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傅蔚岡：并軌能否推倒養(yǎng)老金體系改革的多米諾
2016-11-26 08:00:09
無憂保
【導讀】:誰都沒有料到，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革會來得這么快。
誰都沒有料到，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革會來得這么快。1月14日，中國政府網公布了《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該決定還特意指出決定所規(guī)定的內容自2014年10月1日開始實施。這意味著沿襲了幾十年的養(yǎng)老雙軌制將成為一軌，其意義將不亞于1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號)。
從公眾的反應來看，有很多人對這個《決定》持有失望，一個很重要的原因是此次改革并未實現并軌，因為“機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金分別管理使用”，同時公眾意見極大的機關事業(yè)單位高昂的養(yǎng)老金水平并沒有在這個決定中有所改變，因為《決定》指出要“改革前與改革后待遇水平相銜接?！３执鏊讲唤档汀！边@意味著機關事業(yè)單位的養(yǎng)老水平還將高于企業(yè)部門。
但是不是這個改革就沒有意義呢?顯然不是。盡管從《決定》公布的內容來看，這個方案并沒有拉平機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工養(yǎng)老保險的差距，甚至還固化了這種收入差距———公務員和事業(yè)單位崗位退休的人員盡管在崗時不需要繳納養(yǎng)老保險金，但退休后獲得的退休金的替代率卻極高，據統(tǒng)計，企業(yè)部門和政府部門養(yǎng)老金最后的差距約是1：3———但這并不意味著這個改革就沒有意義。
首先，從世界范圍來看，公務員的退休金高于普通職工并不是一種例外。以美國為例，據美國勞工統(tǒng)計局數據，聯邦公務員養(yǎng)老金收入大幅領先于普通工人。1995年，美國聯邦政府公務員月均養(yǎng)老待遇為1369美元，而普通工人為720美元。2008年，美國聯邦政府公務員月均養(yǎng)老待遇上漲至2550美元，普通工人上漲為1153美元，前者為后者的2.21倍。
其次，機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的推進，徹底改變了這部分人群的養(yǎng)老金獲得模式，有利于養(yǎng)老保險市場的進一步改革，以及勞動力在政府和企業(yè)之間正常流動。
在過去的財政供養(yǎng)模式下，除了極少數地區(qū)以外，行政機構和事業(yè)單位的員工在職時并不需要繳納養(yǎng)老保險金，這意味著他們并沒有對養(yǎng)老進行準備，于是這部分人離職時就會遇到一個問題：政府部門的養(yǎng)老和企業(yè)部門如何銜接?機關事業(yè)單位工作人員不繳納養(yǎng)老保險，意味著他們此前的養(yǎng)老準備為零。設想一下，如果一個人在企業(yè)工作了10年，即便每年都是按照當地最低的社?；鶖道U納養(yǎng)老保險金，其個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶也都有相應的資金。但對于那些在政府部門工作了10年的人來說，他并沒有相關賬戶，這意味著他的養(yǎng)老準備將從零開始。
就此而言，直接由財政供養(yǎng)的養(yǎng)老金體系不僅人為制造了政府部門和企業(yè)部門的不同待遇，更為重要的是分裂了勞動力市場，使得人力資源無法在這兩個體系里合理流動，只有從企業(yè)部門流向公務員隊伍，反之卻很鮮見。這樣的后果不僅僅是無法讓人力資源物盡其用，同時也讓政府背負了沉重的財政負擔。這也是公務員隊伍只出不進、規(guī)模膨脹的一個重要原因。
但現在不同了?！稕Q定》規(guī)定“實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度”，意味著機關事業(yè)單位從業(yè)人員也有了相關的賬戶。按照《決定》規(guī)定，單位繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%，同時按照按本人繳費工資8%的數額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。
最后，更為重要的是，此次改革的推進，還將改變傳統(tǒng)上兩個完全不同支付模式的養(yǎng)老金制度所產生的改革激勵不足問題。眾所周知，中國養(yǎng)老金體系存在的最大問題就是統(tǒng)籌層級太低，各地分割的養(yǎng)老金市場嚴重影響了勞動力在全國范圍內的流動，同時還產生了人口流出地養(yǎng)老金負擔過重、而人口流入地養(yǎng)老金剩余等問題。但是由于機關事業(yè)單位工作人員并不需要考慮養(yǎng)老金問題，因此這些迫在眉睫的問題大都一拖再拖。
盡管現在機關事業(yè)單位養(yǎng)老基金和企業(yè)職工養(yǎng)老基金還是分別建立，但兩者的模式卻趨同了，都由個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶構成，而不是由財政直接支付。更為重要的是，機關事業(yè)單位中流動性最強的那些人員恰恰是各個部門的領導，我們可以經常見到縣處級領導在全省范圍內調動，而廳局級以上干部則時不時在全國范圍內調動。這意味著如果機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革之后再不實施全國統(tǒng)籌，那么很多中高級干部就會面臨如何領取養(yǎng)老金的問題，這使得領導干部比一般公務員更有激勵來解決全國統(tǒng)籌和異地養(yǎng)老問題，公務員隊伍和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險第一次實現了激勵相容。
就以上而言，盡管機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金單獨建賬，但卻使得中國養(yǎng)老金體系存在已久的頑疾有了改革的契機，好似多米諾骨牌終于被推倒了第一張，并能夠促進勞動力在企業(yè)部門和機關事業(yè)單位之間的合理流動，也有利于勞動力在全國范圍內流動，而這恰恰是《決定》強調“增量改革”的意義所在。
(傅蔚岡，上海金融與法律研究院執(zhí)行院長)
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