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李莉：加快棚戶區(qū)改造的思考
2016-11-29 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:棚戶區(qū)改造，是改善民生的硬任務(wù)，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，對于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，提高城市綜合承載能力，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程意義重大。
棚戶區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，國家多年來高度重視。當(dāng)前，我國正處在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造意義重大、影響深遠(yuǎn)。新一輪棚戶區(qū)改造工作已經(jīng)啟動(dòng)，目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)明確。今后，在認(rèn)真總結(jié)典型模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，從多方面著力，確保目標(biāo)任務(wù)扎實(shí)順利地完成。
棚戶區(qū)改造，是改善民生的硬任務(wù)，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，對于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，提高城市綜合承載能力，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程意義重大。
一、棚戶區(qū)改造工作成效顯著
棚戶區(qū)改造是我國重大民生工程和發(fā)展工程。2004年，遼寧在全國率先啟動(dòng)了全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造：2005年，國家啟動(dòng)了對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造：2008年四季度起，國家將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，開始了全國范圍大規(guī)模推進(jìn)實(shí)施各類棚戶區(qū)改造的工作。2008年—2012年，全國開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬套(戶)開工量的40%，基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬套，安排各類棚改和基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助資金1500多億元(見表1)，圓了1000萬戶家庭.2000多萬戶居民的安居夢，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)和諧。
二、目標(biāo)任務(wù)
隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，為適應(yīng)新形勢、新要求，國家啟動(dòng)了新一輪棚戶區(qū)改造，明確了今后棚戶區(qū)改造的目標(biāo)任務(wù)。2013年6月，國務(wù)院會(huì)議專題研究部署加快棚戶區(qū)改造工作.提出今后5年再改造各類棚戶區(qū)1000萬戶的目標(biāo)任務(wù)。為貫徹落實(shí)會(huì)議精神，同年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，明確了加快棚改工作的總體要求和政策措施，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等6個(gè)部委隨后召開棚改工作電視會(huì)議，專門部署2013年—2017年棚改工作。2014年《政府工作報(bào)告》明確提出，要更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造，今后一個(gè)時(shí)期改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，中央預(yù)算內(nèi)投資擬增加到4576億元，重點(diǎn)投向保障性安居工程等領(lǐng)域。同年3月出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，又提出要大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，制定了各類棚戶區(qū)改造行動(dòng)計(jì)劃。
可見，我國棚戶區(qū)改造可大體分為3個(gè)時(shí)段,2008年—2012年，完成棚戶區(qū)改造1260萬套：2013年—2017年，計(jì)劃改造1000萬戶，基本完成成片棚戶區(qū)的改造：2018年—2020年，再完成1000萬戶，累計(jì)完成3260萬戶。這意味著我國擬用13年時(shí)間解決約1億人的憂居問題，這無疑是世界性創(chuàng)舉。
三、棚戶區(qū)改造典型模式
棚戶區(qū)改造是世界性難題。聯(lián)合國人居署報(bào)告顯示，2010年世界低收入居住區(qū)貧民人口已達(dá)8.276億人，接近全球城市人口的1/4。我國2008年—2020年間改造3260萬套(約1億棚戶區(qū)居民)，數(shù)量超過德國總?cè)丝?，樹立了世界典范，形成了“中國模式”。各地在棚戶區(qū)改造中形成了一些典型模式。
(一)遼寧模式
從2005年開始，遼寧在短短4年時(shí)間改造完成了1萬平方米以上的城市集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米，新建成套住宅4400多萬平方米，改善了棚戶區(qū)70.6萬戶211萬以上的居民住房條件，相當(dāng)于聯(lián)合國對貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標(biāo)年均總量的近2倍，創(chuàng)造了世界奇跡。目前，遼寧棚戶區(qū)改造已基本完成。
1.創(chuàng)新政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作結(jié)合模式。遼寧在棚改中，改變以往政府通過審批權(quán)和土地等壟斷資源控制房地產(chǎn)開發(fā)商業(yè)的行為模式，其主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、政策制定、資金籌措、拆遷組織、回遷安置等方面。對有商業(yè)價(jià)值的改造項(xiàng)目實(shí)施市場化運(yùn)作，吸引社會(huì)資本參與，采取招、拍、掛方式出讓土地、開發(fā)商業(yè)用房等方式：對土地附加值低、商業(yè)價(jià)值不高的地段，政府直接操盤建設(shè)，有效解決了不易市場化運(yùn)作的棚改難題。
2.多渠道籌措棚改資金。采取“政府+市場+社會(huì)”的融資模式，通過“市場運(yùn)作、政府兜底”方式解決資金問題。采取“九個(gè)一塊”，即“政府補(bǔ)貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個(gè)人集資一塊、市場運(yùn)作一塊、銀行貸款一塊、社會(huì)捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”，籌集棚改資金。分為政府、市場和社會(huì)三大渠道。政府渠道包括政府補(bǔ)貼和政策減免：市場渠道包含企業(yè)籌集、個(gè)人集資、部分項(xiàng)目和土地的市場化運(yùn)作、銀行貸款和工程節(jié)約等：社會(huì)渠道主要是社會(huì)捐助和單位幫扶。在上述模式中，政府資金約占38.67%，社會(huì)資金約占5%，市場資金約占56.33%。其中，市場資金中由政府通過市場化運(yùn)作獲得的資金占比為5.63%~11.27%，由參與企業(yè)通過市場化運(yùn)作獲得的資金占比為36.33%—46.33%。2005年—2010年，遼寧省各級政府為棚戶區(qū)改造融資732.46億元，政府財(cái)政的“杠桿”作用，社會(huì)資金的主體作用，拓展了多元化的融資渠道，破解了資金難題，為棚戶區(qū)改造提供了穩(wěn)定的資金保障。
3.實(shí)行以商補(bǔ)住的土地劃撥政策。將棚改安置住房用地納入款專用：國企增信，利用國企整體信用優(yōu)勢，提供融資擔(dān)保：合理使用社保基金、公積金貸款、債券融資等。
圖2013年～2017年棚戶區(qū)改造目標(biāo)
表2 2013年~2020年棚戶區(qū)改造目標(biāo)
四、加快棚戶區(qū)改造的建議
(一)健全工作機(jī)制
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立由相關(guān)部門組成的棚改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織，綜合協(xié)調(diào)，頂層設(shè)計(jì)，制定政策，調(diào)配資金，形成合力。二是加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)。全面摸清底數(shù)，研究編制總體規(guī)劃及配套專項(xiàng)規(guī)劃，明確改造工作目標(biāo)、重點(diǎn)和步驟。三是嚴(yán)格責(zé)任考核。棚戶區(qū)改造是民生工程的重要內(nèi)容，應(yīng)納入對各級政府的考核評價(jià)體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和全方位監(jiān)管。四是做好宣傳發(fā)動(dòng)。采取多種形式，加大棚戶區(qū)改造的宣傳力度，營造良好社會(huì)氛圍，動(dòng)員引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與。
(二)拓寬融資渠道
應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，采取增加財(cái)政補(bǔ)助、加大銀行信貸支持、鼓勵(lì)民間資本參與、擴(kuò)大債券融資、加大企業(yè)改造資金等方式，多方籌集。一是通過獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助和貸款貼息等形式，在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，從城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、土地出讓收入中安排資金用于棚改：國有資本經(jīng)營預(yù)算中可適當(dāng)安排部分資金用于國有企業(yè)棚戶區(qū)改造：積極探索利用廉租住房建設(shè)資金，支持棚改工作：地方政府應(yīng)充分利用地方融資平臺(tái)，增大棚改資金籌集力度。二是加大金融機(jī)構(gòu)支持力度。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，增加棚戶區(qū)改造項(xiàng)目信貸。可對棚改項(xiàng)目給予貸款貼息，允許以在建項(xiàng)目抵押貸款：積極探索房地產(chǎn)信托基金、使用住房公積金結(jié)余資金等籌集形式：符合規(guī)定的地方政府融資平臺(tái)公司、承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)可發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。三是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本通過投資參股、委托代建等形式參與棚戶區(qū)改造。對直接投資的民間資本，可適當(dāng)提高容積率和商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)比例，保證投資效益：對間接投資、參股、委托代建的民間資本，合理確定投資收益率，提高參與積極性。此外，還可通過稅費(fèi)優(yōu)惠等，吸引大型開發(fā)企業(yè)參與棚改項(xiàng)目，引導(dǎo)企業(yè)自有資金投入。
(三)完善各項(xiàng)政策
健全完善各項(xiàng)配套政策，全面提高改造質(zhì)量和效率。一是保障用地供應(yīng)。將棚改安置住房用地納入土地供應(yīng)計(jì)劃優(yōu)先安排：充分利用存量土地、依法收回的國有土地和儲(chǔ)備土地優(yōu)先用于棚改安置住房建設(shè)：安置住房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目可以通過劃撥方式供地。二是落實(shí)稅費(fèi)減免。對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金：電力、通訊、廣電、市政公用事業(yè)等企業(yè)適當(dāng)減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費(fèi)：落實(shí)好棚戶區(qū)改造涉及的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅收減免優(yōu)惠政策：對企業(yè)用于政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造支出，準(zhǔn)予在所得稅前扣除，用于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)用地減免城鎮(zhèn)土地使用稅。三是完善補(bǔ)償安置政策。創(chuàng)新安置模式，按照市場建設(shè)、居民選擇、區(qū)域調(diào)配、互找差價(jià)的原則，采用政府組織定向安置、政府采購、第三方代建安置住房等方式，多渠道籌集安置房源。補(bǔ)償安置采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑膳飸魠^(qū)居民自愿選擇，鼓勵(lì)以房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置;對經(jīng)濟(jì)困難、無力購買安置住房的棚戶區(qū)居民，可通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求。
(四)做好銜接工作
積極主動(dòng)與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程相銜接，深化土地管理制度改革，完善土地產(chǎn)權(quán)、用途管理、市場配置、收益分配等配套制度。按照城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等實(shí)際，通過穩(wěn)步有序?qū)嵤┡飸魠^(qū)改造，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，合理利用城鎮(zhèn)土地，完善城鎮(zhèn)功能，增強(qiáng)綜合承載能力，改善居民環(huán)境，提升居住水平。
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