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基本生活需要滿足：一項(xiàng)城市低保制度的實(shí)證研究
2016-11-26 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:一、社會政策視野下的基本生活需要長期以來，我國政府和學(xué)界多受經(jīng)濟(jì)決定論的影響，不少人習(xí)慣地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定了社會發(fā)展乃至政治體制的改革。
一、社會政策視野下的基本生活需要
長期以來，我國政府和學(xué)界多受經(jīng)濟(jì)決定論的影響，不少人習(xí)慣地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定了社會發(fā)展乃至政治體制的改革。然而隨著經(jīng)濟(jì)騰飛，貧富差距卻在逐漸擴(kuò)大。中國科學(xué)院發(fā)布的《2012中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》顯示，中國尚有1.28億貧困人口。[1]在經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不必然消除貧困的情況下，通過社會政策來調(diào)節(jié)收入再分配、促進(jìn)社會穩(wěn)定，已經(jīng)成為各國共用的、行之有效的辦法。
誠如當(dāng)代英國社會政策學(xué)家阿爾考克所言：“當(dāng)市場趨向于根據(jù)需要來分配資源時，社會政策則更多地根據(jù)基本生活需要來分配資源”。[2]基本生活需要是社會政策中的靈魂概念——在社會政策的策劃和設(shè)計過程中，“基本生活需要”這一概念的影響幾乎是無時不在、無處不在。[3]從廣義上講，社會福利的存在就是為了滿足人類需要。[4]需要從三個方面推動社會福利政策的發(fā)展：社會成員的基本需要是社會福利政策發(fā)展的基本動力；由于自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化所產(chǎn)生的人類的社會需要是社會福利政策發(fā)展的重要動力；基于社會成員的社會權(quán)利所提出的新需要是社會福利政策發(fā)展的新動力。[5]
人類需要是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)概念，但其概念體系并未有定論。馬斯洛的需要層次理論自不必說，從其誕生至今的70年來，一直在人類需要理論中扮演著奠基性作用。Bradshaw對需要進(jìn)行的分類，劃分為規(guī)范性需要、感受需要、表達(dá)性需要和比較需要。[6]Streeten對基本生活需要的概念擴(kuò)展得出四種定義，其中最具現(xiàn)實(shí)意義的前兩種，恰好就體現(xiàn)了兩種迥異的范式：從狹義的、生理的角度出發(fā)，基本需要可以定義為是食品、衣服、住房、水和衛(wèi)生等這些維持健康與營養(yǎng)的基本生活必需品的總和；若從新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視角出發(fā)，基本需要也可被主觀地視為消費(fèi)者自身需要的滿足。[7]
在社會政策領(lǐng)域中，貧困、基本生活需要和社會救助，總是緊密相連。福利供給是為了解決人們的基本生活需要，所以基本需要的概念在政策場域并不抽象；事實(shí)上為了便于操作，政策研究中通常都采用較為實(shí)際的方式來界定基本生活需要。早期的貧困研究已經(jīng)開始引入基本需要的概念，而其定義與測算，也是貧困測量的關(guān)鍵所在。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，朗特里在英國約克進(jìn)行了生活狀況綜合調(diào)查，并基于對基本生活需要的測量，制定出的英國貧困線而后沿用30余年都行之有效。[8]當(dāng)然，貧困與需要的量化研究也是伴隨社會發(fā)展而不斷改變的。如以朗特里的研究為基準(zhǔn)，英國在20世紀(jì)中葉已經(jīng)可以擺脫貧困，但貧困仍是英國最突出的社會問題之一。[9]事實(shí)上，后人仍在根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷改進(jìn)基本生活需要的內(nèi)涵和測量方式，例如倫威克與伯格曼于1993年提出采用“基本生活需要預(yù)算”的方法來測量貧困線，其預(yù)算模型中包括了食品、住房、交通、醫(yī)療、兒童照料、穿衣和個人護(hù)理等七個方面的支出，體現(xiàn)了不同時期的基本需要。[10]
在工業(yè)化、市場化和社會多元化的宏觀背景下，單一的客觀或是主觀的界定方式，都難以全面地概括人們的基本生活需要。人類需要的主觀性與客觀性特質(zhì)，使得這一概念富于爭議。[11]因此，本文中的基本生活需要，定義為個人或家庭維持基本健康生活的所需資源的總和——此定義介于客觀與主觀這“二維”之間：既兼顧到基本生活需要中的“基本”這一特征，又考慮到主觀因素對于自身需要的影響。我們在實(shí)地調(diào)查過程中，也沒有把低保線默認(rèn)為基本生活需要的客觀標(biāo)準(zhǔn)[8]；而是以自我定義與自我匯報相結(jié)合的方式，通過對低保家庭、政府工作人員以及專家的調(diào)查，來探究低保家庭的需要滿足狀況。
社會政策的核心思想之一就是滿足人們的基本生活需要，所以從被保護(hù)者的角度來探討其基本生活需要的滿足是一個不可或缺的視角，也是對社會救助、乃至廣義的貧困問題的一項(xiàng)追本溯源式的研究。另外低保對象是經(jīng)過制度嚴(yán)格篩選后的目標(biāo)群體，所以對低保家庭基本生活需要的分析，既是對社會救助的理論探討，亦是效果評估，也是對廣義的社會福利與社會政策的探索。
二、低保金能否滿足基本生活需要：描述性統(tǒng)計結(jié)果
在我國建立城市居民最低生活保障制度前，傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度只將那些由自然原因造成貧窮的弱勢群體作為救濟(jì)對象，主要是一些無收入來源、無勞動能力、無親屬扶養(yǎng)的孤老殘幼。作為經(jīng)濟(jì)體制改革以來社會救助的主要制度創(chuàng)新，城市低保制度將家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的全體城鎮(zhèn)居民都納入保障范圍，使社會救助的概念從內(nèi)涵到外延都發(fā)生了根本變化，城鎮(zhèn)居民能否享受低保只取決于其生活困難程度，而無關(guān)勞動能力、就業(yè)狀況等因素。然而，在低保對象的主觀判斷下，這種制度性的現(xiàn)金救助是否能夠有效地滿足他們的基本生活需要？此外，低保金是不是滿足低保家庭基本生活需要的唯一決定因素？如果不是，那么除了低保金以外，還有哪些因素能夠顯著影響低保家庭的需要滿足程度？本文試圖通過定量研究與定性研究相結(jié)合的方法來得出答案。
本文采用的資料和數(shù)據(jù)主要來源于2007-2008年民政部社會救助司（原最低生活保障司）委托中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院進(jìn)行的“中國城市低保制度績效評估”項(xiàng)目。[12]該項(xiàng)目主要運(yùn)用問卷調(diào)查和定性訪談，對城市低保制度的執(zhí)行情況進(jìn)行了調(diào)研與評估。根據(jù)分層隨機(jī)抽樣方法，項(xiàng)目組先從全國選取北京、重慶、湖南長沙、廣東中山、甘肅天水和遼寧朝陽等6個典型城市作為抽樣單位；并基于“民政事業(yè)統(tǒng)計信息管理系統(tǒng)”記錄的低保家戶信息，通過隨機(jī)抽樣選取了1462名調(diào)查對象，最終得到有效問卷1209份。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目組選取了部分低保對象和低保干部作為個案訪談對象，進(jìn)行了108個深度訪談，其中低保對象90人，低保干部18人。作為項(xiàng)目的跟進(jìn)，2011-2012年間，我們又訪談了5位政府官員和5位學(xué)者，持續(xù)跟進(jìn)低保政策近年來的變動和未來的發(fā)展走向。
本研究的樣本主要呈現(xiàn)出以下人口與經(jīng)濟(jì)特征：（1）低保對象的性別比例無明顯差異，男女各占一半；（2）教育程度偏低，七成以上（74.2%）的受訪者僅有小學(xué)或初中文化程度；（3）低保對象多為中老年人口，30歲以下的低保對象較少；（4）就業(yè)狀況不理想，正式就業(yè)或靈活就業(yè)僅為約20%，其余多為失業(yè)；（5）老人、病人和殘疾人較多，約有1/3的受訪者是因病或因殘而致貧。
為衡量低保制度對被訪者家庭基本生活需要的覆蓋程度，問卷設(shè)計中包含了“你認(rèn)為低保金能否滿足基本生活需要”這樣一個問題，并提供了“完全能夠滿足”、“勉強(qiáng)能夠滿足”、“僅能部分滿足”和“完全不能滿足”四個選項(xiàng)。在數(shù)據(jù)整理過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一個有趣的現(xiàn)象：表示“低保金完全能夠滿足基本生活需要”的被訪者，并不是低保金最高（由于被訪者的家庭規(guī)模存在差異，我們用家庭人均低保金來衡量受益水平）的人群；相反，認(rèn)為“低保金僅能部分滿足基本生活需要”，或是認(rèn)為“低保金勉強(qiáng)能夠幫助家庭度日”的被訪者，其家庭人均低保金的均值反而最高（參見表1）。因此我們推測，在現(xiàn)有的制度條件下，家庭人均低保金并非影響低保家庭基本生活需要滿足程度的唯一因素。
為驗(yàn)證以上推測，我們根據(jù)低保對象就上述問題的回答將樣本分成了4組，并使用SPSS軟件，對各組樣本對應(yīng)的家庭人均低保金進(jìn)行了方差分析。[13]根據(jù)分析結(jié)果，我們在1%的顯著性水平下（F=5.95）拒絕了原假設(shè)“H0：在不同的基本生活需要滿足程度下，家庭人均低保金的均值并無顯著差異”，故可認(rèn)為四組子樣本的家庭人均低保金水平存在顯著差異。但多重比較結(jié)果同時表明，第一組（完全不能滿足）與第二組（部分滿足）、第三組（勉強(qiáng)滿足）之間存在顯著差異；而第二組分別與第三組和第四組（完全可以滿足）均無顯著差異；第四組更是與其他三組都無顯著性差異。換言之，從統(tǒng)計上講，認(rèn)為低保可以完全滿足基本生活需要的組別，所領(lǐng)取的低保金與其他組別的低保金領(lǐng)取水平并無顯著差異。方差分析的結(jié)果在某種程度上驗(yàn)證了我們的推測，下文將著手構(gòu)建計量模型，進(jìn)一步分析低保對象基本生活需要滿足程度的影響因素。
三、哪些因素影響基本生活需要滿足？
基于理論研究和上述分析結(jié)果，我們有理由認(rèn)為，低保救助金額是決定基本生活需要滿足程度的重要因素，但非唯一因素。本節(jié)旨在探討的重點(diǎn)問題在于：究竟是哪些因素影響了低保對象基本生活需要的滿足程度？當(dāng)然，基本生活需要從來都不是一個絕對客觀的概念，盡管我們在問卷和訪談中盡量客觀地測量基本生活需要的滿足程度，但這仍是包含主觀性的客觀現(xiàn)實(shí)。
根據(jù)問卷設(shè)計，低保對象對“你認(rèn)為低保金能否滿足基本生活需要”問題的四種回答之間存在遞增的有序關(guān)系。鑒此，我們考慮建立離散選擇模型，來對樣本基本生活需要滿足程度的影響因素進(jìn)行一個細(xì)致的梳理。關(guān)于模型設(shè)定，我們認(rèn)為，有序回歸模型比普通的多項(xiàng)式模型或多元離散回歸模型更能充分利用數(shù)據(jù)中的信息。在有序Probit回歸模型中，因變量y可以根據(jù)潛變量模型推導(dǎo)得出[14]。假定潛變量y*由下式?jīng)Q定：
其中，y代表低保制度對被訪者基本生活需要的滿足程度，并在[1，2，3，4]上取值；X是自變量，反映被訪低保對象人口特征和經(jīng)濟(jì)特征；β為待估參數(shù)；ε表示殘差項(xiàng)，假設(shè)ε對變量X的條件分布為標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，即e｜X～N（0，1）。潛變量y*可根據(jù)X和β計算得出，而y和y*的關(guān)系則根據(jù)公式2決定。設(shè)為門檻值（Threshold），并有：
如果，則，即“完全不能滿足”；
如果，則，即“僅能部分滿足”；
如果，則，即“勉強(qiáng)可以滿足”；
如果，則，即“完全能夠滿足”。（2）
同時，y對X的條件概率可以表示為：
在因變量和自變量的取值確定后，系數(shù)β和閥值可以使用極大似然方法得出。同時，我們需要對系數(shù)β進(jìn)行相關(guān)的顯著性檢驗(yàn)。
自變量的選取主要考慮個體因素和制度因素。[15]其中，個體層面的變量包括：性別、年齡、教育程度、健康狀況、就業(yè)或在學(xué)狀況、心理健康程度（根據(jù)CES-D抑郁自評量表測量）、家庭成員中是否有病人、是否需要供養(yǎng)子女上學(xué)、婚姻狀況；在制度層面考察的變量包括：家庭人均低保金數(shù)額、是否認(rèn)為核定救助金額符合實(shí)際情況、對低保資格的審批過程是否滿意、是否參加社區(qū)公益勞動、是否介意將低保名單在社區(qū)內(nèi)張榜公布等。
我們用Stata軟件對上述模型參數(shù)進(jìn)行估計，回歸結(jié)果如表3中第2列所示?？紤]到有序Probit回歸模型的特點(diǎn)，為進(jìn)一步了解各變量對需要滿足的影響程度和方向，我們計算了各個變量的邊際貢獻(xiàn)。變量XK的邊際貢獻(xiàn)指的是在其他變量取均值時，該變量變動1個單位對樣本某項(xiàng)選擇的概率有多大影響。其計算方法如下：
利用上式（4）就可以計算每個變量對相應(yīng)選項(xiàng)的邊際貢獻(xiàn)。表3的3-6列中，同時給出每個變量對于選擇四種不同滿足情況的概率的邊際貢獻(xiàn)情況。
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