0571-22931819
邢偉：社會保障制度建設面臨的新形勢和新要求
2016-11-27 08:00:09
無憂保
【導讀】:“十三五”時期，我國社會保障制度仍面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋范圍窄、統(tǒng)籌層次低、制度不完善等諸多問題。因此，亟須完善社會保障制度體系，實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展，推動形成有中國特色的、適度普惠型的社會主義福利社會。
“十三五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將進入新階段，社會保障制度面臨著新形勢和新要求。城鎮(zhèn)化水平提升，要求加快城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與整合;人口老齡化程度提高，要求增強社會保障制度的可持續(xù)性設計：經(jīng)濟進入中速增長階段，要求合理安排公共財政的社會保障投入民生改善需求呼聲漸漲，要求合理確定社會保障待遇區(qū)間;勞動力流動性提高，要求增強社會保障關系的便攜性：信息化水平提高，要求改進社會保障的運行管理體制。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將增加社會保障擴面繳費的工作難度。
“十三五”時期，我國社會保障制度仍面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋范圍窄、統(tǒng)籌層次低、制度不完善等諸多問題。因此，亟須完善社會保障制度體系，實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展，推動形成有中國特色的、適度普惠型的社會主義福利社會。
(一)城鎮(zhèn)化水平提升要求加快城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與整合
城鄉(xiāng)分割是城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度面臨的最大困難，由此導致城鄉(xiāng)社會保障待遇差距等一系列問題的產(chǎn)生。城鄉(xiāng)制度分割在社會保障制度發(fā)展早期具有一定的合理性，但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，其制度差異的弊端日益顯現(xiàn)，負面效應也越來越大。
鑒于當前制度分割具有很深的背景特征和階段合理性，考慮到財政承受能力和社會穩(wěn)定的要求，城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接與整合必須分階段、分項目逐次推進。
1.部分項目先銜接后整合。養(yǎng)老保險方面，先做好城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保三項制度相互之間的銜接，再整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保。醫(yī)療保險方面，先做好城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合三項制度相互之間的銜接，再整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合。
2.時序上先城鄉(xiāng)居民后整體。城鄉(xiāng)社會保障制度銜接與整合“牽一發(fā)而動全身”，可先做好城鄉(xiāng)居民社會保障制度的銜接與整合，再著手推進整體性制度整合。
3.空間上先區(qū)內(nèi)后區(qū)際，首先統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接，以及城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接：在此基礎上，統(tǒng)籌區(qū)域之間城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接，以及城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接。
(二)人口老齡化程度提高要求完善社會保障制度的可持續(xù)性設計
人口老齡化是我國面臨的重大基本國情之一，直接影響到老年群體的社會保障水平和社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。人口老齡化對社會保障的影響直接體現(xiàn)在養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障兩個領域。從制度構(gòu)建理念來看，養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障以保險型制度為主，需要個人參與并承擔一定的繳費義務，并將保障權(quán)益與繳費義務掛鉤，保障權(quán)益的享有以繳費義務的履行為前提。
對養(yǎng)老保障而言，人口老齡化導致老年負擔系數(shù)上升，帶來養(yǎng)老保險基金的財務危機。隨著人口老齡化速度的加快和隱性債務支付高峰期的到來，養(yǎng)老金缺口還將繼續(xù)擴大。近年來，我國養(yǎng)老保險收不抵支的省份顯著增加。為確保養(yǎng)老金發(fā)放工作的順利進行，由各級財政特別是中央財政出資彌補這一缺口。2009年—2013年，各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金分別達到1646億元、1954億元、2272億元、2648億元和3019億元(見表1)，今后，財政補貼還將大幅度增加，才能滿足養(yǎng)老金的支付需要。
對醫(yī)療保障而言，人口老齡化將增加醫(yī)療保險基金的支付壓力。老年人的收入水平相對低于在職勞動者，而醫(yī)療費用又相對高于在職勞動者，使醫(yī)療費用個人自負部分成為老年人的沉重負擔，一些老年人的養(yǎng)老金還不夠支付醫(yī)藥費，從而出現(xiàn)因病致貧的現(xiàn)象。
著眼于應對人口老齡化的挑戰(zhàn)，我國社會保障制度必須作出相應的制度性調(diào)整：
1.切實做到社會保障的實際全覆蓋。提高城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民各項社會保險的參保率.提高最低生活保障的覆蓋人群比重。
2.處理好“基本”和“補充”的關系。首先，要做到結(jié)構(gòu)比例協(xié)調(diào)，基本社會保障的替代率不能過高，否則將擠壓高層次社會保障的發(fā)展空間：也不能過低，否則將起不到應有的保基本功能。其次，要做到制度模式銜接，基本社會保險實行強制性，補充社會保險實行自愿性但享受政策優(yōu)惠，二者在運營機制、保值增值、風險管理等方面可以進行資源共享和經(jīng)驗借鑒，以實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.增強基金收支的可持續(xù)能力。應盡快明確隱性債務的責任主體、清償機制和融資渠道，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，合理劃分政府補貼的比例結(jié)構(gòu)，適時將以養(yǎng)老保險為主體的社會保障收支納入財政預算，拓寬個人賬戶基金的投資渠道，增強養(yǎng)老保險基金的保值增值能力，最終實現(xiàn)養(yǎng)老金替代率的相對穩(wěn)定性。
(三)經(jīng)濟進入中速增長階段要求合理安排公共財政的社會保障投入
未來我國的經(jīng)濟增速將保持在7%~8%的中速增長區(qū)間，財政收入的增速也會隨之下降。這對長期依賴公共財政投入的社會保障事業(yè)來說，將產(chǎn)生全面而深刻的影響。公共財政投入主要體現(xiàn)在以下幾個領域：
1.各級財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的補貼。2009年～2013年，財政補貼年均增加300億元以上，占當年養(yǎng)老保險基金總支出的比重在16010以上。
2.對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的補貼。以2013年為例，全年養(yǎng)老保險基金收入2052億元，其中個人繳費636億元，二者之間差額為1416億元，主要來自于各級財政的補貼。
3.對城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合的補助。2013年，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合的人均補助標準為280元，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的參保人數(shù)為2.96億人，新農(nóng)合參合人數(shù)為8.02億人，財政補助總額約為3075億元。2014年，人均補助標準提高到320元，新增財政補助439億元。
4.各類社會救助支出。2009年～2013年，城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)和醫(yī)療救助的各級財政投入從991.4億元增至2020.8億元(見表2)。
社會保障制度要實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展的目標，必須從“增收”和“控支”兩個方面施策，具體有三項舉措：
1.提高各級財政用于社會保障支出的比重。各級財政應不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對社會保障的支持力度，逐步形成與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障待遇調(diào)整機制。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政實力，逐步提高社會保障支出在財政支出中的比重。
2.建立和健全社會保障預算。中央政府和省級政府應分別建立社會保障預算，逐步將社會保障支出作為中央財政和省級財政的主要支出項目，將繳費(稅)、財政撥款、社會捐贈、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等途徑形成的社會保障資金納入社會保障預算，使社會保障收支活動受到嚴格的預算監(jiān)督。
3.嚴格各項社會保障制度的支出。養(yǎng)老保險方面，可以考慮實施延遲退休年齡和彈性退休制度。同時，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。醫(yī)療保險方面，著力于控制醫(yī)保支出的過快上漲，建議加強醫(yī)保的第三方監(jiān)管能力，通過支付方式改革、加強監(jiān)管等途徑來增強醫(yī)?；鹬С龅暮侠砘?。
表1 2009年—2013年各級財政補貼與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出比較
2009
2010
2011
2012
2013
養(yǎng)老保險基金總支出 （億元）
8894
10555
12765
15562
18470
各級財政補貼（億元）
1646
1954
2272
2648
301 9
各級財政補貼占比(%)
18.5
18.5
17.8
17.0
16. 3
數(shù)據(jù)來源：2009～2013年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。
表2 2009年~2013年各級財政社會救助主要支出
2009
201 0
2011
201 2
201 3
城市低保資金（億元）
461.4
524.7
659.9
674.3
756.7
農(nóng)村低保資金（億元）
345.1
445、O
667.7
718.0
866.9
農(nóng)村五保供養(yǎng)資金（億元）
91 0
98.1
121.7
145.0
17 2.3
城鎮(zhèn)居民醫(yī)保資助資金
（億元）
7.6
10.5
11.7
14.4
新農(nóng)合資助資金（億元）
14.0
22.0
25.8
30．O
直接醫(yī)療救助資金（億元）
93.9
104.3
155.1
166.3
180.5
數(shù)據(jù)來源：2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告：2010年—2013年社會服務發(fā)展統(tǒng)計報告。
（四）民生改善需求呼聲漸漲要求合理確定社會保障待遇區(qū)閫
隨著綜合國力的增強和城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，我國民生得到極大改善。同時，進一步保障和改善民生的呼聲也越來越高。近年來，我國各項社會保障待遇呈現(xiàn)快速上漲態(tài)勢，年人均基本養(yǎng)老金、人均醫(yī)療保險支出、城鄉(xiāng)居民人均低保補助等連年增長。以城鎮(zhèn)職工年人均基本養(yǎng)老金為例，從2009年的1.53萬元增加到2013年的2.3萬元。同時，以城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為參照，年人均基本養(yǎng)老金的替代率連年下降，從2009年的46.79u/o降至2013年的43.85%（見表3），說明城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金不僅沒有達到政策預期目標，反而持續(xù)降低。在醫(yī)療保險領域，雖然人均醫(yī)療保險支出和醫(yī)療保險報銷比例逐年提高，但個人自負部分的醫(yī)療費用也在快速上漲，使個人醫(yī)療費用負擔并沒有得到實質(zhì)性的減輕。在社會救助領域，城鄉(xiāng)居民的低保補助標準逐年提高，如果以城鄉(xiāng)居民人均消費支出作參照，城鄉(xiāng)低保的實際補償水平趨于不斷降低。綜合而言，我國社會保障的保障水平呈降低趨勢，公平性受到質(zhì)疑。
基于社會保障待遇對保障和改善民生的重要性，我國應建立健全社會保障待遇的確定機制和正常增長機制。要遵循各項社會保障制度的建構(gòu)理念和基本原理，考慮與之相對應的公平和效率。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險屬于社會保險范疇，基于社會保險原則和大算為基礎，政府要增加相應待遇也必須遵循精算原則。城鄉(xiāng)低保以保障居民基本生活水平為目標，應根據(jù)物價水平作出相應調(diào)整，以確保受助對象的生活水平不降低。
表3 2009年—2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險支出情況
2009
2010
2011
201 2
2013
養(yǎng)老保險基金總支出（億元）
8894
10555
12765
15562
18470
參保離退休人員（萬人）
580 7
6305
6826
7446
8041
年人均基本養(yǎng)老金（元）
15316
16741
18701
20900
229 70
城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資（元）
32736
37147
42452
4759 3
52379
年人均基本養(yǎng)老金替代率(%)
46.79
45.07
44.05
43.91
43.85
數(shù)據(jù)來源：2009年—2013年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。
(五)勞動力流動性提高要求增強社會保障關系的便攜性
當前，我國社會保障制度統(tǒng)籌層次低、跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)困難成為制約勞動力流動的主要因素。提高社會保障的統(tǒng)籌層次已形成廣泛共識，問題關鍵在于：提高統(tǒng)籌層次的范圍到底是基本社會保障的全部環(huán)節(jié)還是部分環(huán)節(jié)?如果將統(tǒng)籌范圍限定為部分環(huán)節(jié)，就需要綜合考慮這些組成元素之間如何分拆，分拆帶來的新增風險如何規(guī)避，以及分拆帶來的新增管理成本如何消化：如果將統(tǒng)籌范圍限定為全部環(huán)節(jié)，雖然可以避免出現(xiàn)部分環(huán)節(jié)統(tǒng)籌的特殊難題，但統(tǒng)籌層次提高的阻力將顯著增大。
此外，統(tǒng)籌層次提高是分步實現(xiàn)還是一步到位，即是從省級統(tǒng)籌過渡到全國統(tǒng)籌還是直接實現(xiàn)全國統(tǒng)籌?省級統(tǒng)籌的難點在于：如何確定基本社會保障待遇標準，勞動力跨省流動后，如何重新核定其基礎養(yǎng)老金和基本醫(yī)療保險待遇，以及如何制定各省之間社會保險基金的清算辦法。全國統(tǒng)籌能夠較好地解決社會保障關系的轉(zhuǎn)續(xù)問題，充分體現(xiàn)了社會互助和社會公平。但難點在于如何妥善解決當前全國各地社會保障負擔畸輕畸重的問題：如何統(tǒng)籌安排當前各地社會保險的結(jié)存資金：如何建立全國統(tǒng)一的社會保險業(yè)務管理平臺：如何處理各地社會保險基礎數(shù)據(jù)的對接問題。
綜合比較來看，提高統(tǒng)籌層次應致力于基本社會保障制度的整體提高，不宜分拆。實行社會保障全國統(tǒng)籌的難度最大，但符合我國基本社會保障制度的發(fā)展方向。鑒于財力支撐和現(xiàn)實困難，我國社會保障制度宜分項目、分階段、分層級地提高統(tǒng)籌層次，不能一步到位。
(六)信息化水平提高要求改進社會保障的運行管理體制
近年來，我國社會保障領域的信息化水平得到顯著提高，電子信息臺賬開始全面應用，信息及時傳遞和數(shù)據(jù)共享已初步實現(xiàn)，極大提升了社會保障運行管理的效率。然而，由于種種原因，社會保障的信息化建設仍存在諸多問題，如數(shù)據(jù)平臺不對接、異地信息共享不順暢等。
應以公民身份證號碼為唯一標識，以金保工程為平臺，加強全國范圍內(nèi)社會保障信息的互聯(lián)互通，重點提升中西部薄弱地區(qū)的信息化建設，做到基礎信息的全面、準確和“無死角”。在此基礎上，進一步加強各地區(qū)之間數(shù)據(jù)信息的及時傳遞和共建共享，使社會保障經(jīng)辦機構(gòu)能夠及時獲取保障對象的相關信息。當信息化程度達到一定水平后，養(yǎng)老保險關系的異地轉(zhuǎn)續(xù)、醫(yī)療保險的異地就醫(yī)互認和城鄉(xiāng)低保的審核等問題都將迎刃而解，從而大大釋放了當前社會保障業(yè)務經(jīng)辦機構(gòu)的工作壓力。
(七)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將增加社會保障擴面繳費的工作難度
我國已經(jīng)進入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關鍵時期，大批落后產(chǎn)能將被淘汰，高耗能、高污染、低效益的企業(yè)將面臨關停并轉(zhuǎn)，從而給勞動就業(yè)帶來相應難題，給社會保障的擴面和繳費工作增添了難度。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險與就業(yè)密切關聯(lián)，保險費由所在單位代扣代繳，費額以工資為基數(shù)，社會保險的很多事務由企業(yè)代為辦理。勞動者一旦失業(yè)，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險不僅失去了管理載體，也失去了參照依據(jù)。雖然制度規(guī)定了失業(yè)者繼續(xù)享有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的權(quán)利，并做了相應安排，但顯然挫傷了失業(yè)者參加社會保險的積極性。同時，一些處于調(diào)整邊緣的企業(yè)感受到社會保險繳費帶來的資金壓力，通過各種途徑規(guī)避社會保險繳費，瞞報欠繳的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在。值得注意的是，當前一些地方政府基于維持企業(yè)運行的考慮，對企業(yè)為職工不繳、少繳社會保險費的行為持容忍態(tài)度，尤其是針對外來務工人員。這種不正常也不合理的現(xiàn)象應該引起重視并加以制止。
針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的沖擊，我國社會保障應建立起相應的預警機制。一方面，做好面臨失業(yè)人員的社會保障安置，使其能夠盡快轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)，繼續(xù)擁有社會保險繳費的載體和參照：另一方面，不能放松社會保險的擴面工作和社會保險費的征繳工作，要通過各種途徑解決問題，以保證社會保險的連續(xù)性和穩(wěn)定性?？?參考文獻：
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