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鄭秉文：社會(huì)保障的發(fā)展歷程與前沿探索
2016-11-26 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:今天，社會(huì)保障依然具有蓬勃生命力，演化出多種制度模式且仍處在各國(guó)改革實(shí)踐前沿。社會(huì)保障研究可能千頭萬緒，各國(guó)的制度特征可能千差萬別，各個(gè)學(xué)科對(duì)社會(huì)保障的解讀可能千變?nèi)f化，但是社會(huì)保障理論的永恒話題說到底是要對(duì)不同國(guó)家、不同發(fā)展水平、不同文化傳統(tǒng)背景下的平衡點(diǎn)位置作出解釋。那么，中國(guó)社會(huì)保障研究便...
現(xiàn)代社會(huì)保障誕生至今雖然只有130多年，但發(fā)展迅速，已覆蓋全球；理論創(chuàng)新不斷，吸引了多學(xué)科研究者的積極參與。今天，社會(huì)保障依然具有蓬勃生命力，演化出多種制度模式且仍處在各國(guó)改革實(shí)踐前沿。實(shí)踐的快速發(fā)展，又對(duì)理論創(chuàng)新發(fā)出新的呼喚。
發(fā)展歷程：制度演變與理論互動(dòng)
1883—1889年現(xiàn)代社會(huì)保障制度在德國(guó)誕生。從那時(shí)以來，社會(huì)保障制度大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。
1883年至1946年的社會(huì)保險(xiǎn)階段。在這個(gè)階段，失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目從德國(guó)向其他歐洲國(guó)家、從宗主國(guó)向殖民地、從歐洲向美洲逐漸傳播和擴(kuò)散，繳費(fèi)型的保險(xiǎn)制度成為社會(huì)保障制度的主要形式。1935年美國(guó)通過的《社會(huì)保障法案》將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展推向新高度。在這個(gè)歷史階段，對(duì)個(gè)別保險(xiǎn)項(xiàng)目的學(xué)術(shù)探討零星地出現(xiàn)在不同學(xué)科中，理論研究明顯落后于實(shí)踐發(fā)展。
1946年至20世紀(jì)70年代的福利國(guó)家階段。從社會(huì)保險(xiǎn)走向福利國(guó)家，這是社會(huì)保障制度發(fā)展史上的一次飛躍；福利國(guó)家的出現(xiàn)拯救了資本主義，使資本主義發(fā)展進(jìn)入黃金時(shí)期，同時(shí)也使社會(huì)保障理論研究進(jìn)入黃金時(shí)期。在這個(gè)歷史時(shí)期，歐洲理論界的研究重點(diǎn)主要是社會(huì)福利，兼顧社會(huì)保險(xiǎn)，即非繳費(fèi)型制度的研究成為歐洲的優(yōu)勢(shì)；而美國(guó)的研究則側(cè)重于社會(huì)保險(xiǎn)，包括社會(huì)救助，繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型制度的理論探索均位列前茅。這個(gè)階段的研究幾乎是“一面倒”，即國(guó)家干預(yù)主義和凱恩斯主義占統(tǒng)治地位，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)等對(duì)社會(huì)保障的研究十分活躍。
20世紀(jì)80年代至今的社會(huì)保障改革階段。1973年和1978年兩次石油危機(jī)導(dǎo)致的全球性經(jīng)濟(jì)衰退動(dòng)搖了福利國(guó)家的財(cái)政根基，歐洲福利國(guó)家開始對(duì)慷慨的社會(huì)保障制度進(jìn)行反思，第一輪“瘦身”改革由此啟動(dòng)；20世紀(jì)90年代以來，老齡化和嬰兒潮倒逼幾乎所有發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等繳費(fèi)型保險(xiǎn)制度進(jìn)行深度改革，對(duì)非繳費(fèi)型福利政策進(jìn)行廣泛收縮，形成第二輪改革，其特點(diǎn)是很多國(guó)家在制度結(jié)構(gòu)調(diào)整上取得豐碩成果；2008年的國(guó)際金融危機(jī)和2010年的歐洲債務(wù)危機(jī)誘發(fā)第三輪改革，包括提高最低繳費(fèi)年限、延長(zhǎng)法定退休年齡等的參數(shù)改革取得明顯成效。
在前兩個(gè)階段，社會(huì)保障的實(shí)踐與嬗變推動(dòng)理論研究從無到有、由淺入深、積沙成塔。在第三個(gè)階段，包括財(cái)政學(xué)和金融學(xué)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)成為探索社會(huì)保障改革的主要學(xué)科，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇和交易費(fèi)用等新興學(xué)科和流派成為社會(huì)保障理論研究的主力軍，福利國(guó)家的效率和公平、福利模式研究、福利制度多元性、勞動(dòng)力市場(chǎng)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老金和失業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性成為理論研究的主線，理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新形成互動(dòng)，對(duì)改革具有鮮明的指導(dǎo)意義。其中，無論20世紀(jì)80年代引起世界關(guān)注的智利模式誕生，還是90年代以來歐亞7國(guó)先后實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)“名義繳費(fèi)確定型”（又稱名義賬戶制度）的誘惑力，或是21世紀(jì)以來美國(guó)布什政府倡導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的失利，甚或奧巴馬政府正在進(jìn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)改革引發(fā)的爭(zhēng)論，均證明理論和實(shí)踐探索沒有止境。重要的是，在第三個(gè)階段，制度改革與理論研究進(jìn)入良性循環(huán)，學(xué)術(shù)與實(shí)踐相得益彰。
永恒話題：在經(jīng)濟(jì)效率和風(fēng)險(xiǎn)管理間尋找平衡點(diǎn)
經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)告訴人們，任何勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障都或多或少對(duì)勞動(dòng)力價(jià)格和勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。但是，現(xiàn)代社會(huì)保障制度已覆蓋全球，幾乎沒有死角。這說明，工業(yè)社會(huì)存在的各種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)離不開社會(huì)保障的集合管理。為達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管理的目的，現(xiàn)代國(guó)家寧可容忍扭曲效應(yīng)的存在。問題在于，為什么在近200個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度中，有的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到的作用是合意的，而有的則相反？
其實(shí)，答案很簡(jiǎn)單：社會(huì)保障制度像個(gè)頻譜儀，經(jīng)濟(jì)效率與風(fēng)險(xiǎn)管理是它的兩個(gè)端點(diǎn)，左右移動(dòng)的不同位置將使制度產(chǎn)生差異性及對(duì)外部世界的不同適應(yīng)性。社會(huì)保障研究可能千頭萬緒，各國(guó)的制度特征可能千差萬別，各個(gè)學(xué)科對(duì)社會(huì)保障的解讀可能千變?nèi)f化，但是社會(huì)保障理論的永恒話題說到底是要對(duì)不同國(guó)家、不同發(fā)展水平、不同文化傳統(tǒng)背景下的平衡點(diǎn)位置作出解釋。平衡點(diǎn)找對(duì)了，就可以實(shí)現(xiàn)社保制度和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展互促共進(jìn)；平衡點(diǎn)找錯(cuò)了，就會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率或不能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然，不同發(fā)展階段和歷史時(shí)期，社會(huì)保障突出問題的表現(xiàn)形式不完全一樣，理論前沿和理論創(chuàng)新也就不盡相同。
值得重視的是，歐債危機(jī)以來，社會(huì)保障的可持續(xù)性問題已成為未來一段時(shí)間的研究前沿。例如，福利模式研究日益受到學(xué)界重視，研究范圍包括社會(huì)保障支出占GDP的比重、繳費(fèi)型制度與非繳費(fèi)型制度的比例搭配、強(qiáng)制性與自愿性社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的比例關(guān)系、第一支柱與其他各個(gè)支柱之間的相互配合等。福利模式研究尤其對(duì)新興市場(chǎng)國(guó)家具有吸引力。從本質(zhì)上講，它研究的是政府和市場(chǎng)在社會(huì)保障制度中的作用問題，這涉及制度的可持續(xù)性。再如，人口老齡化壓力使理論研究的主要成果和重點(diǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)為對(duì)融資模式與給付方式的深入研究，它涉及現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制、待遇確定型和繳費(fèi)確定型的不同搭配組合，還涉及交叉搭配組合獲得的某些制度創(chuàng)新，例如名義繳費(fèi)確定型等，所有這些均為提高制度可持續(xù)性作出了貢獻(xiàn)。又如，從管理的角度，俾斯麥“自治模式”與貝弗里奇“統(tǒng)一模式”的比較研究及其對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性的影響，對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)路徑的影響，對(duì)科層結(jié)構(gòu)和社會(huì)分層的影響，對(duì)性別歧視的影響等，都關(guān)系社會(huì)保障的可持續(xù)性問題。
中國(guó)社會(huì)保障改革：從理論自發(fā)到理論自覺
在中國(guó)，1978年開始的改革開放催生了現(xiàn)代社會(huì)保障制度，而當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障理論研究幾乎是一片空白。摸著石頭過河，這是當(dāng)時(shí)中國(guó)建立社會(huì)保障制度的路徑，也是國(guó)外很多社會(huì)保障制度建立之初的真實(shí)寫照。如果說1991年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》標(biāo)志中國(guó)社會(huì)保障制度正式建立，那么，中國(guó)社會(huì)保障研究便可分為兩個(gè)階段：前10多年的“理論自發(fā)”階段，即社會(huì)保障制度作為舶來品，僅充當(dāng)為國(guó)企改革配套的角色，社會(huì)保障理論則處于譯介和引入階段，理論研究缺乏對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性；后10多年的“理論自覺”階段，理論研究在問題導(dǎo)向下迅速發(fā)展起來，逐漸成為公共管理學(xué)科一個(gè)研究人數(shù)眾多的重要分支，理論建設(shè)日益本土化，與制度建設(shè)形成良性互動(dòng)。例如，對(duì)增強(qiáng)制度的公平性（推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革進(jìn)程和優(yōu)選改革路徑）、適應(yīng)人口的流動(dòng)性（分析碎片化制度和建立單獨(dú)農(nóng)民工制度的弊端）、保證財(cái)務(wù)的可持續(xù)性（提高統(tǒng)籌層次的研究和投資體制改革的比較分析等）的研究始終處于理論最前沿，與世界社保研究相呼應(yīng)，對(duì)制度建設(shè)和改革實(shí)踐起到了重要作用。
黨的十八大以來，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視頂層設(shè)計(jì)，理論與實(shí)踐的互動(dòng)進(jìn)入新階段。2013年，國(guó)內(nèi)四個(gè)知名科研機(jī)構(gòu)參與了國(guó)家舉行的養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)平行研究，為確立下一步改革思路提供了理論支持?？梢哉f，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)社會(huì)保障制度作出的全面深化改革的戰(zhàn)略部署，就是社會(huì)保障制度改革理論自覺的體現(xiàn)，也是中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障理論從自發(fā)到自覺的一次升華。習(xí)近平同志指出：“摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃?！秉h的十八屆三中全會(huì)以來，社會(huì)保障各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)有條不紊地鋪開?！稕Q定》提出的“完善個(gè)人賬戶制度”“堅(jiān)持精算平衡原則”等要求，不僅對(duì)社會(huì)保障制度改革具有重大指導(dǎo)意義，而且為社會(huì)保障理論研究提出了重要課題。中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)和理論自覺從此進(jìn)入新階段。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任）
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現(xiàn)收現(xiàn)付制：養(yǎng)老金制度中的一種傳統(tǒng)融資方式，即工作一代繳費(fèi)用于支付退休一代的退休金，強(qiáng)調(diào)代際贍養(yǎng)。由于歷史原因，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采用這種融資方式。
積累制：與現(xiàn)收現(xiàn)付制對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金融資方式，即工作期間的繳費(fèi)積累起來，用于退休后發(fā)放養(yǎng)老金，特點(diǎn)是沒有代際贍養(yǎng)關(guān)系。這是上世紀(jì)80年代興起的融資方式，主要在發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體運(yùn)用。
待遇確定型：養(yǎng)老金制度中的一種計(jì)發(fā)方式，即事先確定養(yǎng)老金水平，繳費(fèi)水平據(jù)此確定，以支定收。這種計(jì)發(fā)方式一般與現(xiàn)收現(xiàn)付的融資方式共同使用。
繳費(fèi)確定型：一種與待遇確定型相對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式，即事先確定繳費(fèi)水平，以收定支，未來養(yǎng)老金水平由繳費(fèi)年限、投資回報(bào)和繳費(fèi)多少?zèng)Q定。這種計(jì)發(fā)方式一般與積累制聯(lián)系在一起。
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