鎮(zhèn)固定救濟(jì)對象在40萬人至80萬人之間，臨時(shí)救濟(jì)200多萬人次。[2]34
在行政管理方面，新中國成立以后的社會(huì)救助工作，除城市救助中的精減退職職工救助由勞動(dòng)部分管外，其余的社會(huì)救助及優(yōu)撫事業(yè)，都由內(nèi)務(wù)部主管?！拔幕蟾锩逼陂g，內(nèi)務(wù)部被裁撤，民政工作分別交由財(cái)政部、衛(wèi)生部、公安部、國務(wù)院機(jī)關(guān)政工組織管理。1978年民政部成立后，社會(huì)救助工作交由民政部負(fù)責(zé)。
（二）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國社會(huì)救助制度的特點(diǎn)
新中國成立以后，中國社會(huì)救助制度的總體特征主要有以下幾點(diǎn)：
一是普遍貧窮基礎(chǔ)上的殘補(bǔ)型制度。新中國成立之初，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，農(nóng)村社會(huì)普遍貧窮。因此，當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是恢復(fù)生產(chǎn)和社會(huì)秩序，國家經(jīng)濟(jì)制度與政治制度建設(shè)為重中之重。當(dāng)時(shí)的救助對象主要是兩種人：一種是“光榮的人”，一種是“困難的人”，社會(huì)救助制度為選擇性的殘補(bǔ)型制度。
二是救災(zāi)救荒為主體內(nèi)容。在普遍貧窮的前提下，社會(huì)救助制度無法覆蓋需要救助的全體困難群體。其中，災(zāi)民救助是主體，救災(zāi)經(jīng)費(fèi)主要用于解決災(zāi)民糧食、衣著、住房和醫(yī)療等困難。除了上文提到的水災(zāi)以外，1959-1961三年自然災(zāi)害、1976年唐山大地震，以及其他大大小小的自然災(zāi)害所造成的災(zāi)民救濟(jì)，成為社會(huì)救助的主體內(nèi)容。
三是財(cái)政投入有限。新中國成立之初，內(nèi)務(wù)部曾經(jīng)提出“不許餓死人”的救災(zāi)口號。1958-1962年農(nóng)村自然災(zāi)害的高峰期，政府用于農(nóng)村救濟(jì)的費(fèi)用每年少于45000萬元，集體農(nóng)業(yè)中的每一個(gè)人每年合0.8元左右，而糧食短缺地區(qū)的集市價(jià)格已經(jīng)達(dá)到每公斤2元至4元。集體單位內(nèi)部的公益金并不能成為對饑餓的農(nóng)村人口提供有效援助的另一個(gè)來源。在死亡危機(jī)達(dá)于頂點(diǎn)的1960年，公益金總額只有37000萬元。[3]403受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的影響，當(dāng)時(shí)的救助制度更多是一種捉襟見肘式的、拆了東墻補(bǔ)西墻的應(yīng)急策略。
四是集體主義價(jià)值觀的影響。新中國成立以后，社會(huì)救助工作成為社會(huì)主義建設(shè)的一部分，大致經(jīng)過了先治亂、再治貧的過程。治亂主要是針對國民黨的散兵游勇、舊社會(huì)的娼妓改造、城市流民的收容遣送。隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步確立，開始由“治亂”走向“治貧”。為了不讓一個(gè)“階級弟兄”掉隊(duì)，很多在舊社會(huì)沒人管的人，在新社會(huì)得到了起碼的生活保障。農(nóng)村人民公社體制建立后，貧困以及喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶，其生老病死都由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)。[5]自此，新中國形成了國家保障體系下的城市單位救濟(jì)與農(nóng)村集體救濟(jì)相結(jié)合的社會(huì)救助制度。
二、市場經(jīng)濟(jì)改革以來中國社會(huì)救助制度的發(fā)展
（一）中國社會(huì)救助制度的過渡和轉(zhuǎn)型
改革是一場全面的社會(huì)革命。1978年以來，中國社會(huì)開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面變革。同年，民政部成立。在改革開放的宏觀背景下，中國社會(huì)保障制度也發(fā)生了根本性的變化——國家負(fù)責(zé)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度開始向社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)制度過渡。1993年，中共中央十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第五部分，明確提出建立多層次的社會(huì)保障體系。這個(gè)多層次的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。[6]138值得注意的是，當(dāng)時(shí)《決定》中還沒有社會(huì)救助的概念，與社會(huì)救助概念有關(guān)的，是社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助。
隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，改革的步伐進(jìn)一步加快，尤其是城市國有企業(yè)改革進(jìn)一步深化。市場經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，導(dǎo)致資源在社會(huì)階級階層和社會(huì)人群中配置的數(shù)量、內(nèi)容和方式均發(fā)生重大變化。[7]20世紀(jì)90年代以后，大批產(chǎn)業(yè)工人面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為570萬人左右。該年多項(xiàng)大范圍抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，下崗人員的規(guī)模為城鎮(zhèn)從業(yè)總?cè)藬?shù)的7％左右。據(jù)此推算全國下崗人員為1028萬人。登記的失業(yè)人員和下崗無業(yè)的總?cè)藬?shù)達(dá)到約1500萬人。[8]另據(jù)政府部門的統(tǒng)計(jì)，從1998至2003年，國有企業(yè)累計(jì)下崗職工2818萬人。[9]這樣，由結(jié)構(gòu)性失業(yè)導(dǎo)致的城市貧困問題逐步凸顯，對變革中的社會(huì)保障制度提出了挑戰(zhàn)。
1993年6月，上海市民政局等部門發(fā)出了《關(guān)于在本市建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，在全國率先試點(diǎn)城市居民最低生活保障制度，拉開了社會(huì)救助制度改革的序幕。1995年，民政部在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，邀請中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心、人事部、勞動(dòng)部、中國社會(huì)科學(xué)院、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)等單位的專家學(xué)者，召開座談會(huì)，研討可供參考的方案，并繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)城市，全國共有12個(gè)城市建立了最低生活保障制度。1997年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明確了保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金等重要政策問題，就城市居民最低生活保障工作做出全面部署。到1998年底，全國668個(gè)城市中有584個(gè)、1638個(gè)有建制鎮(zhèn)的縣中的1035個(gè)建立了城市低保制度，覆蓋面分別達(dá)到87％和63％。[3]35-391999年9月28日，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第271號），自10月1日起施行?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》的頒布，標(biāo)志著我國社會(huì)救助制度在經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)轉(zhuǎn)型中邁出了關(guān)鍵一步，成為中國社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中的重要綱領(lǐng)性文件，也是社會(huì)救助制度從幕后走向前臺、從殘補(bǔ)型走向制度型的重要標(biāo)志。
（二）市場經(jīng)濟(jì)改革以來中國社會(huì)救助制度的特點(diǎn)
概括起來，市場經(jīng)濟(jì)改革以來中國社會(huì)救助制度的主要特點(diǎn)為：
第一，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的配套制度。從特定意義上說，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，就是轉(zhuǎn)移或甩掉由企業(yè)承擔(dān)的福利包袱，將企業(yè)的行政管理職能和財(cái)政支付責(zé)任交給國家和社會(huì)。在這一目標(biāo)的指引下，1993年以后社會(huì)救助這一概念逐步取代社會(huì)救濟(jì)概念，并迅速成為最早建立和發(fā)揮制度效能的社會(huì)保障項(xiàng)目。可以說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由單位和集體承擔(dān)的救助責(zé)任，更多地轉(zhuǎn)變?yōu)檎?zé)任，并率先在社會(huì)救助領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了政企分離的改革目標(biāo)。
第二，起步晚于社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。早在1984年，四川、廣東、江蘇、遼寧等省份就進(jìn)行了國有企業(yè)退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)，開始了由國家保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。1986年，國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，傳統(tǒng)意義上的工人階級不再是捧著“鐵飯碗”永不失業(yè)的就業(yè)群體。實(shí)行勞動(dòng)合同制，退休養(yǎng)老費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，同時(shí)實(shí)行大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念指引下，社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)，更多集中于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)方面。
第三，應(yīng)對保險(xiǎn)失靈的救急制度。由于社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)通常都有一個(gè)繳費(fèi)期，即只有企業(yè)和職工繳費(fèi)達(dá)到一定期限之后，才能享受到保險(xiǎn)收益，比如養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)有15年的繳費(fèi)期。所以，在這個(gè)繳費(fèi)期限沒有快速和市場經(jīng)濟(jì)改革對接的前提下，就出現(xiàn)了保險(xiǎn)失靈的情況。所謂保險(xiǎn)失靈，是指社會(huì)保險(xiǎn)制度一時(shí)難以承擔(dān)社會(huì)保障功能，并由此帶來的社會(huì)保護(hù)缺失問題。在這種背景下，社會(huì)救助制度尤其是城市低保制度的創(chuàng)新發(fā)展，起到了重要的解除城市貧困、緩解社會(huì)沖突的救急作用。
第四，救助內(nèi)容不斷豐富。城市低保制度實(shí)施以后，其他各項(xiàng)社會(huì)救助制度不斷拓展，從最初的城市低保制度到農(nóng)村低保制度，再到教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等，制度內(nèi)容不斷豐富。目前，已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)、救急助困的綜合制度體系。
第五，制度規(guī)范逐步提高。《城市居民最低生活保障條例》頒布實(shí)施后，國家陸續(xù)出臺了擴(kuò)大制度覆蓋面、增加財(cái)政投入、加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)建設(shè)、規(guī)范委托金融機(jī)構(gòu)代發(fā)低保金、規(guī)范低保對象檔案的管理、規(guī)范低保對象的認(rèn)定條件等相關(guān)政策規(guī)定。2008年8月15日，國務(wù)院發(fā)布《社會(huì)救助法（征求意見稿）》，提出四個(gè)主體制度設(shè)計(jì)，包括居民最低生活保障、專項(xiàng)救助（含教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等）、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助。后來，因種種原因未予實(shí)施。2014年2月21日，國務(wù)院又頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，并于5月1日正式實(shí)施?？梢哉f，社會(huì)救助制度的法律規(guī)范逐步完善。
三、中國社會(huì)救助制度的基本框架及其政策效果
（一）基本制度框架
目前，最低生活保障制度已經(jīng)成為中國社會(huì)救助的主體制度?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》規(guī)定的保障對象是：家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的貧困人口。包括：傳統(tǒng)的“三無對象”（無固定收入、無勞動(dòng)能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人）；有收入但在持續(xù)減少；失業(yè)與下崗職工中的困難家庭；在職困難職工；部分退休人員等。農(nóng)村最低生活保障制度的建立，以2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)出的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號）為標(biāo)志，目標(biāo)是將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹?a href="http://www.beihaihotel.net/shebaoxinwen/1316506/">生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。截至2013年，最低生活保障制度覆蓋7452.2萬人。[10]54、57
隨著《社會(huì)救助暫行辦法》的頒布實(shí)施，中國社會(huì)救助制度確立的基本框架包括八項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目：（1）最低生活保障。主要是對城鄉(xiāng)貧困家庭的生活救助，目前由城市最低生活保障和農(nóng)村最低生活保障兩個(gè)制度板塊構(gòu)成。（2）特困人員供養(yǎng)。主要是對孤苦無依的老年人、殘疾人和兒童進(jìn)行救助，通過機(jī)構(gòu)供養(yǎng)和家庭供養(yǎng)的方式實(shí)施。（3）受災(zāi)人員救助。主要是對自然災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)民生活救助。（4）醫(yī)療救助。主要是對城鄉(xiāng)貧困家庭成員的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼。（5）教育救助。主要是對城鄉(xiāng)貧困家庭子女上學(xué)的教育費(fèi)用減免或補(bǔ)貼等。（6）住房救助。主要是對城鄉(xiāng)貧困家庭的房屋配租和租金補(bǔ)貼等。（7）就業(yè)救助。主要是對城鎮(zhèn)貧困家庭中有勞動(dòng)能力的成員進(jìn)行就業(yè)援助。（8）臨時(shí)救助。主要是對因意外事件和突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)造成困難的家庭進(jìn)行救助，以及流浪乞討人員救助。
此外，20世紀(jì)80年代以后，國家根據(jù)人均收入標(biāo)準(zhǔn)劃定國家重點(diǎn)扶持貧困縣，提出農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。農(nóng)村扶貧開發(fā)是以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而消除貧困為目的的社會(huì)救助項(xiàng)目，包括救濟(jì)式扶貧和開發(fā)式扶貧兩種方式。[11]249農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略極大地改變了貧困地區(qū)的面貌，增進(jìn)了貧困人口的福祉，使貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善，區(qū)域性貧困得到根本緩解。
（二）制度發(fā)展取得的成效
社會(huì)救助制度的創(chuàng)新發(fā)展，取得了積極的政策效果。無論是從貧困群體的角度，還是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度，都具有不可替代的重要意義。
首先，滿足了貧困群體的基本需要。社會(huì)救助制度化解了貧困群體的生存危機(jī)，讓一個(gè)個(gè)貧困者及其家庭有了起碼的生活保障，使貧困家庭的每個(gè)成員都能從中獲得基本物質(zhì)條件的滿足，重新燃起了他們生活的希望。
其次，保證了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。社會(huì)救助制度的創(chuàng)新發(fā)展，解除了城市下崗失業(yè)工人的生活困境和后顧之憂。同時(shí)，獨(dú)立于企業(yè)之外的國民救助制度設(shè)計(jì)，讓企業(yè)擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“單位制”的影響，從而保證了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行。
再次，維系了社會(huì)和諧。社會(huì)救助使得貧困家庭獲得相應(yīng)的物質(zhì)幫助，使家庭生活得以維持，消除了因貧困而帶來的家庭沖突和矛盾，使很多辛苦經(jīng)營起來的家沒有因?yàn)樨毨Ф粕ⅲ兄谏鐣?huì)和諧。
最后，促進(jìn)了社會(huì)公平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不能消除貧困。貧困問題凸顯、貧富差距拉大的現(xiàn)實(shí)，顯然與社會(huì)公平相背離，也不利于中國社會(huì)健康、持續(xù)發(fā)展。社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了國民收入的再分配，縮小了由于初次分配不公帶來的貧富差距。從而在很大程度上促進(jìn)了社會(huì)公平。
四、中國社會(huì)救助制度的現(xiàn)實(shí)困境和未來發(fā)展
中國社會(huì)救助制度發(fā)展到現(xiàn)在，還存在一些問題，依然沒有在理論和政策層面得到解決。中國社會(huì)救助制度的未來發(fā)展，應(yīng)當(dāng)首先厘清政府—市場—社會(huì)的邊界。在新的發(fā)展階段，著重處理好政府、市場、社會(huì)三者的關(guān)系，把政府能力、社會(huì)動(dòng)力、市場活力都激發(fā)出來。
（一）制度發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境
第一，社會(huì)救助與社會(huì)福利之間缺乏有效銜接。眾所周知，我國傳統(tǒng)意義上由民政部門統(tǒng)籌管理的社會(huì)救助與社會(huì)福利是兩個(gè)相互交叉的概念：社會(huì)救助由社會(huì)救濟(jì)演變而來，社會(huì)福利則承擔(dān)著社會(huì)救助的職能。目前，社會(huì)救助制度中包含有特困人員供養(yǎng)，同時(shí)，社會(huì)福利也含有特困人員供養(yǎng)服務(wù)的內(nèi)容。在制度實(shí)踐中，社會(huì)福利依然是一個(gè)與社會(huì)救助并行的狹義概念，不利于制度整合，也制約了社會(huì)救助制度的頂層設(shè)計(jì)。
第二，社會(huì)救助項(xiàng)目之間有待進(jìn)一步整合?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》中規(guī)定的八項(xiàng)救助制度，內(nèi)容略顯龐雜且零亂，似乎很難從中尋找出一條邏輯主線：如果單就需要滿足而言，可以從衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心靈關(guān)懷的內(nèi)容；如果從救助對象的角度考慮，則應(yīng)該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風(fēng)險(xiǎn)受害者的邏輯順序展開；如果就社會(huì)保障的研究領(lǐng)域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會(huì)福利或者公共福利的色彩。尤其是教育救助，在幾年制義務(wù)教育等制度不斷完善的前提下，更多的是一種福利制度，而不是救助制度。此外，最低生活保障制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)的關(guān)系也有待進(jìn)一步厘清。特別是農(nóng)村低保制度與農(nóng)村扶貧開發(fā)及其特困戶救助政策的關(guān)系，還沒有完全理順。
第三，制度效能有待進(jìn)一步發(fā)揮。目前，社會(huì)救助制度在待遇水平的確定、受益對象的遴選機(jī)制、激勵(lì)導(dǎo)向的發(fā)揮，以及對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，在政治、社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面，都有進(jìn)一步提升的空間。同時(shí)，社會(huì)救助制度受城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，未來發(fā)展仍然高度依賴于城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的消解，尤其是住房救助、教育救助，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響較大，在有些地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，制度二元化色彩濃厚。
第四，信息化建設(shè)亟待加強(qiáng)。目前，社會(huì)救助制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利（服務(wù)）制度的信息共享機(jī)制不甚健全。比如，低保金領(lǐng)取者與退休金領(lǐng)取者的信息無法對接，出現(xiàn)重復(fù)領(lǐng)取的現(xiàn)象。此外，就業(yè)救助與失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)與養(yǎng)老服務(wù)的有效銜接，特困人員救助與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利服務(wù)如何配套協(xié)調(diào)，都還沒有得到很好的解決。
第五，違法懲戒的輕重需要重新考慮。對于社會(huì)救助的制度運(yùn)行來說，依法救助與違法懲戒是兩個(gè)基本法律原則。依法救助既包括工作人員的照章辦理、秉公行政，也包括救助對象的誠信無欺、遵章守法。如果違法的機(jī)會(huì)成本太低，無疑會(huì)損害法律的尊嚴(yán)和公正。目前《社會(huì)救助暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定中，對違法行為的懲戒條款偏軟，單單依靠對工作人員的行政處分、對救助對象的罰款和治安管理處罰似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
（二）制度發(fā)展面臨的誤區(qū)
第一，社會(huì)救助“慈善化”。當(dāng)前，在理論和政策層面有一種觀點(diǎn)，以推進(jìn)慈善事業(yè)來弱化或者取代社會(huì)救助，以至于在行政管理體制上社會(huì)救助與慈善事業(yè)定位不清。我們認(rèn)為，過分強(qiáng)調(diào)通過社會(huì)慈善事業(yè)、通過慈善組織來取代政府的公共救助職能，在社會(huì)組織發(fā)育相對不足、慈善組織公信力相對欠缺的前提下，會(huì)導(dǎo)致一些極端慈善行為的出現(xiàn)，甚至可以稱之為“暴力”慈善行為。更為重要的是，過分強(qiáng)調(diào)以慈善取代救助，不僅不利于良好的慈善文化的培育和弘揚(yáng)，更會(huì)在國民收入分配制度尤其是初次分配還沒有解決好公平問題的時(shí)候，造成收入分配結(jié)構(gòu)的固化，最終形成階層結(jié)構(gòu)的固化。政府的職能，首先應(yīng)當(dāng)解決好初次分配，然后是再分配，進(jìn)而保證經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)層面的公正。對于轉(zhuǎn)型期的中國來說，慈善事業(yè)不應(yīng)成為階層固化的推動(dòng)力量，更不能用慈善來代替政府的公共救助職能和財(cái)政責(zé)任。
第二，社會(huì)救助“社工化”。社會(huì)工作專業(yè)近年來有了長足發(fā)展，社會(huì)工作職業(yè)資格證書制度也開始被廣泛應(yīng)用于社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國已有289所大學(xué)設(shè)立了社會(huì)工作本科專業(yè)（BSW），61所高校設(shè)立了社會(huì)工作碩士專業(yè)（MSW），每年培養(yǎng)約1.5萬名社會(huì)工作專業(yè)本科及碩士研究生。截止2013年底，全國通過國家社會(huì)工作者職業(yè)水平考試人員近12.4萬人。[12]社會(huì)工作介入社會(huì)救助工作，對于維護(hù)貧困者的基本權(quán)益、滿足其精神需求和社會(huì)需要、提高其素質(zhì)和能力，具有不可替代的重要作用。但是，在社會(huì)救助領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)避免社會(huì)工作無所不能的做法。社會(huì)工作是承擔(dān)政府社會(huì)救助職能的有力觸角，但它本身不能取代社會(huì)救助的政策制定、行政管理、財(cái)政投入這些基本職能和責(zé)任。社會(huì)工作與社會(huì)救助的理想關(guān)系，應(yīng)是是一種協(xié)同伙伴關(guān)系，但應(yīng)各司其職，絕不能用服務(wù)手段取代制度建設(shè)。
第三，社會(huì)救助“福利化”。社會(huì)救助的目標(biāo)是滿足貧困者的基本需求。市場化改革以來，社會(huì)救助制度特別是低保制度取得了巨大成就，制度運(yùn)行良好。但是，應(yīng)當(dāng)防止把社會(huì)救助或者把低保制度“泛福利化”。前文已述，可以通過社會(huì)救助項(xiàng)目之間的銜接，來彌補(bǔ)社會(huì)救助制度的不足和欠缺；也可以通過建立其他社會(huì)保障項(xiàng)目，比如社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利服務(wù)，來彌補(bǔ)社會(huì)救助制度的不足。但是，如果像有的地區(qū)那樣“全民低?！?，或者像有人提議的那樣給“大學(xué)生發(fā)低?！?，就把低保金變成了人均一份的福利津貼，這種不區(qū)分對象的社會(huì)救助必然帶來地區(qū)和族群的“污名化”。其結(jié)果，不僅有悖于制度設(shè)計(jì)理念，而且扭曲了制度目標(biāo)，妨礙了制度的健康發(fā)展。
（三）制度發(fā)展的未來走向
第一，救助對象從覆蓋市場轉(zhuǎn)型的城市新型貧困者（主要是下崗失業(yè)工人群體）向全體貧困者過渡。城市低保制度帶有很強(qiáng)的“選擇性”構(gòu)建色彩，目前已經(jīng)完成了階段性制度目標(biāo)。換句話說，社會(huì)救助應(yīng)對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的制度目標(biāo)已經(jīng)初步達(dá)成，下一步應(yīng)是面對更多的經(jīng)濟(jì)—政治—社會(huì)發(fā)展中的危機(jī)和問題，來進(jìn)行全面的制度設(shè)計(jì)和構(gòu)建。隨著臨時(shí)救助制度等項(xiàng)制度內(nèi)容的豐富和推進(jìn)，從市場經(jīng)濟(jì)改革之初的“選擇性”制度向“普遍性”救助體系過渡已經(jīng)成為必然趨勢。
第二，從城市社會(huì)救助體系為主體向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系建設(shè)過渡。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，目前有些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)一體化。同時(shí)，有些農(nóng)村落后地區(qū)，社會(huì)救助及其他社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重不足。城鄉(xiāng)銜接、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化的問題依然嚴(yán)峻。隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，未來社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)整合路徑已經(jīng)非常明確。
第三，從社會(huì)救助與社會(huì)福利分離逐步向社會(huì)福利整合社會(huì)救助制度過渡。我國現(xiàn)行民政部歸口管轄的社會(huì)福利制度，基本上屬于社會(huì)救助的制度范疇。社會(huì)福利是一個(gè)從學(xué)理上更為廣義的概念。按照美國加州大學(xué)伯克利分校社會(huì)福利學(xué)院梅志利（James Midgley）教授的說法，當(dāng)社會(huì)問題得到控制、當(dāng)人們的需要得到滿足、當(dāng)社會(huì)機(jī)會(huì)最大化的時(shí)候，將會(huì)產(chǎn)生一種人類幸福的狀態(tài)，這種狀態(tài)就是社會(huì)福利。[13]5社會(huì)福利無論是作為大學(xué)的學(xué)科專業(yè)，還是政府制度構(gòu)建的具體項(xiàng)目，在未來都會(huì)有更大的發(fā)展空間。從邏輯上講，社會(huì)救助應(yīng)是社會(huì)福利的一個(gè)組成部分。
第四，長遠(yuǎn)來看，從政府主導(dǎo)向政府—市場—社會(huì)多元主體過渡。任何制度設(shè)計(jì)都要與特定國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)相匹配。值得注意的是，當(dāng)前中國社會(huì)救助制度建設(shè)仍然處在政府主導(dǎo)的階段，仍然強(qiáng)調(diào)國家為主、政府負(fù)責(zé)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，國家責(zé)任逐步向“國家+市場”責(zé)任和“國家+市場+社會(huì)”責(zé)任過渡是發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利改革的主流趨勢。西方發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)的從政府包攬到民間組織的積極參與、福利多元主義等福利制度改革，正是沿著這一路徑進(jìn)行的。[14]當(dāng)然，這種改革的前提是市場完備、社會(huì)組織發(fā)育成熟。隨著社會(huì)組織的發(fā)育和社會(huì)工作隊(duì)伍的壯大，未來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)分化，社會(huì)救助制度也必將向福利多元主義路徑邁進(jìn)。
五、結(jié)語
總體上看，中國社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展，滿足了貧困群體的基本需求，緩解了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)矛盾，在很大程度上解決了貧富分化、分配不公帶來的社會(huì)問題，促進(jìn)了社會(huì)公平和社會(huì)團(tuán)結(jié)。
事實(shí)上，中國社會(huì)救助制度的快速發(fā)展與市場化改革以來中國社會(huì)保障制度改革所選擇的自由主義福利模式密切相關(guān)。改革開放之初，中國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)無疑受到歐美等發(fā)達(dá)國家“示范效應(yīng)”的影響，也深受新自由主義思潮的影響。在社會(huì)救助制度建設(shè)乃至在社會(huì)保障制度建設(shè)層面，強(qiáng)調(diào)國家、企業(yè)和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，以及類似“教育產(chǎn)業(yè)化”、“住房商品化”等一系列“去國家化”、“去單位制”的福利改革措施，成為中國社會(huì)保障制度改革初期的主要目標(biāo)，甚至包括“社會(huì)福利社會(huì)化”等一些制度設(shè)計(jì)理念的提出，都多多少少帶有新自由主義的理論色彩。有學(xué)者認(rèn)為，我國正在構(gòu)建中的所謂社會(huì)保障體制實(shí)際上是一個(gè)國家壟斷的商業(yè)保險(xiǎn)制度，“其基本思路是，在計(jì)劃體制遺留的等級制度、‘大鍋飯’的基礎(chǔ)上，畫私人資本主義社會(huì)保障體制的路線圖，在最致命的地方丟掉了中國特色。這種把公共品市場化的所謂保障體系浪費(fèi)了中國特色，丟掉了社會(huì)主義?！笨梢灶A(yù)見的是，未來中國的市場化改革仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。從社會(huì)層面看，集體主義的價(jià)值觀有深厚的歷史和傳統(tǒng)，平均主義的分配方式仍然有民眾基礎(chǔ)。從社會(huì)救助制度的理論路徑看，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)的合作主義福利模式，以及強(qiáng)調(diào)從“搖籃”到“墳?zāi)埂睙o所不包的社會(huì)民主主義福利模式，都有理論和政策訴求。著眼于未來發(fā)展，社會(huì)救助制度除了與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)密切相關(guān)外，也不可能脫離特定社會(huì)發(fā)展模式和意識形態(tài)訴求的影響。
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（作者單位：中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院）
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