0571-22931819
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唐 鈞：中國老年服務的現(xiàn)狀、問題和發(fā)展前景
2016-11-25 08:00:12
無憂保
【導讀】:為制定“十三五”老年服務規(guī)劃，必需以完全失能老人的長期照護服務為突破口，采用保險和補貼相結合的方式，為社會化、專業(yè)化的老年服務籌措資金。應該按“0—15—5”的比例，安排居家、社區(qū)和機構三個層面的養(yǎng)老服務，并由專業(yè)的老年服務機構聯(lián)盟為骨干，最終構建資金和服務無縫鏈接的“護聯(lián)網”。如果機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)...
提要：老年服務，是當今中國社會最受關注的議題之一?！笆濉逼陂g，老年服務的成就和不足同樣引人注目。為制定“十三五”老年服務規(guī)劃，必需以完全失能老人的長期照護服務為突破口，采用保險和補貼相結合的方式，為社會化、專業(yè)化的老年服務籌措資金。應該按“0—15—5”的比例，安排居家、社區(qū)和機構三個層面的養(yǎng)老服務，并由專業(yè)的老年服務機構聯(lián)盟為骨干，最終構建資金和服務無縫鏈接的“護聯(lián)網”。
關鍵詞：老年服務老年服務機構聯(lián)盟完全失能老人長期照護“護聯(lián)網”
中共十八大報告明確提出：要“積極應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和產業(yè)?！盵1]據(jù)國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)：2014年，中國60歲及以上的老年人已經增加到2.12億人，占總人口的15.5%；65歲及以上的老年人也已達到1.38億人，占總人口的10.1%。[2]上述數(shù)據(jù)說明，“十二五”以來，中國人口老齡化的進程正在加速并走向峰值。因此，作為有針對性的應對策略之一，老年服務體系建設的重要性和緊迫性也就不言而喻了。
2015年，是“十二五”的最后一年，這也意味著我們即將走向迎接2020年“全面小康”到來的“十三五”。在這承上啟下的一年中，我們首先要做的事情就是要總結經驗，反省不足，厘清思路，走向理性，爭取在即將來臨的“十三五”期間，使中國的老年服務事業(yè)更上一層樓。
一．“十二五”期間老年服務發(fā)展的成就
毫無疑問，“十二五”期間的老年服務，已經有了長足進步。總結一下，有4點成就非常突出：
1．國家政策支持力度空前
“十二五”期間，國家對老年服務的政策支持可以說是力度空前。到民政部網站[3]上搜索，“十二五”以來，國務院及所屬各職能部門一共出臺了26項與老年服務相關的政策法規(guī)。（見表1）
這些政策法規(guī)表現(xiàn)出3個特點：第一是“發(fā)布頻度密集”，上述26項政策法規(guī)中，2015年1—4月有4項，2003年和2004年各有10項，在近兩年多時間里，接近平均每月1項。第二是“涉及范圍廣泛”，發(fā)布政策法規(guī)的國家機關，除了國務院和主管部門民政部以及全國老齡辦，還涉及國家發(fā)改委、財政部、人社部、國家衛(wèi)計委、教育部、工信部、國土資源部、住建部、商務部、稅務總局、體育總局、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會，國家標準委、國家質監(jiān)總局、國家開發(fā)銀行，等等，涉及面非常廣泛。第三是“部門密切合作”，上述26項政策法規(guī)中，有15項是兩個及以上的國務院職能部門聯(lián)合發(fā)布的，最多的涉及到10個部門。
表1：“十二五”期間出臺的于老年服務相關的政策法規(guī)
01
《關于進一步做好養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展有關工作的通知》
民政部
2015
02
《關于開發(fā)性金融支持社會養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》
民政部／國開行
2015
03
《關于規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費管理促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的指導意見》
發(fā)改委／民政部
2015
04
《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》
民政部／發(fā)改委／教育部／財政部／人社部／國土部／住建部／衛(wèi)計委／銀監(jiān)會／保監(jiān)會
2015
05
《關于開展養(yǎng)老服務和社區(qū)服務信息惠民工程試點工作的通知》
民政部／發(fā)改委／工信部／財政部／公安部／衛(wèi)計委
2014
06
《關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養(yǎng)老機構從事養(yǎng)老服務的公告》
商務部／民政部
2014
07
《關于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機構行政事業(yè)性收費有關問題的通知》
財政部／發(fā)改委
2014
08
《關于加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的通知》
國發(fā)改委／民政部／財政部／國土部／住建部／衛(wèi)計委／人民銀行／稅務總局／體育總局／銀監(jiān)會
2014
09
《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》
財政部／發(fā)改委／民政部／老齡辦
2014
10
《關于建立健全經濟困難的高齡失能等老年人補貼制度的通知》
財政部／民政部／老齡辦
2014
11
《關于推進城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務設施建設工作的通知》
民政部／國土部／財政部／住建部
2014
12
《聯(lián)合推進建立養(yǎng)老機構責任保險制度》
民政部／保監(jiān)會／老齡辦
2014
13
《關于加強養(yǎng)老服務設施規(guī)劃建設工作的通知》
住建部／國土部／民政部／老齡辦
2014
14
《關于加強養(yǎng)老服務標準化工作的指導意見》
民政部／標準委／商務部／質檢總局／老齡辦
2014
15
《關于建立養(yǎng)老服務協(xié)作與對口支援機制的意見》
民政部
2013
16
《關于開展公辦養(yǎng)老機構改革試點工作的通知》
民政部
2013
17
《關于推進養(yǎng)老服務評估工作的指導意見》
民政部
2013
18
《關于做好2013年度中央專項彩票公益金支持農村幸福院項目管理工作的通知》
民政部／財政部
2013
19
《養(yǎng)老機構管理辦法》
民政部
2013
20
《養(yǎng)老機構設立許可辦法》
民政部
2013
21
《關于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》
國務院
2013
22
《關于香港澳門服務提供者在內地舉辦營利性養(yǎng)老機構和殘疾人機構服務有關事項的通知》
商務部／民政部
2013
23
《關于開展“社會養(yǎng)老服務體系建設推進年”活動暨啟動“敬老愛老助老工程”的意見》
民政部
2013
24
《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》
國務院
2013
25
《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》
民政部
2012
26
《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》
民政部
2011
資料來源：民政部網站（http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw）。
2．國家、社會投資規(guī)?？捎^
在資金投入方面，2012年，有民政部官員在介紹“十二五”規(guī)劃中的社會養(yǎng)老體系建設時表示，“我們整個‘十二五’期間要投入2500億元以上的資金。”[4]以此計算，平均每年的投入達500億元。從2011年以來的實際情況看，上述2500億元，不僅有各級政府的財政投入，還包括了各種社會資金。
關于政府投入，民政部李立國部長在接受記者采訪時說：僅在2014年，“財政部門和民政部門利用財政資金和彩票公益金加大投入，共有約250億元用于養(yǎng)老服務設施建設。”[5]
關于社會資金，媒體上有一些報道，都與養(yǎng)老地產相關。投資的主力是“房企”和“險企”：截至2014年年中，各家險企計劃投資養(yǎng)老地產的金額已超過2000億元；[6]截至2014年年末，全國已有超過80家房企進入養(yǎng)老地產領域，投資總額超過800億元。但有媒體評論，實際投入可能會少于計劃額度。[7]
另外，民政部在2011年就提出：要把福彩公益金的50%用于養(yǎng)老服務。[8]最近，國家發(fā)改委、民政部和國家老齡委又發(fā)文強調：要確保將政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務業(yè)。[9]根據(jù)最近發(fā)表的《中國福利彩票公益金使用情況報告》提供的數(shù)據(jù)：福利彩票公益金支持老年福利類項目的資金金額，2011年是8.58億元，2012年是11.03億元，2013年是12.79億元。[10]
3．服務機構、床位快速增長
“十二五”期間，養(yǎng)老服務的機構數(shù)和床位數(shù)有了明顯的增長。根據(jù)民政部發(fā)布的《社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》[11]披露的數(shù)字：規(guī)劃期前的2010年，全國各類老年福利機構為39904個，共有養(yǎng)老服務床位314.9萬張，年末入住的老年人為242.6萬人。到2013年，全國各類養(yǎng)老服務機構增長到42475個，共有養(yǎng)老服務床位493.7萬張，年末入住的老年人為307.4萬人。（見表2）兩相比較，機構數(shù)增長了6.4%，床位數(shù)增長了56.8%，入住老年人增長了26.7%。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)字，2014年，養(yǎng)老服務機構中的床位增加到551.4萬張。[12]與民政部提供的2010年的數(shù)字相比，增長了75.1%。
表2：“十二五”期間老年服務機構基本情況
機構
床位
入住老人
絕對值
（個數(shù)）
增長幅度
（%）
絕對值
（萬張）
增長幅度
（%）
絕對值
（萬人）
增長幅度
（%）
2010年
39904
314.9
242.6
2011年
40868
2.41
353.2
12.16
260.3
7.30
2012年
44304
8.41
416.5
17.92
293.6
12.79
2013年
42475
-4.13
493.7
18.54
307.4
4.70
資料來源：2010—2013年《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網站（http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/）。
4．養(yǎng)老服務體系達成共識
在價值理念層面上，政府、企業(yè)、社會組織和學界乃至全社會已經就“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的老年服務的體系框架和結構層次達成共識并深入人心。這個共識既與國際經驗相接軌，又與中國國情相適應。其中所表達的理性和遠見，影響是深遠的，可列為“十二五”期間養(yǎng)老服務領域取得的最大成就。
二．“十二五”期間老年服務業(yè)發(fā)展的不足
在肯定成績的同時，也不可否認，“十二五”期間，在老年服務領域還存在諸多顯而易見的缺憾。譬如房企、險企積極的資金投入，卻主要把功課做到了“養(yǎng)老地產”上。在一些媒體的合謀下，2013年被奉為“養(yǎng)老地產元年”，2014年更被熱炒成“養(yǎng)老地產沸騰年”。[13]這一輪炒作，無論對政府還是對市場，都造成了極大的認識誤區(qū)。
概括起來，這些誤區(qū)主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，政策出臺很多，卻沒有明確的目標和方向，更沒找到解決老齡問題的突破口。第二，資金投入不少，但只見枝葉瘋長，既不開花更談不上結果。究其緣由，大致有三：
1．重視增加床位但忽視使用效率
“十二五”期間，老年服務機構床位數(shù)的增長成為政府一個重要的考核指標。規(guī)劃中的指標是每千人30張床位，加總起來應該是636萬張床位，[14]按前文中國家統(tǒng)計局提供的數(shù)字計算，截止到2014年，已經完成86.7%。
但是，隨著床位數(shù)的不斷增加，床位利用率卻在不斷下降。如前所述：2010年，314.9萬張床位入住242.6萬老年人，床位利用率為77.04%，空床率為22.96%。到2013年，493.7萬張床位入住307.4萬老年人，床位利用率下降到62.26%，空床率為37.74%。如果按國家統(tǒng)計局提供的2014年的數(shù)據(jù)計算，551.4萬張床位入住288.7萬老年人，[15]床位利用率為52.36%，而空床率上升為47.64%，差不多接近五五開了。這說明，光重視增加老年服務床位的工作思路是有問題的，其結果就是導致了一個床位數(shù)和空床率同時快速增加的怪圈。
床位（萬張）
入住老人（萬人）
使用率（%）
空床率（%）
2010年
314.9
242.6
77.04
22.96
2011年
353.2
260.3
73.70
26.30
2012年
416.5
293.6
70.49
29.51
2013年
493.7
307.4
62.26
37.74
資料來源：2010—2013年《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網站（http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/）。
2．空講潛在需求而不看有效需求
“十二五”期間的老年服務業(yè)之所以熱得燙手，是因為很多投資者都看到了正在日益加速的人口老齡化進程帶來的“商機”。于是，便有“專家”就此炒作起來：美國怎樣，歐洲怎樣，日本怎樣，不一而足。但是，一個最基本的社會事實卻被忽略了。如今正在或者即將跨越老年門坎的這一代人，正是二戰(zhàn)以后成長起來的那一代人。在發(fā)達國家，這是經歷了資本主義黃金時期的一代人，所以他們大多屬于富裕階層；同一代人，在中國卻是從計劃時代走過來的一代人，他們大多屬于中低收入階層。
我們必須正視這樣的國情：中國8000萬的企業(yè)退休人員，他們的養(yǎng)老金經過“十一連漲”，到2015年是平均2200多元。[16]且不說每月服務費萬元以上還要數(shù)百萬元押金的“高大上”養(yǎng)老地產、養(yǎng)老社區(qū)，即使是收費在3000—5000元的中檔水平的老年服務機構，光憑養(yǎng)老金收入，絕大多數(shù)老年人也無福消受。
用經濟學的語言來表述，消費者有購買欲望也有支付能力的需求才是有效需求，而消費者雖有購買欲望但沒有支付能力的需求只是潛在需求。當我們錯把潛在需求當作有效需求來做市場策劃時，美好的愿望豈能不落空？所以，拿發(fā)達國家的情況來簡單比照，似乎很不負責任。我們不是反對學習發(fā)達國家的先進經驗，問題在于學什么，怎么學。我們也不是絕對抵制“高大上”，但那純粹是市場的事，應該按市場規(guī)律去發(fā)展，政府反倒不必過多操心。
3．政策面面俱到但缺乏重點突破
如前所述，“十二五”期間出臺了很多養(yǎng)老服務政策，看似面面俱到，但卻沒有找到真正解決問題的突破口。在中國2億老年人中，最為困難的群體是失能老人，而其中又以完全失能老人為甚。一個政府正式公布的數(shù)字是：我國60歲及以上的老人已經超過2億，其中失能老人數(shù)達到3700多萬。[17]此前，中國老齡科學研究中心2010年的調查數(shù)據(jù)更為具體翔實：中國失能老人有4031萬人，其中完全失能老人1213萬人，部分失能老人2818萬人。[18]當老人的日常生活不能自理時，其處境的窘困和無奈是難以言表的。尤其是完全不能自理的老人，不但自己痛苦不堪，還連累全家都不得安寧。從這個意義上說，解決失能老人，特別是完全失能老人的問題意義重大，應該是發(fā)展老年服務的突破口。
從數(shù)量上看，2億老人中有1000萬完全失能老人，占5%；3000萬部分失能老人，占15%；還有1.6億健康或輕微失能老人，占80%。由此看來，現(xiàn)在所說的“90—7—3”或“90—6—4”可能有其疏漏之處。如果純粹從需要出發(fā)，應該是“80—15—5”。
同時，就“居家為基礎，社區(qū)為依托，機構為支撐”的老年服務的體系框架和結構層次而言，應該是：居家養(yǎng)老主要針對健康或輕微失能老人，完整的表達應該是社會服務和社區(qū)服務支持下的居家服務；社區(qū)養(yǎng)老主要針對部分失能老人，重點放在老年人日間照料中心；機構養(yǎng)老主要針對完全失能老人，對他們提供“全天候、全方位”的專業(yè)性長期照護服務。但在實際工作中，對養(yǎng)老服務的層次結構的理解也許有誤區(qū)。似乎被誤解乃至曲解為：富裕的老年人可以追求“高大上”的機構養(yǎng)老，而中低收入的老年人就只能將就著宅在家中度過晚年。
綜上所述，如果我們不走出這些老年服務的誤區(qū)，就有可能陷入一個惡性循環(huán)：有長期照護需要的老人因沒有支付能力不能接受機構服務，老年服務機構空床率高經營虧損難以為繼，機構發(fā)展不能持續(xù)拉社會福利事業(yè)的后腿，社會福利事業(yè)發(fā)展遲緩造成更多的社會問題……
三．老年服務的有效需求和良性循環(huán)
看到了老年服務發(fā)展的不足，就要想方設法打破上述惡性循環(huán)，從將潛在需求變成有效需求入手，引導老年服務走向良性循環(huán)。要想達到上述目標，首先應該考慮將老年服務發(fā)展的突破口鎖定在生活更為困難的失能老人身上。
中國社科院社會政策研究中心題為《失能老人護理補貼制度研究》的研究報告，對失能老人給出了一個定義：60歲及以上，用本土化的“日常生活行動能力量表”進行評估后認定的部分或完全喪失日常生活自理能力的老人，而且他們的失能狀況將會持續(xù)較長時間（譬如3個月或半年以上），因而需要長期照護。這個報告還對“長期照護制度”作出了界定：長期照護制度是指對完全失能或部分失能的老人實施的，目標是盡可能地保持老人的生活質量和獨立、自主、參與、個人充實和人類尊嚴的，在政府的資金投入和政策支持下，由機構、社區(qū)和家庭等多元化服務主體運作的社會服務制度。[19]
2014年，國務院頒布了兩個文件，將現(xiàn)代保險服務業(yè)與老年服務保障聯(lián)系到一起。在國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》中指出：要讓現(xiàn)代保險服務業(yè)真正成為中國社會應對社會經濟風險的有效保障機制。[20]在國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中更是直接提出：“鼓勵老年人投?！L期護理保險……鼓勵和引導商業(yè)保險公司開展相關業(yè)務?！盵21]
為解決失能老人長期照護的資金問題，可以考慮通過長期積累的保險手段來籌集資金，最終將潛在的失能老人的長期照護需求轉變?yōu)橛斜ｋU給付支持的有效需求。因為我們缺乏經驗，保險項目的客戶可以首選更加容易作出評估和判斷的“完全失能老人”。根據(jù)國際經驗，完全失能老人的生活需求是有限的也是相對穩(wěn)定的，同時老人完全失能發(fā)生的時間以及發(fā)生后的生存期也是有規(guī)律可尋的。上述客觀規(guī)律構成了可以采用保險手段的前提條件。
中國社科院社會政策研究中心就上述理論假設做了實證研究，在北京、上海、杭州、武漢、長沙、哈爾濱等6個城市所作的問卷調查表明：老人從生活完全不能自理到去世的平均時間是44個月，出現(xiàn)完全不能自理狀況的平均年齡為79歲。在完全失能老人中，有25.9%在6個月內去世，57.2%在12個月內去世，77.0%在24個月內去世。
以上述調查數(shù)據(jù)為基礎再進一步計算，如果每月支付4000元，44個月就需要176000元。如果按復利5%計算，40歲一次性躉交30000元，50歲交50000元，60歲交80000元，70歲交130000元，到79歲時可積累到大約20萬元左右。如果按復利4%計算，40歲一次性躉交45000元，50歲交65000元，60歲交950000元，70歲交145000元，到79歲時也可以積累到大約20萬元左右。按以上標準交費，連本帶息就可以滿足每月支付4000元的需要。當然，以上計算也沒有考慮物價上漲的因素，沒有考慮保險的經營成本。若要付諸實施，還需要做更為專業(yè)的保險精算。
在調查中，問到被調查者購買保險的意愿，在40—59歲的中年群體中，有49.72%回答“會買”。在60歲及以上的老年群體中，有31.53%回答“會買”。從經濟收入看，月收入3001—20000元的，回答“會買”的占到46.67%，收入在3000元以下和20000元以上的就很少作肯定答復了。從消費支出看，從月支出3000元到10000元的，回答“會買”要占41.17%，支出在3000元以下和10000元及以上的也很少選此選項。調查結論是：就家庭經濟條件的影響而言，基本上是兩頭小，中間大。
從以上的調查數(shù)據(jù)和粗略計算看，市場化的完全失能老人長期照護保險還是可以嘗試的，當然，希望政府能夠對購買保險者給予一定的稅收優(yōu)惠。同時，還需說明，以上的調查數(shù)據(jù)對作社會保險的方案設計也同樣有意義。
從保險受益人的利益出發(fā)，完全失能老人長期照護保險還可以考慮附加一些優(yōu)惠：其一，可以考慮為保險受益人提供健康管理服務？譬如定期檢查身體，提供健康咨詢。在長時間的投保過程中，健康管理可以維系保險公司和客戶之間的聯(lián)絡，而客戶保持良好的健康狀況可以使其完全失能的時間后移，從而為保險基金的增值贏得更多時間，最終的結果是雙贏。其二，按國際慣例，長期照護是指接受照護服務持續(xù)兩個月以上。如果完全失能老人在很短時間內就去世，可以考慮部分甚至完全退回本金，也可以考慮讓其親屬繼承相關的保險權益。
然而，應該指出，單純用保險手段，社會受益面仍然是有限的。根據(jù)中國社科院社會政策研究中心的推算，完全失能老人長期照護保險受益人群的上限是4500萬人。因此，要完全解決長期失能老人的問題，還需要政府和社會提供救助和補貼。
如果以上保險方案得以實施，運行一段時間比較成熟后，可以向兩個方向擴展：一是從有購買能力的群體向沒有能力或沒有完全能力購買的群體擴展，完全沒有能力的可由政府買單，沒有完全能力的可以考慮在購買時政府給予適當補貼和稅收優(yōu)惠；二是從完全失能向部分失能擴展，逐步放寬“失能”界定的外延，逐漸將部分失能老人包括進來。
如果用保險加補貼的手段解決了資金問題，就從源頭上切斷了前述的惡性循環(huán)。有長期照護需求的老人有了支付能力可以入住老年服務機構，老年服務機構的床位客滿經營獲利有了可持續(xù)的后勁，機構的發(fā)達興旺推動社會福利事業(yè)的發(fā)展，社會福利事業(yè)的發(fā)展妥善解決更多的社會問題……可謂滿盤皆活。
四．實現(xiàn)資金和服務的無縫對接
一般來說，保險產品的承諾是現(xiàn)金給付。如果在此基礎上，將資金籌集與老年服務直接鏈接，也就是說，保險項目如能得到能夠提供優(yōu)質長期照護的服務機構的支持，這樣的保險產品應該對客戶更具吸引力和競爭力。
國內經驗表明，一個有50張床位的老年服務機構，如果經營得當，就能夠做到自負盈虧。如果老年服務機構有200—400張床位，經營得當，則能有5—8%的利潤；經營良好的，利潤率能到12%。要強調的是，老年服務機構一經走上正軌，就能夠在較長的一段時間中穩(wěn)定地獲得可觀的利潤，這在經濟新常態(tài)的背景下，應該是可以接受的。
但是，目前有相當一部分老年服務機構，尤其是民營老年服務機構，因為過多的床位空置使其不能充分發(fā)揮應有的效能，經營虧損反倒成為當前的業(yè)內常態(tài)，陷入前文所述的惡性循環(huán)。如果保險公司主動與老年服務機構合作，實現(xiàn)資金與服務的無縫鏈接，即購買保險的老人一旦完全失能，即可送到具備一定資質的老年服務機構接受長期照料服務，這樣的保險產品一定會大受歡迎。同時，老年服務機構只要能夠按照規(guī)定的資質標準提供服務，就不再會有床位空置導致經營虧損的之虞。
因此，有眼光的保險公司不妨投資支持一個老年服務機構聯(lián)盟，以完成在保險受益人完全失能時直接接受長期照護服務的目標。從調查數(shù)據(jù)看，完全失能老人的護理費用大概在2800—3500元，北京、上海等大城市可能會更高一些。前文中計算的給付金額是每月4000元，留有一定的余地?？梢钥紤]從中抽出部分資金設立一個基金，用于幫助加盟的養(yǎng)老機構進行硬件改造和人員培訓，以達到規(guī)定的資質標準。這樣做，不但解決了完全失能老人的長期照護問題，而且還解決了老年服務機構的入住率和服務質量提升等問題。符合標準的老年服務機構的滿負荷運轉帶來的效率提升，會提高行業(yè)的工資水平，解決服務人員素質低、流動大的問題。還會帶來大量的就業(yè)機會，可以說會形成一個多贏的局面。
建議在保險公司的支持下，組織國內具有先進理念并且已作出一定成就的機構聯(lián)合起來成立若干老年服務機構聯(lián)盟。這個想法已經得到國內很多老年服務機構的響應。老年服務機構專設若干專家組，對長期照護服務的相關問題進行持續(xù)的、具有可行性和可操作性的研究。目前需要解決的問題包括：確定老年服務機構入盟的資質條件，確定遴選標準與入盟的行政程序；研究制定“完全失能”的評估鑒定標準，等等。
此外，還要成立若干專業(yè)化的第三方機構，接受老年服務機構聯(lián)盟的專業(yè)服務外包。這些機構可以是市場的，也可以是非營利的。第三方專業(yè)機構的任務包括：其一，根據(jù)既定的標準和程序負責對申請入住機構的老人進行身心狀況的檢查和鑒別，提出評估意見和建議。其二，根據(jù)既定的標準和程序，負責對要求入盟的機構進行調查和評估，確定其有無資格入門，并就機構的軟硬件條件提出進一步改善的意見和建議。其三，根據(jù)既定的標準和程序，在服務過程中對入盟機構進行定期或不定期的評估和監(jiān)督。
為了推進老年服務的發(fā)展，專業(yè)人才的培養(yǎng)也應立即擺上老年服務機構聯(lián)盟的議事日程。在個人生活不能自理，日常生活方方面面都需要別人幫助時，吃飯、穿衣、洗漱、洗澡……這些再普通不過的日常行為都成了技術和技巧了，因此服務人員一定要經過專門的培訓。養(yǎng)老服務業(yè)還需要各種專門人才，譬如機構管理者、醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、社會工作師、心理咨詢師、廚師，等等。從目前養(yǎng)老機構服務人員的現(xiàn)實狀況看，35歲及以上的農村女性最為合適，可以采取半工辦讀的方式，對她們進行6—12個月的專業(yè)培訓，考試合格者憑證上崗。養(yǎng)老機構的管理人員和專業(yè)技術人員，可以以社會工作專業(yè)碩士教育為基礎，但強調由大學和老年服務機構聯(lián)盟聯(lián)辦。
老年服務機構聯(lián)盟可能還要擔負一個歷史重任，就是要在中國形成老年服務運營的專業(yè)管理集團。如今已經現(xiàn)實存在的“養(yǎng)老地產”，因為大多是在“房地產思維”下營造的，其最大的缺陷就是忽視服務。房地產思維的出發(fā)點和歸宿，就是要把房子賣掉，一旦業(yè)主入住，服務即告結束。但是，老年服務機構恰恰相反，老人入住，宣示的是服務剛剛開始。因此，以房地產思維來做老年服務，其效果可想而知。
養(yǎng)老地產的前景可以有兩個選擇：一是投資經營者徹底拋棄房地產思維，將心思完全轉移到服務上。在現(xiàn)實當中，成功地實現(xiàn)華麗轉身的投資經營者有，但不多見。二是投資經營者投資建設養(yǎng)老地產并持有物業(yè)的所有權，但服務經營外包給專業(yè)的服務運營商。這樣的專業(yè)分工對社會、對養(yǎng)老服務而言，可能是更好的選擇。按這樣的設想，養(yǎng)老服務機構聯(lián)盟未來的發(fā)展方向就應該是“輕資產”的老年服務管理集團。
五．建立老年服務的“護聯(lián)網”
當代中國已經進入了“互聯(lián)網＋”時代，以保險資金與機構服務的無縫鏈接為基礎，再加上利用互聯(lián)網可以作出“大數(shù)據(jù)”的信息服務，如果在中國構建一個類似“阿里巴巴”的老年服務“護聯(lián)網”，應該是一個很有誘惑力的發(fā)展前景。
但是，老年服務的“護聯(lián)網”與阿里巴巴的網購還是有所區(qū)別。阿里巴巴的有網店扮演供貨者的角色，有支付寶扮演信用支付的角色，但銷售鏈的末端則是快遞員。當快遞員敲開門將包裹遞到購買者手上，服務即告一段落。然而，“護聯(lián)網”不同，服務機構的服務人員敲開門，被老人迎進屋里，這通常意味著服務的開始。就此而言，“護聯(lián)網”目前還僅僅是一個概念，一個設想。我們現(xiàn)在要做的事情，是要為“護聯(lián)網”的發(fā)展打下扎實的基礎。這個基礎的核心議題是服務，是人對人的貼心服務。
具體而言，“十二五”期間達成的“居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的社會共識，現(xiàn)在要落到實處。首先要解決的問題是誰來提供服務，習慣的思維是政府和社區(qū)（街道、居委會）。但是，這樣的思維模式恰恰可能是這個社會共識難以落地的障礙。政府有政府的工作方式和套路，在行政體系中下級主要對上級負責，其工作的著眼點也是要讓上級滿意。因此，各級地方政府和基層社區(qū)往往把工作重點放在做典型或窗口，通常的說法就是“上面來檢查要有東西可看”。于是可以花很多錢去“堆”出一個典型或窗口來，但這種工作思路的成果，可能就是一個僅供觀賞的“盆景”。回顧一下80年代以來社區(qū)服務的發(fā)展歷程，就可以明白這一點。
當年社區(qū)服務追求的目標，有一部分叫做“便民利民服務”，這個目標現(xiàn)在在阿里巴巴的幫助下實現(xiàn)了，而且超過了政府和社會的預期。這說明，應該由市場做的，政府最好不要憑借行政權力自己去“強做”。雖然政府現(xiàn)在開始熱衷于“購買服務”，但是，本應市場化的服務，如果只是一味地跟著政府的指揮棒轉，就會自覺不自覺地陷入對政府慣習的路徑依賴，那恐怕也是沒有多大發(fā)展前景的。
實際上，“十二五”期間，在喧喧鬧鬧的“養(yǎng)老地產”之外，更有一群踏踏實實的中青年投資管理者在做真正意義上的老年服務。在北京、上海、重慶、長沙，甚至在一些中等城市，都已經自發(fā)地涌現(xiàn)出一批可能外表并不起眼的老年服務機構，他們正在默默地為了自己目標在努力奮斗。應該說，他們才是中國市場化運作的老年服務市場的中堅力量。政府要做的，無非是用規(guī)劃、指導、評估、監(jiān)督等方式，去幫助他們成長并走向成熟?，F(xiàn)在一講老年服務，聽到的就是跟政府要資金、要土地，這事一個誤區(qū)或者說是一種忽悠。政府的政策和資金千萬不要偏好于買地置業(yè)，著力點應該在幫助有需要但沒有能力獲得服務的老人獲得合適的服務，其他的事情由市場化的老年服務去做。
平心而論，老年服務機構聯(lián)盟要做的事情還不光是機構養(yǎng)老，還要讓加盟的服務機構向社區(qū)延伸，用連鎖的方式到基層去承辦社區(qū)老年服務中心。這個由機構以延伸服務的方式來做居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的思路，主要著眼于專業(yè)性。中心的主要任務是提供“日間照料”：子女白天把生活不能完全自理的老人送到中心，由中心向老人提供生活照料、護理康復和文化娛樂，等等。晚上子女則把老人接回家中享受天倫之樂。有條件的中心，還可以為社區(qū)居民提供“喘息式”的老人短期照護服務。場地較為寬敞的中心，還可以同時為社區(qū)中健康和輕微失能的老人提供娛樂、健身和康復服務，等等。同時，老年服務機構應該以社區(qū)老年服務中心為據(jù)點，再次向居民家庭延伸，提供老人所需的上門服務。
如果機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老由老年服務機構聯(lián)盟統(tǒng)一規(guī)劃和實施，在提供服務的過程中，一個有關老年服務的“大數(shù)據(jù)”的信息網絡就逐漸形成了。加上前文所述的保險基金和老年服務的無縫鏈接，就有了一個廣覆蓋、有縱深的“護聯(lián)網”的基礎。
關于養(yǎng)老，現(xiàn)在有很多新的理念，譬如健康管理、智慧養(yǎng)老、遠程醫(yī)療、機能康復、養(yǎng)生食療，不一而足。但是，這些先進理念現(xiàn)在大多落不了地。究其原委，就是因為老年服務，歸根結底是人對人的服務。設備再先進，最終的落實還是需要人來提供服務。譬如針對“阿爾茨海默”癥患者，現(xiàn)在有了用GPS或“北斗”來定位的佩戴式電子設備，其精確度可定位到方圓10米。但是，發(fā)現(xiàn)了走失的老人，在親屬沒有趕到之前，老人的安全還是沒有保障。如果有了“護聯(lián)網”，就可以通過網絡，就近找到一個老年服務機構或社區(qū)中心，委托他們接上老人，并給予臨時照護，以待親人的到達?？偠灾?，“互聯(lián)網＋”時代的“護聯(lián)網”，可能是可以解決老齡化社會很多難題的一項基本建設，非常值得去思考、去實踐、去嘗試。
最后，還有一個嚴峻的問題需要討論，就是中國農村老人的長期照護問題如何解決？當前，農村的年輕人奔向城市，而老年人則滯留下來，當老人自理能力差了甚至完全喪失自理能力了，誰來照顧他們呢？所以說，中國人口老齡化的不良后果一定會在農村，而最大難題的是服務照料。
在農村地區(qū)，是否可以嘗試讓農村的中年人或年輕老人照顧自家的老老人，政府則給予適當?shù)慕洕a貼。首先倡導自家人照顧自家的老人，然后再向外擴張去照顧別人家了里的老人。對于政府而言，這恐怕是一個花錢最少、最經濟實惠的服務方案。其實，這在當今世界上，也算是個國際潮流。
要倡導專業(yè)老年服務機構，將其專業(yè)服務向農村的基層社區(qū)延伸，主要向承擔服務照料責任的家庭成員傳授老年服務的技術和技巧，以及對服務者進行考核評估。當然，一旦完全失能，還是接受機構服務為好，所需的資金恐怕要靠政府補貼才行。
[1]胡錦濤，《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，新華網（http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm）。
[2]《2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網站（http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html）。
[3]民政部網站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw。
[4]雁冰，《“十二五”全國養(yǎng)老事業(yè)需投入2500億》，北京，《21世紀經濟報道》2012年10月18日
[5]《去年250億投向養(yǎng)老服務設施》，新華網（http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/14/c_127579418.htm）。
[6]《千億險資搶“啃”養(yǎng)老地產，饕餮盛宴尚待文火細烹》，新華網（http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-05/09/c_126479928.htm）。
[7]《開發(fā)商實際投入低于計劃額度，養(yǎng)老地產投資雷聲大雨點小》，新華網（http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-01/22/c_127409576.htm）。
[8]《每年福彩公益金50%以上用于養(yǎng)老》，昆明，《云南經濟報》2011年11月4日。
[9]《三部聯(lián)合發(fā)文要求：50%以上福彩公益金須用于養(yǎng)老產業(yè)》，中國網（http://news.china.com.cn/live/015-04/28/content_32475838.htm）。
[10]《民政系統(tǒng)福利彩票公益金用于老年福利類項目的情況》，中國福彩網（http://www.cwl.gov.cn/gyj/syqk/mzb/389818.shtml?_u=Y3VycmVudFVzZXJJZD1hOTdjMmViMS1hYTg4LTQ2YzYtOTU4OS02ZGFmYTYyY2RiNjU%253D）。
[11]《民政部2010年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》和《民政部2013年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告》，民政部網站（http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/）。
[12]《2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網站（http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html）。
[13]秦玥，《養(yǎng)老地產之殤：部分房企以養(yǎng)老為名圈地》，北京，《中國經營報》2014年11月1日。
[14]《明年我國每千名老人擁有30張養(yǎng)老床位》，北京，《北京青年報》2014年9月21日。
[15]《2014年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網站（http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html）。
[16]《企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金“十一連漲”》，北京，《工人日報》2015年1月17日。
[17]《關于建立健全經濟困難的高齡失能等老年人補貼制度的通知》，民政部網站（http://fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/zcfg/201410/20141000717271.shtml）。
[18]《2010年調查報告：我國城鄉(xiāng)老人近一半空巢》，新浪網，（http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20120710/163612527875.shtml）2012年7月10日。
[19]唐鈞，《失能老人護理補貼制度研究》，南京，《江蘇社會科學》2014年第2期。
[20]《國務院發(fā)布關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，新華網（http://news.xinhuanet.com/insurance/2014-08/13/c_126867451.htm）。
[21]《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，中國政府網（http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm）。
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