0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)保障改革社會(huì)保障社會(huì)
鄭功成：中國(guó)社會(huì)保障改革：機(jī)遇、挑戰(zhàn)與取向
2016-11-26 08:00:09
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:全面深化改革構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)保障制度走向成熟、定型的最大機(jī)遇,經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和新型城鎮(zhèn)化、國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)為這一制度的改革與發(fā)展提供了有利條件。
［摘要］我們正處在一個(gè)大變革、大調(diào)整時(shí)代。全面深化改革構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)保障制度走向成熟、定型的最大機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和新型城鎮(zhèn)化、國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)為這一制度的改革與發(fā)展提供了有利條件。但長(zhǎng)期形成的利益失衡與利益固化藩籬、人口老齡化所帶來(lái)的壓力、大規(guī)模的人口流動(dòng)與就業(yè)高流動(dòng)性、體制性障礙造成的路徑依賴以及現(xiàn)行社保制度存在的缺陷，又構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。新時(shí)期深化社會(huì)保障改革的核心使命，就是在理性設(shè)計(jì)頂層方案的條件下，多管齊下，促使這一制度走向成熟、定型。
［關(guān)鍵詞］時(shí)代背景；社會(huì)保障；機(jī)遇與挑戰(zhàn)；改革取向
［作者簡(jiǎn)介］鄭功成，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心教授，全國(guó)人大常委會(huì)委員.
一、我們處在一個(gè)什么樣的時(shí)代？
搞清楚我們所處的是一個(gè)什么樣的時(shí)代，是思考當(dāng)代社會(huì)保障發(fā)展機(jī)遇與面臨挑戰(zhàn)的理論原點(diǎn)。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度的合理與否，關(guān)鍵在于是否符合國(guó)情及其所處的時(shí)代。合理的制度安排總是能夠適應(yīng)所處時(shí)代的發(fā)展需要，不合理的制度安排總是滯后或者超前所處時(shí)代的發(fā)展需要。因此，時(shí)代不僅構(gòu)成了各國(guó)社會(huì)保障制度變遷的背景，而且事實(shí)上決定著社會(huì)保障制度發(fā)展的前景。
從全球視角來(lái)看，我們處在一個(gè)大變革、多元化時(shí)代。盡管新的世界格局還在重塑之中，但時(shí)至今日，東西之間拋棄了冷戰(zhàn)思維，南北之間的巨大差距在全球化進(jìn)程中開始縮小，整個(gè)世界從冷戰(zhàn)時(shí)期兩大陣營(yíng)的對(duì)壘狀態(tài)，經(jīng)過(guò)短暫的一極主宰，現(xiàn)在開始進(jìn)入多極支撐的新時(shí)代，呈現(xiàn)出東西相互交織、南北漸趨融合的新格局，當(dāng)代世界的最大特征就是多元化，即多種制度并存、多種模式競(jìng)爭(zhēng)，這一時(shí)代特征將持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)期。當(dāng)今世界的社會(huì)保障也是如此，以德國(guó)為代表的俾斯麥模式社會(huì)保障制度在自我調(diào)整中保持著它的生命力，以英國(guó)為代表的貝弗里奇模式福利國(guó)家依然在許多國(guó)家深受歡迎，而自由主義取向也在一些國(guó)家的社會(huì)保障制度變革中大行其道，而傳統(tǒng)的家庭保障機(jī)制則在另一些國(guó)家開始復(fù)興，各國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)與調(diào)整過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是各種福利制度及其模式的相互競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，也是相互學(xué)習(xí)借鑒的過(guò)程，這一特征同樣會(huì)持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期。
從中國(guó)來(lái)看，當(dāng)今世界的大變革、多元化格局給中國(guó)以發(fā)展機(jī)會(huì)，而中國(guó)的大變革、大發(fā)展又對(duì)整個(gè)世界的變革與發(fā)展做出著直接且重要的貢獻(xiàn)。在習(xí)近平主席主導(dǎo)下，全面深化改革構(gòu)成了現(xiàn)階段中國(guó)最鮮明的時(shí)代特色，它肩負(fù)著雙重改革的艱巨任務(wù)，即既要改革傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的不合時(shí)宜的一些制度或習(xí)慣，又要對(duì)以往30多年來(lái)由于改革的漸進(jìn)性與不成熟所形成的利益失衡格局及其形成的新的路徑依賴進(jìn)行再改革。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，［1］它的穩(wěn)步推進(jìn)正在重新打造著中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治、文化的新常態(tài)，并在持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有利益失衡格局進(jìn)行深刻調(diào)整。因此，在經(jīng)歷30多年的改革與發(fā)展之后，中國(guó)進(jìn)入了利益格局大調(diào)整時(shí)期，大調(diào)整涉及到各個(gè)領(lǐng)域，它的取向是在法治的軌道上保持國(guó)家持續(xù)、健康發(fā)展，追求社會(huì)公平、正義與共建、共享。與此相適應(yīng)，中國(guó)新時(shí)期的社會(huì)保障也進(jìn)入了全面深化改革時(shí)期，它面臨的核心任務(wù)，就是增強(qiáng)公平性，確?？沙掷m(xù)性。這就需要通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)來(lái)強(qiáng)化社會(huì)保障制度改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入分配、勞動(dòng)就業(yè)、財(cái)政稅收等重大制度變革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，同時(shí)優(yōu)化社會(huì)保障制度自身的結(jié)構(gòu)及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)責(zé)在中央與地方之間、政府與市場(chǎng)及個(gè)人之間的合理匹配，最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色的社會(huì)保障制度走向成熟、定型，并在切實(shí)解除全體人民生活后顧之憂和提供穩(wěn)定安全預(yù)期的同時(shí)，始終維系著國(guó)家的強(qiáng)盛與發(fā)展。
綜上，大變革、多元化構(gòu)成了當(dāng)今世界的時(shí)代特征，而大變革、大調(diào)整則構(gòu)成了當(dāng)今中國(guó)鮮明的時(shí)代特征。世界在影響著中國(guó)，中國(guó)也在深刻地影響著整個(gè)世界。對(duì)中國(guó)的社會(huì)保障而言，大變革時(shí)代將有利于祛除這一制度的現(xiàn)存缺陷并讓其保持活力，多元化將使這一制度擺脫當(dāng)前面臨的一些困境并增添這一制度的有益養(yǎng)分，而大調(diào)整可能促使這一制度走向更加合理與公正。因此，這個(gè)時(shí)代其實(shí)是讓人充滿希望并增添信心的時(shí)代。
二、中國(guó)社會(huì)保障的機(jī)遇在哪里？
中國(guó)社會(huì)保障改革已經(jīng)持續(xù)了近30年，是中國(guó)政府付出巨大努力并進(jìn)行了艱辛探索的重要領(lǐng)域。這一關(guān)乎全民切身利益與國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排，伴隨著國(guó)家的改革進(jìn)程已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，在整體上已經(jīng)擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位保障制”軌跡，轉(zhuǎn)入了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的“社會(huì)保障制”軌道。［2］以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等為骨架的新型社會(huì)保障體系框架基本成形；以政府、用人單位、社會(huì)及個(gè)人共同分擔(dān)建制責(zé)任的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制初步確立；并因每個(gè)老年人均能夠按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金和覆蓋全民的醫(yī)療保險(xiǎn)等制度而具有了普惠性特征，堪稱人類社會(huì)保障史上空前絕后的偉大改革實(shí)踐。但客觀而論，這一制度的變革任務(wù)又并未完成，其制度結(jié)構(gòu)還存在著缺陷，責(zé)任分擔(dān)并未真正清晰，與其他宏觀政策的協(xié)同配合還不夠，致使這一制度的公平性、可持續(xù)性受到了損害。因此，中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，還不能與正在走向成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代全面適應(yīng)，值得改進(jìn)甚至需要重新設(shè)計(jì)制度安排。
有鑒于此，盡快通過(guò)科學(xué)的設(shè)計(jì)與全面深化改革來(lái)促使社會(huì)保障制度走向成熟、定型，便成了中國(guó)社會(huì)保障改革在現(xiàn)階段必須完成的核心使命。新的時(shí)代背景至少為深化中國(guó)社會(huì)保障改革提供了四大機(jī)遇：
（一）全面深化改革為中國(guó)社會(huì)保障走向成熟、定型提供了最大機(jī)遇
經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，中國(guó)在贏得國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)和綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)的成就的同時(shí)，也形成了利益失衡的格局。地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距、貧富差距過(guò)大的客觀事實(shí)，表明不同社會(huì)階層的收益在現(xiàn)行體制下因利益分割長(zhǎng)期得不到合理調(diào)節(jié)而陷入了日益失衡狀態(tài)，既得利益階層借助權(quán)力尋租、機(jī)會(huì)優(yōu)先、傳統(tǒng)體制等優(yōu)勢(shì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度不完善的漏洞，獲得了超額利益，而另一些人卻未能合理分享到國(guó)家發(fā)展成果。這種利益失衡格局同樣表現(xiàn)在社會(huì)保障領(lǐng)域，雖然中國(guó)社會(huì)保障制度已經(jīng)具有了普惠性特征，但公平性不足、可持續(xù)性弱是公認(rèn)的現(xiàn)行制度安排的主要問(wèn)題。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，企業(yè)職工早就確立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工卻還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的退休金制度中，結(jié)果導(dǎo)致兩大群體之間的養(yǎng)老金差距越來(lái)越大。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，則存在著職工與市民之間、市民與農(nóng)民之間的權(quán)益差距，等等。要解決社會(huì)保障領(lǐng)域中存在的利益失衡問(wèn)題，必須將其置身于更宏大的格局中并通過(guò)全面深化改革才能實(shí)現(xiàn)。
2014年是中國(guó)全面深化改革的元年，它對(duì)社會(huì)保障制度的進(jìn)一步變革至關(guān)重要。一方面，全面深化改革突出強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，這是能夠?qū)ι罨鐣?huì)保障改革起決定性作用的宏觀環(huán)境條件。社會(huì)保障既是中國(guó)整個(gè)改革事業(yè)的重要組成部分，同時(shí)也要求財(cái)稅體制改革、勞動(dòng)就業(yè)體制改革、戶籍制度改革、收入分配改革、社會(huì)管理體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等等為之配套。因此，中國(guó)全面深化改革及其頂層設(shè)計(jì)，正是推進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度走向成熟、定型所必須的環(huán)境條件。另一方面，中國(guó)的全面深化改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)利益關(guān)系的大調(diào)整，核心是要破除利益固化的藩籬，促使新時(shí)代的利益格局從失衡狀況走向公平、正義、共享，社會(huì)保障制度的改進(jìn)與完善是題中應(yīng)有之義。中國(guó)在強(qiáng)力推進(jìn)反腐敗，大規(guī)模實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅度為市場(chǎng)松綁，大力度激發(fā)社會(huì)組織活力，同時(shí)在財(cái)稅制度、戶籍制度、收入分配制度乃至司法制度等方面有了新的改革方案，依法治國(guó)已經(jīng)成為新時(shí)代治國(guó)理政的基本方略，這些改革都是對(duì)既得利益及其形成的利益失衡格局的調(diào)整，社會(huì)保障將直接受益其中，同時(shí)又為破除這種利益固化的藩籬做出直接的貢獻(xiàn)，因?yàn)榇龠M(jìn)公平性和確?？沙掷m(xù)性是新時(shí)期整個(gè)社會(huì)保障制度深化改革的基本取向。養(yǎng)老保險(xiǎn)新的改革方案正在設(shè)計(jì)之中，醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)入了從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)整合的新時(shí)期，社會(huì)救助從城鄉(xiāng)分割、單項(xiàng)推進(jìn)走向了城鄉(xiāng)一體與綜合推進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展有了框架性藍(lán)圖，其他各項(xiàng)社會(huì)保障制度均將開啟新一輪改革的帷幕，與之相關(guān)的管理體制、財(cái)稅體制、經(jīng)辦機(jī)制等亦必定隨之同舞。
如果沒(méi)有全面深化改革與更高層次的頂層設(shè)計(jì)，僅僅在社會(huì)保障制度內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)，是不可能取得實(shí)質(zhì)成效的。因此，全面深化改革確實(shí)為中國(guó)社會(huì)保障制度走向成熟、定型帶來(lái)了最大機(jī)遇。
（二）經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)為中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展奠定了日益豐厚的財(cái)政基礎(chǔ)
在實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)30多年的奇跡后，中國(guó)的GDP總量已居世界第二，并有可能在未來(lái)3年左右超過(guò)美國(guó)而成為世界第一。雖然近年來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所下降，但維持7%左右的合理增長(zhǎng)速度應(yīng)當(dāng)是可以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)橹袊?guó)正在積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、努力激發(fā)市場(chǎng)活力、著力提升居民消費(fèi)信心，同時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大政策舉措，包括促進(jìn)區(qū)域協(xié)同，打造多條經(jīng)濟(jì)帶，還有豐富的勞動(dòng)力資源、龐大的消費(fèi)市場(chǎng)、廣闊的發(fā)展空間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度在未來(lái)20年保持7%左右的較高速度增長(zhǎng)是完全可能的。如果再加上中國(guó)特有的土地國(guó)有或集體所有、龐大的國(guó)有企業(yè)所創(chuàng)收益，中國(guó)社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)就會(huì)日益雄厚，從而為社會(huì)保障改革與完善提供了良好的時(shí)機(jī)條件。因?yàn)樯鐣?huì)保障實(shí)質(zhì)上是社會(huì)財(cái)富的再分配，沒(méi)有發(fā)展不可能有財(cái)富增長(zhǎng)，沒(méi)有財(cái)富增長(zhǎng)不可能在社會(huì)保障領(lǐng)域做增量改革，而是只能單純通過(guò)調(diào)整既有利益格局的途徑來(lái)推動(dòng)制度完善，從而也就不可能取得帕累托最優(yōu)的改革效果，這正是一些發(fā)達(dá)國(guó)家不敢改革或者很難改革社會(huì)保障制度的根本原因。在中國(guó)現(xiàn)階段，需要通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)與增加公共投入來(lái)促進(jìn)社會(huì)保障制度走向成熟、定型，在此，調(diào)整結(jié)構(gòu)就是要對(duì)既有利益格局進(jìn)行再調(diào)整，它需要損有余以補(bǔ)不足，但如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)增長(zhǎng)，則社會(huì)保障制度改革的主要方面仍然可以是做增量調(diào)整，即在普遍增加國(guó)民福利的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這較之只重存量調(diào)整顯然更有利于減少來(lái)自既得利益群體的阻力，從而客觀上構(gòu)成了建立、健全中國(guó)特色社會(huì)保障體系又一重要的有利條件。
（三）新型城鎮(zhèn)化為中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)與完善提供了加速度
考察社會(huì)保障發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)保障的發(fā)展進(jìn)程是與工業(yè)化、城市化進(jìn)程相伴的。換言之，沒(méi)有工業(yè)化與城市化，也就沒(méi)有現(xiàn)代社會(huì)保障。中國(guó)的改革開放進(jìn)程，也是快速工業(yè)化的過(guò)程，但由于受傳統(tǒng)體制的束縛，人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程較土地等物的城鎮(zhèn)化進(jìn)程要滯后許多，這使得許多在城鎮(zhèn)工作、生活的農(nóng)村戶籍居民始終無(wú)法享受與城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障待遇，也使得新型社會(huì)保障制度始終處于殘缺狀態(tài)或者碎片化狀態(tài)，難以適應(yīng)大規(guī)模的人口流動(dòng)與社會(huì)變遷。城鎮(zhèn)化的不成熟，不僅影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，也直接影響著社會(huì)保障制度的建設(shè)與社會(huì)融合。在這樣的背景下，中國(guó)新一屆政府將推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家在新時(shí)期的重要發(fā)展方向，并明確要在2020年前著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)１億人”的市民化問(wèn)題，即促進(jìn)約１億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約１億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約１億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。［3］ 這一舉措意味著相關(guān)政策將從鼓勵(lì)靈活就業(yè)與人口流動(dòng)轉(zhuǎn)向促進(jìn)安居樂(lè)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步邁進(jìn)，它對(duì)于城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用，也必定為數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村戶籍居民真正融入城鎮(zhèn)，進(jìn)而融入健全的社會(huì)保障體系提供了寶貴的加速度。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，即是在創(chuàng)造中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)與完善的良好機(jī)遇。
（四）市場(chǎng)化與國(guó)家治理現(xiàn)代化為重塑社會(huì)保障體制、機(jī)制創(chuàng)造了條件
習(xí)近平主席提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這被稱為中國(guó)的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，它的一個(gè)重要特征就是強(qiáng)調(diào)法治，突出人民是治理主體，同時(shí)激發(fā)社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，人民有序參與社會(huì)保障政策的制定，國(guó)家立法機(jī)關(guān)將會(huì)逐漸主導(dǎo)社會(huì)保障政策的制定并對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行密切監(jiān)督。而社會(huì)組織的日益發(fā)達(dá)，將成為承擔(dān)社會(huì)保障服務(wù)特別是社會(huì)福利服務(wù)供給責(zé)任等的重要主體；換言之，社會(huì)組織將成為凝聚社會(huì)力量介入社會(huì)保障事業(yè)的有效機(jī)制。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)做出的決定，十分明確地強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，它將促使中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟，其對(duì)社會(huì)保障的直接影響，就是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用，會(huì)鼓勵(lì)豐厚的市場(chǎng)或民間資源投向社會(huì)保障領(lǐng)域特別是社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域，如投向具有福利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人服務(wù)、婦女服務(wù)等領(lǐng)域，這無(wú)疑是對(duì)國(guó)民福利物質(zhì)基礎(chǔ)的壯大；同時(shí)，在社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦中適度引入市場(chǎng)機(jī)制，亦可以達(dá)到提升社會(huì)保障制度運(yùn)行效率的目的，如通過(guò)重塑官民結(jié)合型的社會(huì)化設(shè)施，可以替代官民分割條件下的官辦福利機(jī)構(gòu)，借助商業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)可以促使各種社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制更加成熟，這一取向正在日益明朗化。社會(huì)保障領(lǐng)域的上述變化，將成為中國(guó)社會(huì)保障制度運(yùn)行的新常態(tài)。因此，國(guó)家治理的現(xiàn)代化與市場(chǎng)化改革的成熟，對(duì)于深化社會(huì)保障改革和促使這一制度走向成熟、定型無(wú)疑提供了極好的契機(jī)。
在上述四大機(jī)遇中，全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化，以及國(guó)家治理現(xiàn)代化都是新時(shí)期所特有的背景，而經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟雖然有著以往改革發(fā)展奠定的基礎(chǔ)，但新時(shí)期仍然要求采取諸多新舉措才能鞏固與延續(xù)。因此，新時(shí)期必須抓住這四大機(jī)遇，在積極促進(jìn)社會(huì)保障改革深化的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)制度定型，以便為全體人民提供穩(wěn)定、安全的預(yù)期。
三、中國(guó)社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)有哪些？
盡管前面已經(jīng)闡述了中國(guó)社會(huì)保障在大變革、大調(diào)整時(shí)代的機(jī)遇，各種宏觀因素在總體上讓人們對(duì)這一制度的改革、發(fā)展與完善增添了信心，但面臨的挑戰(zhàn)也很多，能否積極、穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)或者化解這些挑戰(zhàn)，同樣對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展的前景有重大影響。
中國(guó)社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)主要有如下五個(gè)方面：
（一）利益失衡與利益固化的藩籬不易破除
一方面，城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的傳統(tǒng)格局，實(shí)質(zhì)上是利益分配失衡的格局。城市獲得的是長(zhǎng)期傾斜的公共資源投入，卻不愿分擔(dān)鄉(xiāng)村的社會(huì)保障責(zé)任；發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)的是發(fā)展先機(jī)與年輕勞動(dòng)力的奉獻(xiàn)，卻不愿共擔(dān)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障責(zé)任，它直接阻滯著中國(guó)社會(huì)保障制度的有機(jī)整合與統(tǒng)籌層次的提升。在這種背景下，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)難以順利實(shí)現(xiàn)，醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割局面在大多數(shù)地區(qū)仍然難以突破，社會(huì)救助體系與相關(guān)福利項(xiàng)目仍然是城鄉(xiāng)有別、地區(qū)差距過(guò)大。另一方面，政府、企業(yè)與個(gè)人之間，以及不同群體之間在社會(huì)保障制度中的責(zé)任失衡與利益失衡，在一定程度上已經(jīng)陷入了固化狀態(tài)，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率呈現(xiàn)剛性化特征，用人單位負(fù)擔(dān)過(guò)重，政府責(zé)任在持續(xù)加重；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益、公積金權(quán)益乃至職業(yè)福利權(quán)益等均存在著較大差距，這種福利權(quán)益失衡的現(xiàn)象再置入社會(huì)分配中利益失衡的大格局中，調(diào)整起來(lái)并非易事。
新時(shí)期中國(guó)社會(huì)保障制度深化改革的核心任務(wù)，就是要調(diào)整日趨固化的、失衡的利益關(guān)系。如何破除利益固化的藩籬，促使地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間在理性博弈的條件下，從利益失衡或福利權(quán)益失衡狀態(tài)走向相對(duì)均衡、相對(duì)公平狀態(tài)，是現(xiàn)階段必須接受并需要妥善應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。因此，新時(shí)期中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的關(guān)鍵所在，已經(jīng)不再是解決普惠性問(wèn)題，而是要在鞏固普惠特征的同時(shí)，真正解決社會(huì)保障制度的公平性與可持續(xù)性問(wèn)題，它需要持續(xù)進(jìn)行增量改革，同時(shí)也需要對(duì)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這必然遇到來(lái)自既得利益地區(qū)、既得利益群體的強(qiáng)大阻力，能否破除這種阻力是深化社會(huì)保障改革的關(guān)鍵所在。
（二）人口老齡化、少子高齡化帶來(lái)的壓力不易化解
截止2013年底，中國(guó)60歲及以上人口達(dá)20243萬(wàn)人，其中：65歲及以上人口13161萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貜?000年的7%上升到9.7%，老年撫養(yǎng)比從2000年的9.9%上升到13.1%。［4］在人口老齡化加速進(jìn)行的同時(shí)， 高齡老人在同步增長(zhǎng)，由北京大學(xué)、中國(guó)老齡科學(xué)研究中心、中國(guó)社科院等聯(lián)合完成的一份針對(duì)80歲以上高齡老人的社會(huì)調(diào)查表明：預(yù)計(jì)從2000年到2050年，我國(guó)高齡老人將以年均4.6％的速度遞增，比60歲以上老年人的2.5％和總?cè)丝?.4％的年增長(zhǎng)速度都快；高齡老人數(shù)量將從1200萬(wàn)增加到1.14億以上，占老年人口的比重由9％上升到25％，屆時(shí)每10個(gè)人或每4個(gè)老年人中就有1名高齡老人。［5］ 伴隨老齡化、高齡化而來(lái)的是失能老人、半失能老人也在增長(zhǎng)，而中國(guó)的家庭人口規(guī)模卻在不斷縮減，1990年戶均人口縮減到3.96人，2010年縮減到3.10人，2012年僅為3.02人。［6］ 因此，在人均壽命不斷延長(zhǎng)和計(jì)劃生育政策的綜合影響下，經(jīng)過(guò)近30多年來(lái)的發(fā)展變化，中國(guó)已是當(dāng)今世界人口老齡化速度最快、老年人口規(guī)模最大、家庭人口規(guī)?？s減最多的國(guó)家。
在這樣的人口背景下，老年人的公共支出將急劇增長(zhǎng)，養(yǎng)老金支付、醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出、養(yǎng)老服務(wù)的供給壓力會(huì)持續(xù)攀升，特別是家庭規(guī)模的大幅度縮減必然導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)大幅攀升，為此需要付出的人力、財(cái)力、物力將呈倍數(shù)增長(zhǎng)。能否為人口老齡化、高齡化做好養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)準(zhǔn)備并保持長(zhǎng)期精算平衡，能否為滿足億萬(wàn)老年人醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)需求提供足夠的人力資源，無(wú)疑是從現(xiàn)在開始到本世紀(jì)中葉必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)，而未來(lái)10年將是至關(guān)重要的時(shí)期。
（三）大規(guī)模的人口流動(dòng)與就業(yè)的靈活性、高流動(dòng)性不易應(yīng)對(duì)
社會(huì)保障的卓越功能，是以確切的制度安排來(lái)化解人生中不確定的生活風(fēng)險(xiǎn)，并為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，而最有利于社會(huì)保障制度運(yùn)行的對(duì)象群體是正規(guī)就業(yè)者、安居樂(lè)業(yè)者。然而，在中國(guó)快速工業(yè)化進(jìn)程中，由于受到傳統(tǒng)戶籍制度以及附加在這種制度之上的相關(guān)制度的束縛，加之現(xiàn)行勞動(dòng)就業(yè)制度存在著不平等缺陷，不僅出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)現(xiàn)象，而且這種人口流動(dòng)現(xiàn)象又以勞動(dòng)者的高流動(dòng)性為特征，就業(yè)的靈活性與人口遷移的頻繁性，致使社會(huì)保險(xiǎn)的異地銜接及權(quán)益維護(hù)難以得到保障，社會(huì)救助制度亦不能有效伴隨，以地域?yàn)闂l件的相關(guān)福利制度安排也往往將流動(dòng)人口排斥在外。
中國(guó)現(xiàn)在的流動(dòng)人口規(guī)模在2-3億之間，主要是以農(nóng)民工為主體，但也包括處在流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工家屬與擁有城鎮(zhèn)戶籍居民身份的異地流動(dòng)人口。是讓社會(huì)保障制度追隨流動(dòng)人口不斷轉(zhuǎn)移接續(xù)，還是降低人口流動(dòng)性、促進(jìn)安居樂(lè)業(yè)來(lái)適應(yīng)社會(huì)保障制度，是一個(gè)需要決策者仔細(xì)權(quán)衡的政策選擇題。但毫無(wú)疑問(wèn)，數(shù)以億計(jì)的人口處在不穩(wěn)定的流動(dòng)狀態(tài)，對(duì)任何國(guó)家的社會(huì)保障制度而言都是重大挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鐣?huì)保障制度在如此廣闊的地域空間、如此規(guī)模的群體之間實(shí)現(xiàn)利益調(diào)節(jié)與利益平衡，還要保持制度的公平性與可持續(xù)性，這是對(duì)制度設(shè)計(jì)者智慧的重大考驗(yàn)。
（四）體制性障礙造成的路徑依賴不易突破
在這方面，既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的體制性障礙，又有改革開放30多年來(lái)形成的新的體制性障礙。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的體制性障礙如城鄉(xiāng)分割、地域分割的戶籍制度，雖然在加大改革力度，但要真正削減附加其上的各種社會(huì)保障待遇及相關(guān)權(quán)益并非易事，農(nóng)民工即使在城市有穩(wěn)定的工作崗位與住所也無(wú)法獲得與本地居民同等的福利權(quán)益，即表明計(jì)劃體制下戶籍制度的影響根深蒂固，而隱藏在背后的其實(shí)是本地人口與流動(dòng)人口之間的利益之爭(zhēng)。還有與社會(huì)保障相關(guān)的管理體制，雖然經(jīng)過(guò)幾次重大改革，但仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)分割、官民分割、群體分割的傳統(tǒng)痕跡，并直接牽制著社會(huì)保障制度的整合，如醫(yī)療保險(xiǎn)制度就仍停留在人力資源社會(huì)保障部門與衛(wèi)生部門分割管理城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度及其經(jīng)辦的狀態(tài)，繼續(xù)付出著不必要的代價(jià)。再如對(duì)機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位、企業(yè)單位、社會(huì)組織等的身份認(rèn)定，亦具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺跡。
改革開放以來(lái)的漸進(jìn)改革，30多年來(lái)形成的利益格局同樣形成了新的路徑依賴。例如，在就業(yè)領(lǐng)域中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鎮(zhèn)勞動(dòng)者都是體制內(nèi)人員，同工同酬是勞動(dòng)政策的基本目標(biāo)，其他各種政策也大多具有普遍適用性，而現(xiàn)在則普遍出現(xiàn)了同一用工單位多種用工方式并存，有所謂體制內(nèi)人員與體制外人員或者有編制人員與無(wú)編制人員，以及固定工、臨時(shí)工及勞務(wù)派遣工、借調(diào)工等等，其實(shí)質(zhì)就是將人分為若干等級(jí)，同工不同酬、同制不同權(quán)的現(xiàn)象甚為普遍。還有事責(zé)與財(cái)權(quán)不相匹配的財(cái)稅體制，以及官民分割的福利體制等。這些新的體制性障礙因?yàn)樯婕暗较嚓P(guān)群體的重大利益，牽涉到國(guó)家機(jī)關(guān)特別是政府部門的職責(zé)與權(quán)力匹配，牽涉到各個(gè)單位的社會(huì)成本負(fù)擔(dān)，往往積重難返，形成強(qiáng)勁的路徑依賴，矯正起來(lái)絕非易事。
（五）現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的缺陷不易矯正
中國(guó)選擇的是漸進(jìn)改革的道路，社會(huì)保障也依循著試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略。這種漸進(jìn)改革的優(yōu)點(diǎn)，是可以通過(guò)局部地區(qū)的社會(huì)保障改革試驗(yàn)來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)不斷修訂改革方案中的不足，避免出現(xiàn)重大失誤，也讓改革對(duì)象有一個(gè)逐漸適應(yīng)新型制度安排的過(guò)程，并減少改革可能遇到的阻力。中國(guó)社會(huì)保障能夠進(jìn)行全面而深刻的制度變革，同時(shí)維系著國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，還保持了整個(gè)社會(huì)的基本穩(wěn)定，與漸進(jìn)改革的路徑選擇有正相關(guān)關(guān)系。然而，這種漸進(jìn)改革所產(chǎn)生的效應(yīng)卻是相當(dāng)復(fù)雜的。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為例，1995年國(guó)務(wù)院出臺(tái)統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)并同時(shí)拿出兩個(gè)試點(diǎn)方案供各地選擇或修訂，迄今堅(jiān)持了用人單位與參保者個(gè)人分別繳費(fèi)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，但修訂了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的結(jié)構(gòu)、調(diào)整了養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，還經(jīng)歷了管理體制從多部門分割管理到一部門集中管理、經(jīng)辦機(jī)制從一度濫化的行業(yè)統(tǒng)籌到歸口屬地管理的變革，改革的過(guò)程所表現(xiàn)出來(lái)的就是一個(gè)長(zhǎng)期的不斷試錯(cuò)的過(guò)程，這一制度迄今仍然無(wú)法真正成熟、定型，卻又形成了新的、失衡的利益格局，正在影響著整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展，并波及到整個(gè)社會(huì)。再以企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)改革為例，1994年之前是各地自主進(jìn)行勞保醫(yī)療制度改革探索，1994年國(guó)務(wù)院出面主導(dǎo)江蘇鎮(zhèn)江、江西九江的醫(yī)療保險(xiǎn)改革（簡(jiǎn)稱“兩江醫(yī)改”），同時(shí)允許海南、深圳等地同步進(jìn)行改革，各地涌現(xiàn)出各種各樣的醫(yī)療保險(xiǎn)改革“模式”，20年來(lái)堅(jiān)持了社會(huì)化改革方向和用人單位與參保者個(gè)人繳費(fèi)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)經(jīng)歷了從統(tǒng)賬結(jié)合到統(tǒng)賬分離、從企業(yè)職工單獨(dú)改革到機(jī)關(guān)事業(yè)單位也一并納入的調(diào)整進(jìn)程，迄今仍處在城鄉(xiāng)醫(yī)保制度逐漸整合而管理體制、經(jīng)辦機(jī)制仍然分割的試驗(yàn)性狀態(tài)，這種狀態(tài)不僅讓相關(guān)行政部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處于目標(biāo)不明、業(yè)務(wù)紛爭(zhēng)、效率受損的處境，而且也導(dǎo)致了重復(fù)參保、資源浪費(fèi)以及醫(yī)保治理中的一系列問(wèn)題。最低生活保障制度作為20世紀(jì)90年代末建立的新制度，亦從覆蓋城鎮(zhèn)居民到覆蓋農(nóng)村居民、從只負(fù)責(zé)最低生活救助到逐漸擴(kuò)展到其他方面、從只強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)者的家庭人均收入指標(biāo)到兼顧申請(qǐng)者的家庭財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)，同樣走過(guò)了一條不斷修訂完善之路，迄今仍然需要進(jìn)一步整合。其他社會(huì)保障項(xiàng)目同樣都經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷著漸進(jìn)改革的進(jìn)程。［7］
上述事實(shí)表明，盡管漸進(jìn)改革的策略具有歷史的合理性，但客觀而論，這種策略同樣有著歷史的局限性。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度的核心使命與卓越功能，就是以確定的制度安排來(lái)應(yīng)對(duì)不確定的人生風(fēng)險(xiǎn)，只有制度定型才能解除人們的后顧之憂并提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，如果這一制度總是處于試驗(yàn)性的改革狀態(tài)，其本身的不確定性就會(huì)造成制度公信力下降，同時(shí)增加人們的不安全感與焦慮情緒，當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的批評(píng)甚至不滿，就與總處在試驗(yàn)狀態(tài)的改革方案結(jié)構(gòu)缺失、改革不同步及過(guò)度追求創(chuàng)新而不能理性地走向成熟、定型密切相關(guān)。一方面，試點(diǎn)先行的前提是“摸著石頭過(guò)河”，是在并不十分明了改革目標(biāo)指向的條件下自下而上推進(jìn)的改革試驗(yàn)，它既不可能有清晰的先進(jìn)理念指導(dǎo)，也不可能有系統(tǒng)的、整體的、協(xié)同的頂層制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)，而是屬于“邊施工、邊設(shè)計(jì)圖紙”，加之受地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)分割且差距巨大等宏觀環(huán)境因素的制約，在這種基礎(chǔ)上建構(gòu)的社會(huì)保障“大廈”必定屬于地基并不規(guī)整甚至存在質(zhì)量問(wèn)題的“工程”。長(zhǎng)期試點(diǎn)意味著長(zhǎng)期“摸著石頭過(guò)河”，結(jié)果可能是長(zhǎng)期處于無(wú)所適從的境地。另一方面，試點(diǎn)先行中由于缺乏中央政府的有力統(tǒng)籌，實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的就是地方創(chuàng)新過(guò)度，同一制度安排在各地的改革方案五花八門，許多方案都是基于地區(qū)分割、群體分割或者局限于當(dāng)時(shí)的情形出發(fā)，從而表現(xiàn)出相當(dāng)大的隨意性，甚至有的改革方案因人而異，因當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人變換后改變態(tài)度或主張而異，這種改革創(chuàng)新的隨意性正是社會(huì)保障作為一種穩(wěn)定機(jī)制的“大敵”，其實(shí)踐后果就是為當(dāng)前推進(jìn)制度整合制造了重重障礙，導(dǎo)致時(shí)至今日還處于各種制度無(wú)法真正成熟、定型。更為重要的是，持續(xù)20多年的試驗(yàn)性改革，已經(jīng)形成了新的失衡的利益格局，并滋生了新的社會(huì)矛盾。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的不同步與地區(qū)分割，醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割與經(jīng)辦亂象，社會(huì)救助的群體分割與各種救助待遇的簡(jiǎn)單疊加，社會(huì)福利服務(wù)的官民分割，以及隱藏在這些制度背后的責(zé)任不清、權(quán)益不公等等，已經(jīng)引起了諸多負(fù)面反映，批評(píng)之聲不絕于耳，這表明優(yōu)化現(xiàn)行制度安排具有緊迫性，而要真正矯正現(xiàn)行制度安排中的缺陷與不足，必然需要重新調(diào)整利益格局，以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，這種利益調(diào)整絕非易事。
綜上可見(jiàn)，中國(guó)社會(huì)保障改革所面臨的困難是顯而易見(jiàn)的，要妥善應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)特別需要理性、智慧、勇氣與魄力。
四、中國(guó)社會(huì)保障改革的合理取向
在新的時(shí)代背景下，急切需要立足全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)，從宏觀視角實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)保障體系的科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)計(jì)。
第一，需要盡快開展社會(huì)保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，妥善處理好社保體系內(nèi)部各系統(tǒng)之間、經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障之間、多層次之間的關(guān)系，這是整個(gè)制度體系走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。有如下幾方面的工作急切需要做好：（1）需要盡快統(tǒng)籌社會(huì)保障體系內(nèi)部各系統(tǒng)之間的關(guān)系。如社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利之間的職能分工、結(jié)構(gòu)比例及相互銜接迄今仍然缺乏明確的更高層次的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致了三大政策體系在實(shí)踐中出現(xiàn)功能紊亂，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)制度安排顧此失彼或厚此薄彼，直接影響到了整個(gè)社會(huì)保障體系的綜合效能發(fā)揮。（2）需要合理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障的關(guān)系?，F(xiàn)行制度安排一直表現(xiàn)出重經(jīng)濟(jì)保障輕服務(wù)保障的取向，它使公眾對(duì)養(yǎng)老金增長(zhǎng)抱有不切實(shí)際的過(guò)高期望，而在養(yǎng)老金持續(xù)增長(zhǎng)過(guò)程中卻又缺乏必要的老年服務(wù)等各項(xiàng)基本公共服務(wù)，而服務(wù)保障更能夠體現(xiàn)社會(huì)公平與共享原則，也是化解公眾焦慮的良藥。（3）需要妥善處理基本保障與其他層次保障之間的關(guān)系?，F(xiàn)在重基本保障、輕其他層次保障的制度安排取向，既使基本保障層次壓力持續(xù)擴(kuò)張，也擠壓了補(bǔ)充保障層次的發(fā)展空間。例如，政府對(duì)災(zāi)后重建包辦過(guò)多，就直接抑制了市場(chǎng)機(jī)制（商業(yè)保險(xiǎn)）與社會(huì)機(jī)制（如慈善公益）發(fā)揮作用；養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼太多則直接影響了老年服務(wù)體系的建設(shè)及其對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)資源的撬動(dòng)；等等。因此，中國(guó)社會(huì)保障體系的頂層設(shè)計(jì)不能只有單項(xiàng)制度安排（如養(yǎng)老保險(xiǎn)）的頂層設(shè)計(jì)，而是特別需要有超越單項(xiàng)制度之上、超越部門之上、超越一屆政府之上的宏觀規(guī)劃，通過(guò)這一規(guī)劃來(lái)明確各項(xiàng)社會(huì)保障制度的功能定位，再在此基礎(chǔ)上尋求各項(xiàng)社會(huì)保障制度深化改革的方向與具體方案，這是服從并服務(wù)于社保體系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與國(guó)家全局的必要舉措。
第二，優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助及老年服務(wù)體系建設(shè)等基本保障制度已成當(dāng)務(wù)之急。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、老年服務(wù)是中國(guó)特色社會(huì)保障體系的骨架性制度安排，這些制度的優(yōu)化與定型，不僅決定著整個(gè)社會(huì)保障制度的成熟，而且關(guān)乎著國(guó)計(jì)民生的持續(xù)改善與持續(xù)發(fā)展，從而是深化改革中必須重點(diǎn)考慮的領(lǐng)域。（1）在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，迫切需要加快推進(jìn)包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的全體公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，通過(guò)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一籌資機(jī)制、統(tǒng)一制度結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法來(lái)緩解乃至消除兩大群體之間不斷惡化的矛盾，并為維護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理性創(chuàng)造條件；同時(shí)，宜盡快制定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌方案，以此消除勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙，在實(shí)現(xiàn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)公平的條件下切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，真正化解部分地區(qū)基金結(jié)余過(guò)大與部分地區(qū)基金存在缺口的結(jié)構(gòu)性矛盾，并為地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造條件；如果做好了這兩點(diǎn)，將使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在優(yōu)化的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)重塑走向定型，必定可以提供穩(wěn)定的安全預(yù)期。（2）在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，需要緊緊抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的牛鼻子，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)醫(yī)保監(jiān)管、經(jīng)辦、資源、信息等的統(tǒng)一，徹底化解這一制度現(xiàn)存的重復(fù)參保、多頭經(jīng)辦、資源浪費(fèi)等諸種弊端。（3）在社會(huì)救助方面，需要盡快完善救助條件及救助對(duì)象的政策精準(zhǔn)度，切實(shí)維護(hù)這一制度的完整性，強(qiáng)化民政部門的職責(zé)與相關(guān)資源整合，真正織成牢固可靠的“兜底”性制度保障，而加快制定《社會(huì)救助法》和建立專業(yè)型的救助機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員勢(shì)在必行，它能夠堵塞漏洞，杜絕目前不乏罕見(jiàn)的假冒低保戶及救助領(lǐng)域的其他違法、違規(guī)及浪費(fèi)現(xiàn)象，更有利于弘揚(yáng)公平正義與勤勞精神。（4）在老年服務(wù)體系建設(shè)中，關(guān)鍵在于真正立足居家養(yǎng)老、立足社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，擺脫當(dāng)前各地興建大規(guī)模養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不當(dāng)取向，同時(shí)確保政府的公共資源真正用于最有需要的孤寡老人、失能與半失能老人，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)制度安排與政策措施來(lái)繼續(xù)弘揚(yáng)傳統(tǒng)孝道、親友與鄰里互助等優(yōu)良傳統(tǒng)。
第三，在財(cái)政性社會(huì)保障投入不斷增長(zhǎng)的條件下均衡社會(huì)保障責(zé)任負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源與市場(chǎng)資源，使社會(huì)保障體系建設(shè)及其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)更加豐裕。當(dāng)前，主要是財(cái)政性社會(huì)保障投入在增長(zhǎng)，但伴隨著社會(huì)保障制度的全面覆蓋與剛性增長(zhǎng)需求，政府將承擔(dān)著越來(lái)越大的責(zé)任，如果沒(méi)有日益豐厚的市場(chǎng)資源與社會(huì)資源參與，這一制度體系的財(cái)政壓力將持續(xù)加大，城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的福利需求將無(wú)法得到滿足。因此，新時(shí)期的社會(huì)保障改革必須在持續(xù)適度擴(kuò)張財(cái)政投入的同時(shí)，做好如下工作：（1）逐漸均衡社會(huì)保障責(zé)任負(fù)擔(dān)。包括逐漸提高個(gè)人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以適度均衡用人單位與參保者個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)；在保持中央政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，逐漸促使地方政府加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入，以適當(dāng)均衡中央政府與地方政府的責(zé)任負(fù)擔(dān)；明確伴隨養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)機(jī)制轉(zhuǎn)化成統(tǒng)賬結(jié)合型財(cái)務(wù)機(jī)制的歷史債務(wù)，并采取明確的逐漸化解辦法，以適當(dāng)均衡歷屆政府或老、中、青代際之間的負(fù)擔(dān)。（2）通過(guò)撬動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)資源以壯大社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。在保持財(cái)政性社會(huì)保障投入不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)高度重視對(duì)市場(chǎng)資源與社會(huì)資源的激勵(lì)與吸引。例如，完善面向企業(yè)與個(gè)人的稅收政策，推動(dòng)職業(yè)年金、企業(yè)年金及其他職業(yè)福利事業(yè)的發(fā)展，將可以適度降低城鄉(xiāng)居民對(duì)基本保障制度日益攀升的期望，同時(shí)調(diào)動(dòng)企業(yè)與個(gè)人參與的積極性，減輕政府的福利財(cái)政壓力；將政府的公共福利投入與民間公益慈善資源有機(jī)融合，將使老年人、殘疾人、兒童福利事業(yè)得到大發(fā)展；通過(guò)制度來(lái)激勵(lì)捐獻(xiàn)與擴(kuò)大福利彩票發(fā)行規(guī)模等，將能夠籌集更多的財(cái)力用于社會(huì)保障，等等。（3）高度重視解決社會(huì)保障特別是社會(huì)福利服務(wù)對(duì)人力資源的需求問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)大力促進(jìn)各類提供福利服務(wù)的社會(huì)組織的發(fā)展，包括養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、殘疾人服務(wù)、婦女服務(wù)等均需要大量的社會(huì)組織來(lái)承接，而建立規(guī)范的注冊(cè)志愿者制度，并將社會(huì)保障投入與家庭政策等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，將有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，亦可以繼續(xù)維護(hù)家庭保障與鄰里或社區(qū)互助的優(yōu)良傳統(tǒng)；等等。
第四，明確劃分中央政府與地方政府的社會(huì)保障職責(zé)，確保事責(zé)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。在新時(shí)期社會(huì)保障制度走向定型的發(fā)展過(guò)程中，明確劃分中央與地方的社會(huì)保障職責(zé)并建立穩(wěn)定的分工機(jī)制，至關(guān)重要。一般而言，社會(huì)保障的重要功能是增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同，維護(hù)國(guó)民福利權(quán)益平等，中央政府承擔(dān)主要責(zé)任是必要的。但在這樣一個(gè)人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡的大國(guó)，要由中央政府包辦所有社會(huì)保障事務(wù)又是不可能的，同時(shí)也不宜放任地方政府各行其是。因此，應(yīng)當(dāng)盡快明確界定哪些社會(huì)保障事務(wù)屬于中央政府責(zé)任，哪些社會(huì)保障事務(wù)屬于地方政府事務(wù)，哪些社會(huì)保障事務(wù)屬于中央與地方政府的共同責(zé)任，并據(jù)此配備相應(yīng)的財(cái)力。合理的取向應(yīng)當(dāng)是由中央政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)基本保障制度，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、軍人保障等，但基本醫(yī)療保險(xiǎn)、保障性住房建設(shè)及各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)宜由地方政府主導(dǎo)，中央政府可以給予有力指導(dǎo)并利用中央財(cái)政來(lái)引導(dǎo)和確保最基本的國(guó)民福利。當(dāng)然，中央政府對(duì)地方政府主導(dǎo)的社會(huì)保障事務(wù)，還需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)促進(jìn)社會(huì)保障在各地區(qū)之間相對(duì)均衡地發(fā)展，因?yàn)樗强s小差距的手段而非維持差距甚至是放大差距的工具。
第五，保證相關(guān)配套改革協(xié)同推進(jìn)，確保社會(huì)保障制度理性地走向成熟、定型。社會(huì)保障制度實(shí)質(zhì)上是利益再調(diào)整機(jī)制，它不僅牽涉著國(guó)家與國(guó)民的關(guān)系，在實(shí)踐中更要牽涉到其他相關(guān)政策體系，如果不能協(xié)同推進(jìn)，這一制度便不可能真正走向成熟、定型。例如，醫(yī)療保險(xiǎn)改革從1994年中央政府主導(dǎo)“兩江醫(yī)改”算起已經(jīng)20年了，由于醫(yī)療衛(wèi)生體制改革滯后，這一制度迄今仍然處在無(wú)法定型的階段；再如廣受詬病的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌”并存格局，表面上是機(jī)關(guān)事業(yè)單位迄今未啟動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的退休制度中，實(shí)際上是機(jī)關(guān)事業(yè)單位體制改革、薪酬制度改革滯后牽制的結(jié)果，等等。因此，相關(guān)改革不同步及其對(duì)社會(huì)保障改革的牽制，是中國(guó)社會(huì)保障制度變革20多年來(lái)還未走向成熟、定型的重要原因，它是以往改革留下的一個(gè)深刻教訓(xùn)。在新時(shí)期全面深化改革中，必須改變“摸著石頭過(guò)河”時(shí)代彼此分割、孤軍突進(jìn)的改革方式，真正落實(shí)十八屆三中全會(huì)決定中提出的增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性精神。在這方面，應(yīng)當(dāng)努力做好的工作包括：（1）在國(guó)家最高層面的頂層制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)保障制度的定位，包括追求目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與功能等，應(yīng)有清晰的規(guī)范，同時(shí)對(duì)這一制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入分配、財(cái)政體制乃至人口政策等的關(guān)系及其處理有清晰的規(guī)劃。（2）在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與政府機(jī)構(gòu)改革中，需要明確社會(huì)保障及與之相關(guān)（如慈善公益、商業(yè)保險(xiǎn)等）的機(jī)制所扮演的角色，并根據(jù)政府職能與社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求進(jìn)一步調(diào)整管理體制，健全并優(yōu)化經(jīng)辦機(jī)制，同時(shí)真正賦予國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障事務(wù)的決策權(quán)，落實(shí)司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障運(yùn)行的司法監(jiān)察權(quán)。（3）在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革時(shí)，需要真正掃除影響流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工及其家屬享受與當(dāng)?shù)厥忻衿降鹊纳鐣?huì)保障及基本公共服務(wù)權(quán)益的政策障礙。（4）在推進(jìn)市場(chǎng)化改革并確立市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用時(shí)，需要明確利用相應(yīng)的財(cái)政稅收政策杠桿來(lái)撬動(dòng)市場(chǎng)資源投向社會(huì)保障領(lǐng)域特別是社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制可能損害社會(huì)保障制度公平性的沖動(dòng)進(jìn)行必要的規(guī)制，以確保市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮積極、有效的作用。（5）在推進(jìn)社會(huì)體制改革中，需要盡快取消社會(huì)組織要有主管部門的限制性規(guī)定，通過(guò)降低門檻、放松管制、嚴(yán)格自律并輔之以政策促進(jìn)措施來(lái)激活社會(huì)各界參與社會(huì)保障事務(wù)的活力，以達(dá)到壯大社會(huì)保障支撐力量的目的。（6）在其他相關(guān)領(lǐng)域同樣需要同步推進(jìn)改革。如醫(yī)療衛(wèi)生體制、醫(yī)藥流通體制改革的深化，直接影響到醫(yī)療保險(xiǎn)制度的優(yōu)化；資本市場(chǎng)的完善，決定著社會(huì)保障基金保值增值目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)；等等。如果能夠借助全面深化改革的東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障及相關(guān)改革的協(xié)同推進(jìn)，則中國(guó)特色的社會(huì)保障制度必定能夠在2020年前走向成熟、定型。
第六，宜將社會(huì)保障領(lǐng)域中的重大改革事項(xiàng)從完全由行政部門主導(dǎo)交由國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行決策，同時(shí)不再濫用試點(diǎn)權(quán)。國(guó)外社會(huì)保障制度發(fā)展實(shí)踐的一個(gè)共同特征，就是社會(huì)保障制度必須立法先行，由法律來(lái)確立制度，依照法律來(lái)實(shí)施制度，人們對(duì)這一制度的信任完全建立在法律的穩(wěn)定與權(quán)威，以及法律對(duì)參與主體的權(quán)利與義務(wù)的明確規(guī)范上。之所以形成這樣的慣例，是因?yàn)檫@一制度涉及到各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等多元主體的利益分配與責(zé)任分配，如果只由作為利益主體之一的行政部門來(lái)主導(dǎo)，就可能形成利益與責(zé)任失衡的格局，也會(huì)降低制度的公信力，還會(huì)在無(wú)形中造成行政部門的巨大壓力；而由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)則可以更好地兼顧不同主體之間的利益分配，同時(shí)更好地均衡主體各方的責(zé)任分擔(dān)，并使政府處于一個(gè)較為超脫的位置來(lái)推進(jìn)制度建設(shè)。中國(guó)已經(jīng)全面確立了依法治國(guó)的方略，新一代領(lǐng)導(dǎo)人不僅多次強(qiáng)調(diào)重大改革要于法有據(jù)，而且在自貿(mào)區(qū)設(shè)置、司法改革等方面已經(jīng)采取由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)相關(guān)決定來(lái)為深化改革提供法律依據(jù)的做法。社會(huì)保障屬于涉及全民切身利益與國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度安排已經(jīng)引起幾乎包括各個(gè)群體在內(nèi)的高度關(guān)注，如果仍然采取以往只由行政部門主導(dǎo)的策略來(lái)推進(jìn)涉及勞資之間、不同群體之間、中央與地方政府之間的利益博弈，遇到的阻力可能會(huì)更大，政府所處的位置可能更為被動(dòng)，因此，將社會(huì)保障領(lǐng)域中的重大改革方案交由立法機(jī)關(guān)審議，應(yīng)當(dāng)有助于增進(jìn)制度變革的理性，亦能夠有助于消減改革阻力。同時(shí)，基于試點(diǎn)先行和長(zhǎng)期試而不定所造成的負(fù)面影響及對(duì)制度公信力的損害，在新時(shí)期深化社會(huì)保障改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)放棄長(zhǎng)期試驗(yàn)的“摸石頭”思維定勢(shì)，代之以深入調(diào)查、仔細(xì)研究、理性設(shè)計(jì)、審慎決策，用成熟的改革方案來(lái)同步推進(jìn)相關(guān)制度改革的深化。即使是個(gè)別制度在深化改革中需要在局部地區(qū)先行試驗(yàn)，也必須堅(jiān)決摒棄過(guò)去任意試驗(yàn)、長(zhǎng)期試而不定的做法，充分明確試點(diǎn)任務(wù)、盡可能縮短試點(diǎn)時(shí)間，以便增添人們對(duì)制度變革的信心，同時(shí)防止形成新的不良路徑依賴。如果能夠在改革策略上做出上述改進(jìn)，一定有助于社會(huì)保障制度沿著理性、良性的改革軌道走向成熟、定型。
五、結(jié)語(yǔ)
總之，我們所處的是一個(gè)大變革時(shí)代，多元化是世界格局的底色，大調(diào)整是中國(guó)特定的時(shí)代背景。作為中國(guó)改革事業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會(huì)保障制度已經(jīng)到了應(yīng)當(dāng)理性地走向成熟、定型的關(guān)鍵時(shí)期了。如果不進(jìn)一步理性地深化改革，現(xiàn)行制度的實(shí)踐效果就可能有違制度建設(shè)的初衷；如果在深化改革中再出現(xiàn)失誤甚至是重大失誤，這一制度甚至可能成為激化社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。因此，中國(guó)社會(huì)保障遭遇的是宏觀有利的良好機(jī)遇，面臨的則是來(lái)自制度內(nèi)外的多重挑戰(zhàn)，而要利用好機(jī)遇、應(yīng)對(duì)好挑戰(zhàn)，確實(shí)考驗(yàn)著學(xué)術(shù)界與決策層的智慧。
可以肯定的是，一個(gè)能夠?yàn)槿w人民提供穩(wěn)定安全預(yù)期的公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度，不僅是解除后顧之憂、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平的法寶，而且是持續(xù)保障與改善民生、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的基本制度保障，這是值得我們?yōu)橹Φ闹匾l(fā)展目標(biāo)。
［參考文獻(xiàn)］
［1］ 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，2013-11-12.
［2］ 鄭功成.從國(guó)家—單位保障制走向國(guó)家—社會(huì)保障制——30年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障改革與制度變遷［J］.社會(huì)保障研究，2008,(2).
［3］ 中共中央、國(guó)務(wù)院：國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年），2014-03-17.
［4］ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2014中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要［M］.中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014,17.
［5］ 全國(guó)80歲以上老人1200萬(wàn) 高齡老人年均遞增4.6%點(diǎn)［EB/OL］.http://www.cnm21.com/xinwen/jmxw_714.htm.
［6］ 首個(gè)《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告》發(fā)布 戶均人數(shù)降至3.02人［N］.南方日?qǐng)?bào)，2014-05-15.
［7］ 鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障30年［M］.人民出版社，2008.
聲明：本站原創(chuàng)文章所有權(quán)歸無(wú)憂保所有，轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來(lái)源；
轉(zhuǎn)載文章僅代表原作者觀點(diǎn)，不代表本站立場(chǎng)；如有侵權(quán)、違規(guī)，請(qǐng)聯(lián)系qq：1070491083。
