0571-22931819
標(biāo)簽： 政策
陸杰華:公平視域下的中國(guó)老齡政策體系探究
2016-11-24 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)65歲及以上老年人口從1990年的6299萬(wàn)增加到2000年的8811萬(wàn)，占總?cè)丝诘谋戎赜?.57％上升到6.96％，無(wú)論增長(zhǎng)速度還是比重，中國(guó)老齡化發(fā)展均超過(guò)了世界平均水平。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)65歲及以上老年人口從1990年的6299萬(wàn)增加到2000年的8811萬(wàn)，占總?cè)丝诘谋戎赜?.57％上升到6.96％，無(wú)論增長(zhǎng)速度還是比重，中國(guó)老齡化發(fā)展均超過(guò)了世界平均水平。根據(jù)聯(lián)合國(guó)老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)從2000年開(kāi)始就已進(jìn)入老年型社會(huì)，用18年走完了發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)的歷程。
2010年11月1日，我國(guó)65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.87％，比2000年人口普查上升1.91個(gè)百分點(diǎn)，而1990年到2000年這一比重只上升了1.39個(gè)百分點(diǎn)，我國(guó)的人口老齡化進(jìn)程仍在加快。人口老齡化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物之一，隨著生育率、死亡率下降和人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)，人口老齡化將是21世紀(jì)中國(guó)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。作為一種新的社會(huì)形態(tài)，老齡化對(duì)現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了持續(xù)的挑戰(zhàn)，亟須社會(huì)與制度的變遷與新的人口年齡結(jié)構(gòu)重新適應(yīng)①，其中老齡政策扮演了不可替代的重要角色。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。”
從國(guó)家層面上，社會(huì)目前形成的共識(shí)是通過(guò)建立健全社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)人口老齡化，有關(guān)政策規(guī)定老年人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療、保障等方面享有尊嚴(yán)和權(quán)利，然而這種社會(huì)財(cái)富的再分配僅僅表現(xiàn)為針對(duì)弱勢(shì)群體的應(yīng)急策略。實(shí)際生活中，改革發(fā)展成果不能公平地惠及更多老年人，社會(huì)上對(duì)老年人的歧視與不公正待遇也較多。這些問(wèn)題并不完全源于老齡化自身，更源于老年型人口結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有政策體系不完全匹配所產(chǎn)生的矛盾。因此，對(duì)老齡政策體系變遷及其主要特點(diǎn)的把握，有助于政府理性看待現(xiàn)有老齡政策的優(yōu)勢(shì)與局限，明確未來(lái)工作的側(cè)重點(diǎn)與方向，合理計(jì)劃下一步改革方案；更有利于中國(guó)老齡社會(huì)繼續(xù)健康、和諧地向前發(fā)展，從容應(yīng)對(duì)即將出現(xiàn)的持續(xù)挑戰(zhàn)。
一、中國(guó)老齡政策體系變遷的階段性與主要特點(diǎn)
(一)老齡政策體系變遷的階段性
1949年新中國(guó)成立至今，中國(guó)老齡政策體系經(jīng)歷了起步、調(diào)整和快速發(fā)展的過(guò)程，這種變遷的階段性特征一方面體現(xiàn)了我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變及老齡化進(jìn)程的逐步加快；另一方面表現(xiàn)了政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域責(zé)任意識(shí)的覺(jué)醒，尤其是“十二五”期間政策的密集出臺(tái)充分反映了老齡問(wèn)題的緊迫性以及政策取向初步向與民生相關(guān)的老齡領(lǐng)域傾斜。
第一階段：老齡政策的起步發(fā)展時(shí)期(1949-1977年)。20世紀(jì)50年代初期到70年代中后期，中國(guó)政府的關(guān)注焦點(diǎn)始終停留在是否控制人口數(shù)量上，老齡問(wèn)題尚未引起足夠重視?！俺吨腥A人民共和國(guó)憲法》等有關(guān)法律明確規(guī)定保護(hù)老年人合法權(quán)益外，老齡政策與法規(guī)主要是圍繞制訂和完善對(duì)企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度進(jìn)行的?！雹诶?，1951年2月政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定了退休金的領(lǐng)取額度，但這一條例僅在具備條件的部分行業(yè)實(shí)行了。1955年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，首次建立了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村尚未推行社會(huì)養(yǎng)老保障制度，僅以“五保戶”供養(yǎng)制度支撐農(nóng)村養(yǎng)老工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。1958年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，該規(guī)定的實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)除農(nóng)村地區(qū)之外，在城市普遍實(shí)行了退休制度，社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障體系在城鎮(zhèn)地區(qū)已基本建立。③從那個(gè)年代起，中國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的老齡工作已產(chǎn)生分化，這種差距在后期不減反增。1958-1966年是中國(guó)社會(huì)保障制度不斷改進(jìn)的階段，包括統(tǒng)一退休退職制度、改進(jìn)醫(yī)療制度等方面的進(jìn)步。1966-1976年中國(guó)老齡工作因“文化大革命”陷入停滯和倒退。從1949年新中國(guó)成立到改革開(kāi)放，是中國(guó)老齡政策體系的起步發(fā)展時(shí)期，由于老齡化趨勢(shì)尚不明顯，老齡政策的相關(guān)工作并沒(méi)有引起政府足夠重視，進(jìn)展緩慢；這一時(shí)期也是老齡政策體系的奠基階段，早期的摸索為后期的調(diào)整完善積攢了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但初期階段的工作主要保證了“城市”“公有制”蔭庇下老年群體的利益。從某種程度上說(shuō)，老齡政策體系的起步期受當(dāng)時(shí)政治環(huán)境影響較大，國(guó)家的穩(wěn)定切實(shí)關(guān)系到政策的制定與出臺(tái)。
第二階段：老齡政策的調(diào)整發(fā)展時(shí)期(1978-1999年)。黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度重新進(jìn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。1978-1982年，國(guó)務(wù)院先后頒布實(shí)施了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定》、《關(guān)于工人退休、退職的暫行規(guī)定》等6項(xiàng)規(guī)定。1982年，中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)成立，提出了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”的工作目標(biāo)，新機(jī)構(gòu)的設(shè)置為老齡工作的專業(yè)化成長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以后，老齡政策體系的建設(shè)步入調(diào)整時(shí)期。1996年8月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志著老年人權(quán)益保障工作和老齡工作的開(kāi)展已走上法制化、正規(guī)化的道路。國(guó)家計(jì)委、民政部等10部委制定了《中國(guó)老齡工作發(fā)展綱要(1994-2000年)》，各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際也制定了老齡事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃。相較起步時(shí)期，初見(jiàn)規(guī)模的老齡政策體系致力于幫助老年人群體更好地共享社會(huì)發(fā)展成果，從制度上保障了日益龐大的老年人群體的基本生活。改革開(kāi)放后的老齡政策體系發(fā)展較為迅速，涉及老齡事業(yè)的多個(gè)方面，考慮到不同老齡群體的處境與需要，老齡政策的能動(dòng)性有了實(shí)質(zhì)上的增強(qiáng)，從中能夠看出政府的誠(chéng)意和用心。
第三階段：老齡政策的快速發(fā)展時(shí)期(2000年之后)。21世紀(jì)的來(lái)臨意味著新的起點(diǎn)，老齡政策進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。2000年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》的發(fā)布明確提出了未來(lái)老齡工作的指導(dǎo)思想、方針和原則；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要(2001-2005年)》為5年內(nèi)的老齡事業(yè)發(fā)展制定了明確和具體的目標(biāo)。2002年4月，中國(guó)政府派出高規(guī)格代表團(tuán)參加第二次世界老齡大會(huì)，與各國(guó)政府討論并通過(guò)了《2002年馬德里老齡問(wèn)題世界行動(dòng)計(jì)劃》和《政治宣言》，向全球承諾中國(guó)政府迎接人口老齡化挑戰(zhàn)、解決老齡問(wèn)題的立場(chǎng)和對(duì)策④，隨后，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知(2006)》《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)(2008)》相繼發(fā)布，其考慮的問(wèn)題面及涵蓋領(lǐng)域日漸拓寬。2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，對(duì)“十二五”時(shí)期老齡事業(yè)面臨的形勢(shì)作出了客觀的預(yù)判，并制定了未來(lái)5年的主要任務(wù)。2012年起，隨著老齡化速度加快，老齡政策的制定與出臺(tái)也更加緊湊、頻繁。《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(2012)、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》(2012)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(2013)、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》(2013)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(2014)等政策密集出臺(tái)，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的老齡事業(yè)提出了新的要求與建議。21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)政府先后共制定了近200個(gè)涉老政策，反映出政府對(duì)老齡政策從初步重視到高度重視的轉(zhuǎn)變。
(二)現(xiàn)階段老齡政策體系的主要特點(diǎn)
總體上講，現(xiàn)階段中國(guó)老齡政策體系的主要特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：
一是政策體系總體發(fā)展速度快。我國(guó)的老齡政策體系經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、逐漸完善的過(guò)程。中國(guó)老齡政策體系在20世紀(jì)80年代以前只涵蓋了養(yǎng)老與醫(yī)療保障兩大基本領(lǐng)域，到80年代末90年代初，為了應(yīng)對(duì)逐步加快的人口老齡化形勢(shì)，有關(guān)政府部門頒布了一系列與老齡問(wèn)題有關(guān)的文件和法律法規(guī)。國(guó)家層面的老齡政策主要包括《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等，地方政府在參考綱要性文件的基礎(chǔ)上陸續(xù)制定了適用本區(qū)域的老齡政策，數(shù)量眾多，各具特色，緊密追隨國(guó)家政策的腳步，初步形成了一個(gè)囊括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面內(nèi)容的相對(duì)全面的老齡政策體系。
二是城鄉(xiāng)二元性的特征明顯。延續(xù)至今的城鄉(xiāng)二元分割體制對(duì)老年人口的資源分配帶來(lái)了負(fù)面的社會(huì)影響，城市與農(nóng)村之間存在顯著差異，中國(guó)老齡政策體系因而也具備了二元性特征。城鎮(zhèn)是政府相關(guān)政策的重點(diǎn)照顧對(duì)象，多數(shù)政策規(guī)定僅涉及或落實(shí)到城市甚至僅是大中城市。同經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的城市相比，農(nóng)村老齡政策淺嘗輒止，通常只有一些原則性的規(guī)定，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展”，以農(nóng)村為受惠方的具體細(xì)則更是屈指可數(shù)。
三是政策內(nèi)容比較單一。中國(guó)現(xiàn)有老齡政策體系的單一性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，老齡政策的關(guān)注點(diǎn)局限在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、醫(yī)療保障、精神文化生活等幾個(gè)基礎(chǔ)方面，涵蓋面小，功能單一；此外，根據(jù)人類發(fā)展及自身需求的層級(jí)性，部分發(fā)達(dá)地區(qū)老年人的需求已從生存型上升到發(fā)展型甚至享受型，但老齡政策的功能仍集中于滿足老年人的生存型需求，事實(shí)上這種缺乏針對(duì)性與時(shí)效性的做法導(dǎo)致了有限資源的不充分利用，而老年人更高層級(jí)的需求卻得不到足夠重視。另一方面，不同地區(qū)的相關(guān)負(fù)責(zé)部門仿照國(guó)家的總體性政策出臺(tái)了千篇一律的地方法規(guī)文件，較少有體現(xiàn)當(dāng)?shù)鬲?dú)特性的政策內(nèi)容，這造成了全國(guó)老齡政策單調(diào)、枯燥的氛圍。
四是戰(zhàn)略性視野比較欠缺。中國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，可持續(xù)發(fā)展是老齡政策體系設(shè)計(jì)的重要原則之一，作為解決人口老齡化困境的老齡政策應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下，未雨綢繆。但中國(guó)目前的老齡政策體系不同政策單元間相互脫節(jié)，表現(xiàn)為一種亡羊補(bǔ)牢式的應(yīng)急策略，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性視野，難以在老齡化已成為常態(tài)的社會(huì)情境中承載應(yīng)有的制度包袱。⑤此外，老齡化問(wèn)題常被看作是老年人的政策問(wèn)題，僅依靠各部門針對(duì)老年人制定的政策和各級(jí)老齡委的工作應(yīng)對(duì)老齡化的眾多挑戰(zhàn)。事實(shí)上，老齡化已不是一個(gè)局部的、靜態(tài)的社會(huì)問(wèn)題，實(shí)踐表明僅有部門政策不足以走出困境，只有轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞑块T、不同系統(tǒng)間的共同合作，關(guān)注“溝通”與“整合”，放寬、放長(zhǎng)政策視野，才能促進(jìn)老齡政策的可持續(xù)發(fā)展。
五是政策公平性明顯不足。老齡政策理應(yīng)具備公平性，致力于縮小不同階層、不同地區(qū)的差異，承擔(dān)覆蓋中國(guó)老年人全體的政策責(zé)任，尤其是重點(diǎn)保障弱勢(shì)群體的利益。從政策的細(xì)節(jié)部分看，現(xiàn)階段的老齡政策體系仍不能滿足公平性的要求，老年弱勢(shì)群體得到的政策關(guān)懷不足。例如，同一企業(yè)、同一工齡的退休職工，因戶籍所在地不同，享受的優(yōu)待政策存在較大差異，又如那些跨地區(qū)企業(yè)的職工來(lái)自全國(guó)各地，現(xiàn)行的尊老助老政策給那些流動(dòng)性較大人群的晚年生活帶來(lái)煩惱⑥，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡政策相對(duì)完備，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡政策相對(duì)粗疏。
二、公平視角下中國(guó)老齡政策的客觀評(píng)估：進(jìn)展與局限
2010年至今，國(guó)家層面老齡政策的進(jìn)展主要體現(xiàn)在《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的發(fā)布與《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的修訂兩方面，前者為2011-2015年5年間中國(guó)老齡事業(yè)的發(fā)展指明了大方向，后者是老齡事業(yè)法律領(lǐng)域的新突破。
2011年9月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，以此總結(jié)了“十一五”期間老齡工作成效，制定了未來(lái)五年內(nèi)老齡事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與主要任務(wù)?；诠揭暯?，“十二五”規(guī)劃的內(nèi)容基本表達(dá)了國(guó)家力求縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差異的決心，基本原則中的重要一條即是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類指導(dǎo)相結(jié)合。注重城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展，加大對(duì)農(nóng)村和中西部地區(qū)的政策支持力度，資源配置向基層、特別是農(nóng)村和中西部地區(qū)傾斜。充分發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)和群眾的創(chuàng)造性，因地制宜地開(kāi)展老齡工作，發(fā)展老齡事業(yè)”。
《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議于2012年12月28日修訂通過(guò)，新的《老年人權(quán)益保障法》將歷年實(shí)踐中的合理經(jīng)驗(yàn)上升為法律，對(duì)一些影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題作出具有前瞻性的規(guī)定。修訂后的《老年人權(quán)益保障法》從6章50條擴(kuò)展到9章85條，基于公平視角，新法主要在以下4個(gè)部分有所注重：在家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)方面進(jìn)一步明確了贍養(yǎng)人對(duì)患病和失能老年人給予醫(yī)療和照料的義務(wù)；在護(hù)理保障方面規(guī)定國(guó)家逐步開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保障工作，鼓勵(lì)、引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方政府應(yīng)視情況給予護(hù)理補(bǔ)貼；在社會(huì)救助方面，新法規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人應(yīng)當(dāng)給予生活、醫(yī)療、居住等多方面的救助和照顧，還對(duì)流浪乞討、遭受遺棄等生活無(wú)著的老年人的救助作了專門規(guī)定；在社會(huì)福利方面，規(guī)定國(guó)家建立和完善老年人福利制度，并吸收地方的實(shí)際做法，規(guī)定了高齡津貼制度。此外，新的《老年人權(quán)益保障法》確立了對(duì)常住在本行政區(qū)域內(nèi)的外埠老年人實(shí)行同等優(yōu)待的原則，倡導(dǎo)全社會(huì)優(yōu)待老年人。這一統(tǒng)領(lǐng)性原則優(yōu)化了戶籍不在本地的流動(dòng)老年人口的生活環(huán)境，避免跨區(qū)域受歧視的情況。
隨后，國(guó)務(wù)院及各相關(guān)部門相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策規(guī)定，包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(2013)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》(2013)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(2014)等，對(duì)具體領(lǐng)域的老齡工作任務(wù)作出了要求。針對(duì)高齡老年群體，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《優(yōu)待工作的意見(jiàn)》)提出“鼓勵(lì)地方建立八十周歲以上低收入老年人老齡津貼制度”；針對(duì)貧困階層的老年人，《優(yōu)待工作的意見(jiàn)》認(rèn)為“政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要在保障‘三無(wú)’老年人、‘五?！夏耆朔?wù)需求的基礎(chǔ)上，優(yōu)先照顧經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡老年人”；針對(duì)東中西部的發(fā)展差異，《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》規(guī)定，“政府對(duì)符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50％的補(bǔ)助”。
近10年來(lái)，國(guó)家層面的老齡政策環(huán)境不斷改良，它所強(qiáng)調(diào)的公平性、流動(dòng)性、可持續(xù)性適應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，基本抓住了問(wèn)題的要害。新政策的出臺(tái)彌補(bǔ)了上個(gè)世紀(jì)老齡事業(yè)法律法規(guī)的不足，為行政部門提供了制度方面的工作指南，從綱領(lǐng)上把握住了老齡政策的改革趨勢(shì)。
不過(guò)，我們還必須清楚認(rèn)識(shí)到，國(guó)家層面的老齡政策體系仍存在以下問(wèn)題：首先，老齡政策按效力可以劃分為法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，效力依次遞減，當(dāng)前國(guó)家層面的老齡政策多為效力低下的部委規(guī)章和規(guī)范性文件，上升到法律層級(jí)的僅有《老年人權(quán)益保障法》，政策大多缺少?gòu)?qiáng)制力。其次，盡管一些好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已上升到法律層面，但缺乏創(chuàng)新，不少新增條文在現(xiàn)存政策文件中能找到原型，公平原則不是法律完善的著力點(diǎn)。再次，充足的理論工作并不代表盡如人意的實(shí)踐跨越，落實(shí)到地方時(shí)政策變成可行可不行的文件，不少條款成為一紙空文，政策制定了卻難以在地方上看到實(shí)效。最后，從生命歷程的角度來(lái)看，個(gè)體老年期出現(xiàn)的諸多問(wèn)題是年輕時(shí)問(wèn)題累積的結(jié)果，老齡政策的面向不應(yīng)局限于進(jìn)入老年期的群體，還應(yīng)擴(kuò)展到非老年群體，防患于未然。⑦
三、公平視角下中國(guó)老齡政策體系設(shè)計(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)及成因分析
(一)主要挑戰(zhàn)
一是政策可行性低，難見(jiàn)執(zhí)行效果。僅從中國(guó)老齡政策體系的各項(xiàng)細(xì)則看，它基本滿足了機(jī)會(huì)公平的要求，卻未實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平的效果，特別是國(guó)家出臺(tái)的老齡政策，地方政府可能會(huì)認(rèn)為執(zhí)行存在困難，違背了當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。2013年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》中的“大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”一項(xiàng)，不論是“發(fā)展老年人文體娛樂(lè)”還是“發(fā)展居家網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)”，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)及落后地區(qū)來(lái)說(shuō)幾乎無(wú)從著手。首先，這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，連生存型的養(yǎng)老服務(wù)都無(wú)法覆蓋老年人全體，發(fā)展型項(xiàng)目更是力所不能及，高科技企業(yè)因收益的考慮也會(huì)主動(dòng)忽略落后地區(qū)。其次，即使這些地區(qū)有落實(shí)政策的意愿，沒(méi)有相應(yīng)的公共財(cái)政支持方案便意味著會(huì)遇到接二連三的阻礙，地方政府最終會(huì)放棄努力。再如“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”一項(xiàng)中“有關(guān)農(nóng)村可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老的要求”，執(zhí)行者對(duì)用地利弊得失的權(quán)衡常常會(huì)使政策效力大打折扣，政策制定者的原意是為農(nóng)村養(yǎng)老資金斟酌出一條新路，解決資金難問(wèn)題，但一旦觸及地方既有利益，政策未必可行，這就對(duì)政策的制定思路提出了更高要求。要提高政策的可行性，必須提倡地方獻(xiàn)言獻(xiàn)策，允許變通余地，因地制宜。
二是忽視性別公平，期待重視女性。不論是國(guó)家層面的老齡政策還是地方層面的工作意見(jiàn)、辦法，基本忽視了性別這一分類標(biāo)準(zhǔn)。在未來(lái)數(shù)十年中，老年女性群體不僅在數(shù)量上急劇增加，其年齡結(jié)構(gòu)也將趨于高齡化，老年婦女的長(zhǎng)壽常與高喪偶率為伴，其經(jīng)濟(jì)生活保障水平低，面對(duì)社會(huì)和家庭的動(dòng)蕩總是首當(dāng)其沖。由于歷史、文化等多方面原因，老年婦女在整體上處于社會(huì)弱勢(shì)地位，她們有著自己的特殊處境和需要，是需要家庭和社會(huì)予以特別關(guān)注的群體。⑧各級(jí)婦聯(lián)本應(yīng)對(duì)老年婦女權(quán)益保障工作承擔(dān)重要責(zé)任，實(shí)際操作中卻鞭長(zhǎng)莫及，只能發(fā)揮呼吁、倡議的作用，要保證老年女性與男性在地位、權(quán)益上的平等需要克服更多的阻礙。隨著人口期望壽命延長(zhǎng)，老年女性的比例還將進(jìn)一步提高，解決高齡老人問(wèn)題的同時(shí)是在幫助老年婦女，但目前針對(duì)高齡老人的公共政策亦是不完善的。因此，新政策制定時(shí)應(yīng)特別注意性別差異問(wèn)題，老齡政策需向老年婦女傾斜，特別是老年婦女中的特殊群體，如單身、無(wú)子女、患病，防止這一群體的貧困化問(wèn)題，改善陷于不利處境的老年婦女的狀況，滿足公平發(fā)展的需要。⑨
三是“均等”取代“公平”，理念有失偏頗。“均等”與“公平”是兩個(gè)完全不同的概念，前者指的是絕對(duì)的平均，無(wú)論政策對(duì)象實(shí)際生活境況及能力如何，受益程度相同，后者指的是按照個(gè)人實(shí)際所需進(jìn)行公共物品與服務(wù)的分配?？梢园l(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)有老齡政策內(nèi)容體現(xiàn)的更多是“均等”理念，而不是“公平”。中國(guó)經(jīng)歷了改革開(kāi)放與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)分層不斷發(fā)展、成熟、固化，不同地區(qū)、不同年齡段的老齡群體生活在截然不同的環(huán)境中，他們的需求是相異的，而老齡政策指向“所有老年人”，只要達(dá)到年齡門檻即可“人人有份”。這種均等化的做法造成有限資源的不必要浪費(fèi)，對(duì)公共物品與服務(wù)有迫切需求的人群得不到重視，生活條件優(yōu)越的人群則對(duì)相關(guān)政策持不關(guān)注態(tài)度。打破目前老齡政策均等化的局面要求對(duì)實(shí)際情況的仔細(xì)考量、區(qū)分有不同需求的人群，細(xì)化規(guī)則，不僅保證結(jié)果公平，更要在過(guò)程公平、機(jī)會(huì)公平方面做足功課，將有限的資源用在“刀刃”上。
四是地方政策零散，未成體系效應(yīng)。一方面，一些不發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡政策制定都是效仿國(guó)家層面的政策法規(guī)，但國(guó)家政策的出發(fā)點(diǎn)是宏觀、概括的，地方應(yīng)當(dāng)細(xì)化規(guī)定，提高政策的操作性，不能停留在過(guò)于原則化的表面或是簡(jiǎn)單地重復(fù)。另一方面，現(xiàn)階段不發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡政策大多零散、片面，需要更加系統(tǒng)化的改進(jìn)，且政策內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)保障、醫(yī)療方面，老年權(quán)益、社會(huì)參與、倫理價(jià)值、老齡產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容相對(duì)薄弱。問(wèn)題的產(chǎn)生一方面是因?yàn)檫@些地區(qū)決策者更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，老齡問(wèn)題并沒(méi)有引起足夠重視；另一方面是因?yàn)檫@些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，支撐行政效率的后勁不足。
(二)主要成因
一是國(guó)家財(cái)政實(shí)力不足，政策缺乏動(dòng)力。發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化的過(guò)程往往是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的，中國(guó)雖整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力日趨強(qiáng)大，國(guó)內(nèi)人均生產(chǎn)總值水平維持低水平的同時(shí)社會(huì)貧富差距也在不斷擴(kuò)大。國(guó)家憑借令行禁止的人口政策快速過(guò)渡為老年型人口大國(guó)，老年人口不斷增多，僅靠居家養(yǎng)老已無(wú)法滿足社會(huì)需求，國(guó)家與社會(huì)不得不承擔(dān)養(yǎng)老重任?！爸袊?guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)時(shí)就面對(duì)人口老齡化，將有限的財(cái)富既要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和提高人民生活水平，還要顧及老年人生活質(zhì)量的提高，困難重重?！雹怆m然中國(guó)老齡政策體系已初具規(guī)模，具體政策在實(shí)施時(shí)仍會(huì)遇到財(cái)政難題，文件派發(fā)到實(shí)際操作部門后由于資金不到位而被迫懸置。因此，只有大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，爭(zhēng)取更多的財(cái)政資源投放到老齡事業(yè)上才能為政策的實(shí)施鋪平道路。
二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化有別，痼疾難以根治。中國(guó)的二元結(jié)構(gòu)不僅存在于城鄉(xiāng)之間，還存在于東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間；這種差異不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，更表現(xiàn)在文化、日常生活之中。老齡政策要想發(fā)揮預(yù)期作用除克服公共財(cái)政問(wèn)題外也要考慮當(dāng)?shù)鼐用竦钠谕岛徒邮艹潭?。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，不少農(nóng)村老年人尚且不能接受每年繳納一定收入用于養(yǎng)老，他們更傾向于養(yǎng)兒防老。而在某些少數(shù)民族聚居區(qū)，他們的生活方式與政策制定者的想象不完全相同，細(xì)枝末節(jié)之處難免被忽略，執(zhí)行政策時(shí)矛盾層層擴(kuò)大，最終導(dǎo)致政策失效。深埋于歷史的二元結(jié)構(gòu)仍將伴隨未來(lái)20年的老齡事業(yè)，這需要政策制定者更加細(xì)心，重視基層調(diào)研，做好政策的宣傳工作，這樣政策才能得民心、促發(fā)展。
三是老齡工作初見(jiàn)成效，后期補(bǔ)缺補(bǔ)差。如前面所述，中國(guó)老齡政策體系真正開(kāi)始快速成長(zhǎng)應(yīng)從改革開(kāi)放算起，一方面是積累了一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，另一方面是為了應(yīng)對(duì)加速的老齡化進(jìn)程。中國(guó)的國(guó)情相對(duì)特殊，未富先老的人口轉(zhuǎn)型之路決定了中國(guó)不可能照搬西方福利國(guó)家的模式，必須探索有中國(guó)特色的老齡工作方法。21世紀(jì)初期的中國(guó)老齡政策的經(jīng)驗(yàn)是豐富的、初見(jiàn)成效的，就像中國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，老齡工作也處于初級(jí)階段，不可能一蹴而就，下一階段的任務(wù)是在政策落實(shí)的基礎(chǔ)上深化公平理念，補(bǔ)缺補(bǔ)差。
四、中國(guó)老齡政策體系再建構(gòu)：公平引發(fā)的再思考
(一)主要思路
中國(guó)老齡政策體系再建構(gòu)的政策設(shè)計(jì)著眼點(diǎn)是向老年人群體中的弱勢(shì)群體傾斜，包括農(nóng)村的老人、中西部落后地區(qū)的老人、高齡老人、失能老人以及部分老齡婦女。再建構(gòu)的目標(biāo)是公平且有效率地分配有限資源，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層間的差異，為老年人口編織有效的社會(huì)安全網(wǎng)，全力做好應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰的制度安排，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，老齡政策及相關(guān)事業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)面向未來(lái)，將對(duì)可預(yù)見(jiàn)范圍內(nèi)人口結(jié)構(gòu)變遷的考慮納入政策制定框架，以發(fā)達(dá)國(guó)家老齡事業(yè)為借鑒范本，有針對(duì)性地?cái)M定政策細(xì)節(jié)，爭(zhēng)取在2020年做到更加公平。
縱向上，要把握整體，建立起金字塔形的政策框架。首先是完善基本的老齡法律，將公平原則寫入《老年法》；其次是按照既定的節(jié)奏及時(shí)更新老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在公平理念尚未真正實(shí)現(xiàn)的情況下不斷強(qiáng)調(diào)、深化；最后是著手仍未涉及的老齡事業(yè)領(lǐng)域，盡早制定可操作的細(xì)則，增加操作性政策的數(shù)量。公平不能只是不可捉摸的原則、理念，要轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行為方式或量化的數(shù)字，使相關(guān)部門有可參照的行政標(biāo)準(zhǔn)。
橫向上，不發(fā)達(dá)地區(qū)要學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，防患于未然；在深入群眾、充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，基層要出臺(tái)因地制宜的最佳老齡政策，政策應(yīng)根植于當(dāng)?shù)氐奈幕?、政治和?jīng)濟(jì)條件，考慮不同群體的合理利益需求，盡量將空泛的條文細(xì)化；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決落后地區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題的根本之道。
老齡政策與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制、歷史文化以及社會(huì)生活方式密切相關(guān)。相較發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的老齡事業(yè)起步較晚，一方面政府要保障福利供給的公平性，讓每一個(gè)符合條件的老年人都能享受到同等的養(yǎng)老金以及其他形式的社會(huì)福利；另一方面顧及國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，保障福利支出的可持續(xù)性。(11)老年公共政策的再建構(gòu)有賴于各方的積極參與，這是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)組織、老年群體等多方配合。政府是政策制定與實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)主體，負(fù)責(zé)從大局上把握公共政策的方向；社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)起社會(huì)養(yǎng)老的部分職責(zé)，搜集政策制定的關(guān)鍵信息，協(xié)助政府落實(shí)老齡政策，并反饋政策的執(zhí)行效果；老年群體名義上雖是政策的享受者，但解決問(wèn)題的捷徑是在等待救助的同時(shí)主動(dòng)自助，維護(hù)自身的合法利益，監(jiān)督政府與社會(huì)組織的工作，為政策的制定、執(zhí)行建言獻(xiàn)策。每個(gè)部門各司其職，分擔(dān)指導(dǎo)、研究、監(jiān)督、服務(wù)4大步驟。
(二)基本原則
一是公平與效率相結(jié)合原則。中國(guó)老齡政策體系的再建構(gòu)必須參照公平與效率相結(jié)合的原則。評(píng)估社會(huì)發(fā)展健康與否不應(yīng)僅關(guān)注GDP增長(zhǎng)速度，更應(yīng)評(píng)估發(fā)展的可持續(xù)性及民眾獲得平等對(duì)待的目標(biāo)達(dá)成情況。全覆蓋、?；竟倘皇丘B(yǎng)老保障政策的核心，但提高工作效率的同時(shí)不應(yīng)犧牲公平。公平是指相對(duì)公平，首先應(yīng)盡力提高老齡弱勢(shì)群體福利的水平，因?yàn)槟壳爸袊?guó)老齡工作無(wú)法做到絕對(duì)公平，歷史遺留的難題不可能在養(yǎng)老領(lǐng)域獨(dú)立解決，必須放在整體發(fā)展的范疇內(nèi)分析；公平也是機(jī)會(huì)公平、結(jié)果公平的有機(jī)結(jié)合，如果僅給予老年人爭(zhēng)取福祉的機(jī)會(huì)，而他們中的部分人不具備競(jìng)爭(zhēng)的能力，優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)群體間的差距會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，所以，政策中要保證一定的結(jié)果公平，采取無(wú)條件的救助、幫扶形式。效率是指政策的可執(zhí)行度要高，不能出臺(tái)了老齡政策卻形同虛設(shè)，要考慮到相關(guān)部門的辦事能力與當(dāng)?shù)乩夏耆说慕邮艹潭?。其次，老齡政策要著實(shí)提高老年人的生活水平，帶來(lái)能看見(jiàn)的好處，口頭許諾是對(duì)行政資源的浪費(fèi)。最后，老齡政策要順應(yīng)國(guó)家及地方發(fā)展的總形勢(shì)，只有不同領(lǐng)域的相互配合，才能達(dá)到“1+1＞2”的效果。
二是區(qū)別對(duì)待原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的不平衡使老齡政策不可避免地存在城鄉(xiāng)有別、區(qū)域有別，老年人壽命長(zhǎng)短和生活自理能力的強(qiáng)弱差別使政策不得不重視老年婦女和高齡老人的現(xiàn)實(shí)需求。在一視同仁的基礎(chǔ)上也要區(qū)別對(duì)待，重點(diǎn)照顧老年人中的弱勢(shì)群體，并將這種原則制度化。政府應(yīng)鼓勵(lì)各地區(qū)開(kāi)展關(guān)于老齡人口生活狀況的調(diào)查與研究，把握各地老齡工作的具體需求。特別是對(duì)于落后地區(qū)與弱勢(shì)群體要采用特殊關(guān)照的基本政策，從國(guó)家的高度而不是地方層面尋找解決問(wèn)題的良方。
三是可行性原則。已出臺(tái)的政策要達(dá)到令行禁止的預(yù)期效果，需要考慮推行地區(qū)的現(xiàn)實(shí)承受力，所構(gòu)建的政策框架體系應(yīng)當(dāng)和當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及當(dāng)?shù)匚幕?、人文環(huán)境相吻合，不能脫離現(xiàn)實(shí)生活。
四是整體性原則。政策體系是一個(gè)縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)兼?zhèn)涞挠袡C(jī)整體，政策條例應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)密的邏輯性和層次性(12)，國(guó)家與地方的老齡政策不應(yīng)相互矛盾或各行其是，充分的溝通和緊密的配合也是提高可行性的條件之一。在老齡工作中“公平”理應(yīng)被提到戰(zhàn)略的高度，其次再發(fā)展相應(yīng)的法律法規(guī)和政策意見(jiàn)，形成講求“公平”的老齡政策體系。
老齡政策是社會(huì)建設(shè)極為關(guān)鍵的一個(gè)領(lǐng)域，它不僅是政府決策者關(guān)注的一項(xiàng)公共政策，更是一門有待深究的學(xué)問(wèn)。經(jīng)歷了起步、調(diào)整和快速發(fā)展三大階段，中國(guó)老齡政策體系建設(shè)初見(jiàn)成效，尤以近些年《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的出臺(tái)以及《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的修訂為甚。然而，中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，蘊(yùn)含巨大改進(jìn)空間，除城鄉(xiāng)二元性、內(nèi)容單一、戰(zhàn)略視野欠缺等痼疾外，政策公平性不足是當(dāng)下老齡工作亟待解決的一大難題，它切實(shí)關(guān)系到社會(huì)成果的分配及民眾的心理感受。
中國(guó)的社會(huì)建設(shè)不應(yīng)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度或指標(biāo)完成率，更應(yīng)關(guān)注民眾的滿意度與幸福感，公平視角下中國(guó)老齡政策體系主要面臨執(zhí)行難、忽視性別公平、混淆政策理念、地方政策零散等重重挑戰(zhàn)，因而老齡工作下一階段的任務(wù)就是在落實(shí)已有政策的基礎(chǔ)上深化公平理念，探索富有中國(guó)特色的老齡工作方法。參照公平與效率結(jié)合原則、區(qū)別對(duì)待原則、可行性原則及整體性原則，中國(guó)老齡政策體系的再建構(gòu)需重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其公平性，向老年人中的弱勢(shì)群體傾斜，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)、階層、性別、年齡等不同老年群體間的差異，放寬、放長(zhǎng)政策視野，積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有利經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將與人口老齡化問(wèn)題相伴相隨，在最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體可持續(xù)發(fā)展的大目標(biāo)之下，中國(guó)的老齡工作依然任重而道遠(yuǎn)。
注釋：
①胡湛，彭希哲.老齡社會(huì)與公共政策轉(zhuǎn)變[J].社會(huì)科學(xué)研究，2012(3).
②③④陳功，龐麗華，陳佳鵬，杜藝中，劉菊芬.中國(guó)老齡政策的發(fā)展、現(xiàn)狀和未來(lái)走向[J].市場(chǎng)與人口分析，2004(4).
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作者簡(jiǎn)介：
陸杰華，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授；湯澄，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究生
標(biāo)題注釋：
本文系國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：71110107025，71233001，71490732)的階段性成果。
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