0571-22931819
江治強(qiáng)：慈善救助與社會(huì)救助的銜接機(jī)制建設(shè)
2016-11-25 08:00:12
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:政府救助責(zé)任的有限性與救助需求的無(wú)限性之間的矛盾使慈善救助與社會(huì)救助具有相銜接的內(nèi)在邏輯基
中國(guó)的慈善事業(yè)與社會(huì)救助制度同屬于社會(huì)保障體系的構(gòu)成內(nèi)容。民間的慈善救助與政府的社會(huì)救助存在多個(gè)層面的共性。政府救助責(zé)任的有限性與救助需求的無(wú)限性之間的矛盾使慈善救助與社會(huì)救助具有相銜接的內(nèi)在邏輯基礎(chǔ)。推動(dòng)慈善救助與社會(huì)救助在功能、資源、信息、主體、行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)有效銜接，需要根據(jù)引導(dǎo)和激勵(lì)的原則，建立和完善相關(guān)的政策措施。
一、慈善與社會(huì)救助銜接的必要性
慈善與社會(huì)救助之間的“銜接”屬于政府部門與慈善主體合作關(guān)系的一種。當(dāng)前推動(dòng)慈善與社會(huì)救助相銜接既存在可能性，也存在必要性。
（一）慈善救助與社會(huì)救助的共性
在現(xiàn)代社會(huì)，慈善是指自然人、法人和其他社會(huì)組織對(duì)慈善對(duì)象自愿給予的物質(zhì)、資金、服務(wù)及其他方面善意的幫助或援助。[1]慈善救助活動(dòng)往往由民間發(fā)起，具有低規(guī)則性、靈活性等特點(diǎn)。與這種非制度化救助方式相對(duì)應(yīng)的，是由國(guó)家立法方式確立的社會(huì)救助制度。慈善與社會(huì)救助兩者之間存在多個(gè)側(cè)面的共性：其一，合法性基礎(chǔ)相同。慈善的合法性來(lái)源于它符合人類對(duì)共同善的追求。社會(huì)救助是現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、解決貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的有效手段，與慈善救助一樣體現(xiàn)著社會(huì)的共同善意。其二，目標(biāo)指向相同?！按壬啤钡谋玖x，是出于仁愛(ài)之心而幫助困苦而有需要的人。[2]對(duì)這些群體施以無(wú)私援助的目的就是要幫助他們解除困難，恢復(fù)其應(yīng)有的社會(huì)功能；社會(huì)救助是為貧困者建立的安全保障網(wǎng)，同樣以扶貧濟(jì)困為直接目標(biāo)。其三，社會(huì)功能相同。慈善被稱為“托起社會(huì)的第三只手”，[3]不僅可以起到直接減少貧困人口的效果，還可以調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距，從而促進(jìn)社會(huì)公平正義。慈善救助在這方面的社會(huì)功能與社會(huì)救助極為相似?？傊?，從慈善本身所具有的利他主義、服務(wù)于弱勢(shì)群體、滿足服務(wù)對(duì)象基本需求等特點(diǎn)看，慈善與社會(huì)救助的銜接有著天然的合理性。
（二）慈善與社會(huì)救助銜接的必要性
從現(xiàn)實(shí)角度分析，慈善與社會(huì)救助銜接的必要性來(lái)自于政府救助權(quán)能的非對(duì)稱性，[4]或者說(shuō)來(lái)自于政府救助責(zé)任的有限性與救助需求的無(wú)限性之間的矛盾。
從上世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)救助逐步從政策性救助走向以立法為基礎(chǔ)的正式制度。政府以法律為基礎(chǔ)承擔(dān)救濟(jì)社會(huì)貧困人口的職責(zé)，既體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政府的授權(quán)，也體現(xiàn)著對(duì)公民權(quán)利的承認(rèn)。但是，我國(guó)的貧困面較大、貧困程度較深，法定的社會(huì)救助只能保障那些通過(guò)條件審查的人，那些無(wú)法通過(guò)資格和條件審查的貧困群體只能在形式上享有社會(huì)救助權(quán)，而無(wú)法享受實(shí)質(zhì)上的救助；同時(shí)，受資源的有限性和社會(huì)救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)的局限，目前的社會(huì)救助還無(wú)法滿足救助對(duì)象的個(gè)性化需求，因而社會(huì)救助的法定化和程序化是一柄“雙刃劍”，一方面社會(huì)救助的剛性可以保障公平性，但另一方面也會(huì)產(chǎn)生救助“失靈”。特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)引發(fā)了無(wú)限多樣的社會(huì)問(wèn)題，由此也產(chǎn)生了無(wú)限多樣的民生問(wèn)題，而作為公共責(zé)任化身的政府始終處在有限的責(zé)任與無(wú)限的義務(wù)之間的張力中，即處在“權(quán)力”與“能力”非對(duì)稱狀態(tài)。社會(huì)成員的生活安全和福利的改善，需要由政府來(lái)承擔(dān)，但不是由政府承擔(dān)全部責(zé)任，那些政府不應(yīng)承擔(dān)或承擔(dān)不了的責(zé)任，必然需要民間慈善互助行為來(lái)補(bǔ)位和承接。這是慈善與社會(huì)救助相銜接的內(nèi)在動(dòng)因。
更進(jìn)一步看，改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的發(fā)育和社會(huì)自主空間有了很大發(fā)展，過(guò)去為了應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件，行政強(qiáng)制攤派式的社會(huì)資源動(dòng)員機(jī)制正在悄然退出歷史舞臺(tái)。要使各類民間的慈善主體按照政府確立的目標(biāo)行事，就必須采取與之合作的方式。與此同時(shí)，在當(dāng)前的社會(huì)條件下，慈善組織也有與政府合作的內(nèi)在要求。正如上文所述，慈善機(jī)制的合法性基礎(chǔ)在于社會(huì)權(quán)力，與強(qiáng)制性的政府權(quán)力相比，慈善社會(huì)權(quán)力的穩(wěn)定性相對(duì)不足，只有與政府行政機(jī)制聯(lián)手或參與到由政府主導(dǎo)的社會(huì)救助事業(yè)中來(lái)，才能有效保證慈善組織的公信力，進(jìn)而達(dá)成其社會(huì)使命。
二、慈善與社會(huì)救助相銜接的政策設(shè)計(jì)
慈善與正式社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)有效銜接，應(yīng)當(dāng)圍繞銜接的內(nèi)容、環(huán)節(jié)等要素進(jìn)行相關(guān)的政策設(shè)計(jì)。
第一，功能上的互補(bǔ)。慈善和社會(huì)救助雖同屬于社會(huì)救助事業(yè)，但兩者功能上的差異仍不可忽視：社會(huì)救助一般面向全體社會(huì)成員，解決的是社會(huì)成員的基本生存問(wèn)題，發(fā)揮的作用是?；尽⒍档拙€；慈善救助主要還是集中在非基本生存領(lǐng)域，所解決的問(wèn)題層次性更高一些，而且慈善救助的地域性和受益人群的分布相對(duì)不夠平衡。這就需要在慈善資源的使用和分配上作合理調(diào)控，在彌補(bǔ)政府救助項(xiàng)目、內(nèi)容、覆蓋對(duì)象和救助力度等方面發(fā)揮慈善的積極作用。
第二，資源上的整合。貧困是一種匱乏的狀態(tài)，這種狀態(tài)既具有社會(huì)歷史性又具有相對(duì)性，因而解決貧困所需要的資源從理論上講是無(wú)限的，而國(guó)家法定的公共資源在一定時(shí)空下卻是有限的。解決救助資源不足的問(wèn)題，除了增加公共財(cái)政的投入，還需要?jiǎng)訂T社會(huì)資源的投入。慈善資源來(lái)自于社會(huì)捐贈(zèng)，動(dòng)員各類慈善資源（比如經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、組織資源等）用于社會(huì)救助事業(yè)，才能滿足社會(huì)救助對(duì)公共資源的需求。
第三，主體上的合作。即政府借助相對(duì)靈活、低規(guī)則的慈善行為或慈善項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，與各類慈善組織建立合作伙伴關(guān)系，使慈善救助與社會(huì)救助協(xié)同運(yùn)作。
第四，信息上的對(duì)接。信息不對(duì)稱問(wèn)題在救助需求與救助供給之間時(shí)有發(fā)生。建立救助需求供需對(duì)接機(jī)制，打通政府部門與慈善組織之間的信息壁壘，引導(dǎo)慈善救助有效參與，進(jìn)而抹平救助服務(wù)的空檔與缺口。
第五，行動(dòng)上的協(xié)同。即政府部門實(shí)施的救助與民間慈善組織開展的慈善救助活動(dòng)實(shí)現(xiàn)步調(diào)上的一致，防止產(chǎn)生救助重疊和救助“盲區(qū)”。
在上述框架下，應(yīng)當(dāng)本著引導(dǎo)和激勵(lì)的原則，研究和出臺(tái)相關(guān)措施，大力支持慈善組織有序參與社會(huì)救助事業(yè)。
（一）建立政府購(gòu)買慈善救助服務(wù)制度
現(xiàn)階段，建立政府購(gòu)買慈善救助服務(wù)制度是社會(huì)救助由單一收入轉(zhuǎn)移救助向收入和服務(wù)并重方向發(fā)展的客觀要求。首先，應(yīng)在現(xiàn)行社會(huì)救助體系中明確社會(huì)救助服務(wù)的地位。在此前提下，制定政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，重點(diǎn)明確向慈善組織購(gòu)買的救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)、救助需求評(píng)估、經(jīng)濟(jì)狀況核定等方面的服務(wù)。除了購(gòu)買管理性服務(wù)之外，還應(yīng)探索建立救助項(xiàng)目公益創(chuàng)投機(jī)制，允許慈善組織提出針對(duì)一定區(qū)域或某些貧困群體的救助服務(wù)項(xiàng)目，并由慈善組織向低收入對(duì)象提供有針對(duì)性的救助服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)救助的經(jīng)濟(jì)援助與救助服務(wù)有效對(duì)接。同時(shí)，出臺(tái)專門政策明確采取委托、租賃等方式，由非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)制。最后一點(diǎn)，要同步建立綜合評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府購(gòu)買慈善組織服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保政府購(gòu)買服務(wù)的效益。
（二）引導(dǎo)慈善組織建立補(bǔ)充性救助制度
目前我國(guó)資助型慈善組織匯聚的慈善救助資源越來(lái)越多，但在資源的分配和項(xiàng)目資助方面尚未與正式救助制度相協(xié)調(diào)，不少困難家庭雖獲得了政府提供的社會(huì)救助，但仍然無(wú)法從根本上擺脫困境，而慈善救助資源又因缺乏與正式救助制度的整合而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分群體的救助，因此亟需在政府的社會(huì)救助制度之外，建立由慈善組織負(fù)責(zé)實(shí)施的補(bǔ)充性救助制度。應(yīng)當(dāng)考慮出臺(tái)相關(guān)政策，將慈善組織建立補(bǔ)充性救助項(xiàng)目與慈善組織法人注冊(cè)、年檢，以及申請(qǐng)免稅和參與政府購(gòu)買服務(wù)等掛鉤，引導(dǎo)慈善組織建立和實(shí)施各類救助項(xiàng)目。可以先規(guī)定具有官方背景的慈善機(jī)構(gòu)（如各級(jí)慈善總會(huì)、紅十字會(huì)系統(tǒng)等）要協(xié)同現(xiàn)行的各項(xiàng)社會(huì)救助制度，在針對(duì)特定困難家庭和人員的政府救助啟動(dòng)后，同步啟動(dòng)慈善組織的補(bǔ)充性救助。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將政府支持和鼓勵(lì)慈善組織建立補(bǔ)充性救助項(xiàng)目明確寫入社會(huì)救助相關(guān)制度文本，重點(diǎn)是明確慈善組織救助的原則、目標(biāo)定位、管理主體的權(quán)利與職責(zé)，從制度上明確政府與慈善組織的職責(zé)分工和協(xié)同事項(xiàng)，避免政府救助與慈善救助出現(xiàn)救助空檔或交叉等問(wèn)題。
（三）搭建政府社會(huì)救助信息平臺(tái)，完善社會(huì)救助需求信息發(fā)布機(jī)制
1.社會(huì)救助職能部門要建立包括救助對(duì)象人口特征、致貧原因、救助需求等信息在內(nèi)的更為詳細(xì)的動(dòng)態(tài)檔案，同時(shí)建立各類未獲審批的貧困群體信息庫(kù)；社會(huì)救助職能部門在受理和審批救助對(duì)象時(shí)，應(yīng)同步做好救助需求信息的真實(shí)性審查和信息更新工作。2.建立救助需求信息定期發(fā)布機(jī)制。社會(huì)救助職能部門依據(jù)救助申請(qǐng)人的授權(quán)及時(shí)將社會(huì)成員的救助需求予以公開發(fā)布，使慈善組織可以及時(shí)獲取。此外，政府或社會(huì)救助職能部門還可以與募集經(jīng)費(fèi)規(guī)模大且經(jīng)費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定的慈善機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，在審批相關(guān)社會(huì)救助的同時(shí)，將慈善機(jī)構(gòu)的救助項(xiàng)目或相關(guān)救助信息提供給有救助需求的社會(huì)成員，以此幫助慈善組織實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接。3.建立社會(huì)救助信息需求受理和提供制度，允許慈善組織向社會(huì)救助管理部門獲取符合其宗旨和項(xiàng)目需要的救助對(duì)象信息，提高救助信息的共享化程度。
（四）完善慈善組織發(fā)展和慈善項(xiàng)目運(yùn)作的政府支持機(jī)制
要使慈善機(jī)構(gòu)主動(dòng)回應(yīng)政府提出的銜接社會(huì)救助的良好愿景，必須對(duì)慈善組織提出的支持性需求給予積極、主動(dòng)的回應(yīng)，否則對(duì)出于社會(huì)責(zé)任、奉行對(duì)捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)的民間慈善組織而言，就不可能產(chǎn)生足夠的“合作”激勵(lì)。為此，應(yīng)建立多元化的慈善支持性政策組合。尤其要在慈善組織的孵化和培育、慈善公益項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)、實(shí)施等方面給予必要支持；支持方式包括采取設(shè)立公益創(chuàng)投基金、慈善組織孵化種子基金，以及采取對(duì)慈善信托收益采取優(yōu)惠稅收政策，給予更多的符合條件的慈善組織以免稅資格，并確保稅收優(yōu)惠政策方便申報(bào)和抵免；對(duì)于銜接政府救助成效顯著的慈善組織，要在政府購(gòu)買服務(wù)、經(jīng)費(fèi)資助、提供信息等方面給予更多傾斜。
三、政策建議
建立慈善與社會(huì)救助銜接機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，政策的著眼點(diǎn)要從基礎(chǔ)做起、長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。
第一，承認(rèn)并尊重慈善事業(yè)的獨(dú)立性，增強(qiáng)與慈善組織合作的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。慈善事業(yè)不是政府社會(huì)救濟(jì)功能的延伸，而是人們基于其內(nèi)在的道德動(dòng)機(jī)所采取的社會(huì)互助行為；慈善事業(yè)的資源來(lái)自于社會(huì)，慈善捐款不是政府性收入更不是稅收，慈善資源的使用要對(duì)其捐贈(zèng)者負(fù)責(zé)。在符合國(guó)家規(guī)制的前提下，慈善組織應(yīng)當(dāng)享有自我管理和獨(dú)立運(yùn)營(yíng)慈善項(xiàng)目的權(quán)利。政府必須立足于這一基本認(rèn)識(shí)，來(lái)研究和完善慈善與社會(huì)救助相銜接的相關(guān)政策措施。我們要走出權(quán)威和全能主義的幻覺(jué)，在尊重慈善組織愿意的基礎(chǔ)上與慈善組織共同面對(duì)貧困問(wèn)題，進(jìn)行平等的對(duì)話并建立平等合作關(guān)系。
第二，要轉(zhuǎn)變對(duì)慈善組織的管理職能，給慈善組織留有自主生存和發(fā)展的空間。推動(dòng)慈善與社會(huì)救助相銜接，首先政府要以公平原則建立和實(shí)施各項(xiàng)管理引導(dǎo)政策，對(duì)各類慈善組織一視同仁；其次要實(shí)現(xiàn)官辦慈善組織“去行政化”，還原慈善組織的民間性，使其具有獨(dú)立法人地位。再者要健全、完善和實(shí)施以服務(wù)為導(dǎo)向的政策措施，從“管”為主轉(zhuǎn)變到“促”為主，加大支持力度，允許慈善組織在公益領(lǐng)域唱主角。
第三，在慈善與社會(huì)救助相銜接的過(guò)程中，要注重發(fā)揮慈善組織的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅存在“政府失靈”，也會(huì)發(fā)生“志愿失靈”，因此不能高估民間慈善的作用，用慈善互助機(jī)制替代政府的救助行為。從社會(huì)救助的發(fā)展演變看，社會(huì)化的社會(huì)救助責(zé)任只有政府承擔(dān)才最符合效率和公平的原則，只是在中國(guó)步入“后總體性社會(huì)”階段后，社會(huì)的多元化孕育著慈善互助的合法性空間，但是社會(huì)救助領(lǐng)域慈善的作用一定是補(bǔ)充性的。在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，需要引導(dǎo)慈善組織“有所為”、“有所不為”?！盀椤钡氖前l(fā)揮慈善救助的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處。具體說(shuō)來(lái)，可以發(fā)揮慈善救助延伸政府救助項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，比如向特定人口結(jié)構(gòu)家庭提供政府尚未開展的救助服務(wù)，向救助邊緣家庭提供收入轉(zhuǎn)移或其他扶持計(jì)劃，以及解決困難群體醫(yī)療救助力度不足的問(wèn)題。“不為”的是政府職責(zé)范圍的事情不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給慈善組織。
第四，慈善政策措施的建立和實(shí)施，要突出對(duì)慈善組織和慈善公信力的培育。1.要從體制上為慈善組織的設(shè)立創(chuàng)造相對(duì)寬松的環(huán)境，在登記備案、募捐許可、稅收減免等方面簡(jiǎn)化程序，降低門檻。2.要賦予慈善組織平等享有募捐權(quán)、平等享有稅收減免權(quán)和平等承接政府購(gòu)買服務(wù)的權(quán)利，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、自主發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。3.完善公益引導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)設(shè)立慈善組織孵化基金，支持資助類、樞紐型慈善組織設(shè)立慈善項(xiàng)目種子基金，或通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，為慈善組織的生成提供必要支持。4.慈善組織的培育方面，還要完善慈善公益行業(yè)的職業(yè)認(rèn)定、評(píng)價(jià)和從業(yè)者的工資、人事、社會(huì)保障等方面的制度和政策，增強(qiáng)慈善行業(yè)的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力。5.在公信力培育方面，政府要制定規(guī)范慈善信息公開的制度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并將慈善信息公開情況作為慈善組織設(shè)立和承接政府購(gòu)買服務(wù)的基本要件；建立嚴(yán)格的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制和退出機(jī)制，加大慈善組織違規(guī)成本，增強(qiáng)慈善組織提升公信力的內(nèi)在動(dòng)力。
參考文獻(xiàn)
[1] 民政部法制辦公室．中國(guó)慈善立法國(guó)際研討會(huì)論文集[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社,2007.
[2] 高力克,楊琳．慈善中的社會(huì)與政府：溫州與常州慈善模式比較[J].浙江學(xué)刊，2013（5）.
[3] 宋林飛. 第三次分配是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑[J]. 學(xué)海，2007（3）.
[4] 謝志平．關(guān)系、限度、制度：轉(zhuǎn)型中國(guó)的政府與慈善組織[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.
[作者簡(jiǎn)介] 江治強(qiáng)，民政部政策研究中心二室主任、副研究員。
聲明：本站原創(chuàng)文章所有權(quán)歸無(wú)憂保所有，轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來(lái)源；
轉(zhuǎn)載文章僅代表原作者觀點(diǎn)，不代表本站立場(chǎng)；如有侵權(quán)、違規(guī)，請(qǐng)聯(lián)系qq：1070491083。
