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標(biāo)簽： 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保險(xiǎn)養(yǎng)老養(yǎng)老保險(xiǎn)
中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史沿革
2016-11-29 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:半個(gè)多世紀(jì)過去了。今天，我國社會(huì)保險(xiǎn)的制度體系、所處環(huán)境和人民的需求早已發(fā)生了重大變化。我們要從歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，思考我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，開創(chuàng)社會(huì)保障的光明未來。
中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史沿革
50多年前，中華人民共和國政務(wù)院頒布了我國歷史上第一部全國性社會(huì)保障法規(guī)——《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例(試行)》。據(jù)資料記載，《條例(草案)》公布當(dāng)天，“報(bào)紙立即被競(jìng)購一空，職工群眾爭(zhēng)先閱讀”(引自《當(dāng)代中國的職工工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)》)。工人們心底歡呼：“農(nóng)民有土地，工人有勞保!”“社會(huì)主義好，生老病死有勞保!”有的職工把準(zhǔn)備養(yǎng)老用的積蓄全部捐獻(xiàn)給國家購買飛機(jī)大炮，支援抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)，顯示出自身利益有了切實(shí)保障的工人群眾全身心投入國家建設(shè)的極大熱情。
半個(gè)多世紀(jì)過去了。今天，我國社會(huì)保險(xiǎn)的制度體系、所處環(huán)境和人民的需求早已發(fā)生了重大變化。我們要從歷史中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，思考我國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，開創(chuàng)社會(huì)保障的光明未來。
50年來，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了(并正在經(jīng)歷著)三個(gè)階段。雖然都是在社會(huì)主義的基礎(chǔ)政治制度之上為人民謀福利，但這三個(gè)階段搞養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體目的和具體內(nèi)容各不相同。
第一階段(1951年--1984年)。其中又分成三個(gè)歷史時(shí)期
第一個(gè)時(shí)期，初建社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從1951年開始到“文革”前，我國初步建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅規(guī)定了統(tǒng)一的支付條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)比例，而且規(guī)定勞動(dòng)保險(xiǎn)金的30％上繳全國總工會(huì)做為社會(huì)保險(xiǎn)總基金，對(duì)各地和各企業(yè)進(jìn)行調(diào)劑，實(shí)際上實(shí)行了全國統(tǒng)籌。史料記載，早在1957年，全國實(shí)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的企業(yè)職工就達(dá)1600萬人，同時(shí)，不具備實(shí)行《條例》條件而與企業(yè)簽定集體勞動(dòng)保險(xiǎn)合同的職工也有700萬人，使社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面達(dá)到了當(dāng)時(shí)國營、公私合營、私營企業(yè)職工總數(shù)的94％。對(duì)照1952年國際勞工大會(huì)通過的102號(hào)《社會(huì)保險(xiǎn)(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》的規(guī)定，可以說，這一時(shí)期我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度起點(diǎn)確實(shí)高，發(fā)展相當(dāng)快。
第二個(gè)時(shí)期，動(dòng)亂導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“沉降”。1966年開始的“文化大革命”對(duì)各項(xiàng)工作造成了災(zāi)難性的損失，社會(huì)保險(xiǎn)制度也未能幸免。在機(jī)構(gòu)被撤、資料散失、政令不通的情況下，1969年2月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》，宣布“國營企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金”，“企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支”，從而取消了社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使之變成了企業(yè)保險(xiǎn)(一些文章習(xí)慣稱這一事件為“退回”到企業(yè)保險(xiǎn)，但實(shí)際上在1951年前我國并沒有一個(gè)企業(yè)保險(xiǎn)時(shí)期，所以無所謂“退回”；“沉降”一詞雖然冷僻，但較為準(zhǔn)確)。這一時(shí)期，制度雖然“沉降”，不再實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，但保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)被維持下來；人民生活水平提高緩慢，但基本待遇尚能支付。
第三個(gè)時(shí)期，整頓、規(guī)范和探索“文革”結(jié)束后，在百廢待興的局面下，1978年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(即著名的104號(hào)文件)，針對(duì)“文革”中出現(xiàn)的不正常現(xiàn)象和過去制度的缺陷，重新規(guī)定了離退休的條件及待遇標(biāo)準(zhǔn)。1983年，針對(duì)城鎮(zhèn)集體企業(yè)保障能力弱的問題，國務(wù)院在《關(guān)于城鎮(zhèn)集體所有制經(jīng)濟(jì)若干政策問題的暫行規(guī)定》中提出，集體企業(yè)要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)條件，提取一定數(shù)額的社會(huì)保險(xiǎn)金，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)制度解決職工年老退休、喪失勞動(dòng)能力的生活保障問題。到1984年底，“文革”期間遺留的200多萬人應(yīng)退休而未退休的問題基本解決，離退休待遇水平顯著提高，城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工老年生活也有了初步保障。
我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的第一階段幾經(jīng)波折，起伏跌宕，但發(fā)展的線索是清晰的。在這一個(gè)階段上，我們搞養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的有兩個(gè)：前半段主要是改善人民生活，鞏固新生政權(quán)。20世紀(jì)50年代初，國民經(jīng)濟(jì)正處于恢復(fù)中，人民生活還極度困苦。適時(shí)地實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了我黨早在革命根據(jù)地時(shí)期就提出但因客觀條件不能達(dá)到的“實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，年老、殘廢可以領(lǐng)取殘廢及老弱優(yōu)恤金”的目標(biāo)(1931年中華蘇維埃共和國《勞動(dòng)法》)，體現(xiàn)了人民政府代表人民群眾利益的政權(quán)性質(zhì)。正如周恩來同志1957年在黨的八屆二中全會(huì)上指出的，“勞動(dòng)保險(xiǎn)制度幫助廣大勞動(dòng)人民解除了在舊社會(huì)依靠個(gè)人能力無法解決的生老病死傷殘的困難，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，激發(fā)了職工的勞動(dòng)積極性和對(duì)社會(huì)主義制度的熱愛”。后半段主要為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)。50年代后期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步形成，在其后的多年里，雖然退休人數(shù)不斷增長(zhǎng)，但養(yǎng)老保險(xiǎn)3％的籌資比例始終未變，這顯然沒有顧及職工的養(yǎng)老積累問題，只是在當(dāng)時(shí)的退休規(guī)模下實(shí)行資金調(diào)劑，目的是集中更多的資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。直到“文革”期間，這一隱含的目的采取了與之對(duì)應(yīng)的直接形式——把社會(huì)保險(xiǎn)降為企業(yè)保險(xiǎn)，連當(dāng)時(shí)全國總工會(huì)積存的近4億元社會(huì)保險(xiǎn)總基金也繳解國庫，轉(zhuǎn)為財(cái)政資金。人們?cè)诨仡欉@一段史實(shí)時(shí)，通常歸咎為“文革”的破壞，但未能解釋為什么制度變更了而基本標(biāo)準(zhǔn)仍得以維持且運(yùn)行平穩(wěn)；說是“由于廣大職工的堅(jiān)決維護(hù)”，未免太過表象化；實(shí)際上，深層的原因在于沉降后的制度并未改變適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)質(zhì)：雖然是企業(yè)保險(xiǎn)，但企業(yè)是統(tǒng)負(fù)盈虧的，企業(yè)于中并無自身利益，也不承擔(dān)最終責(zé)任——退休負(fù)擔(dān)輕的，多出的利潤(rùn)上繳國家；退休負(fù)擔(dān)重的，由國家補(bǔ)貼。從這一層面思考，也就可以解釋為什么“文革”早在1976年就結(jié)束，而社會(huì)統(tǒng)籌直到將近10年之后才得以恢復(fù)的原因了。近年的研究表明：我國由于沒有實(shí)行預(yù)籌積累的制度，至今累積了1萬億--3萬元的養(yǎng)老保險(xiǎn)“隱型債務(wù)”，其中相當(dāng)大的一部分是在第一階段形成的，這不能不說是一個(gè)巨大的包袱。但歷史不能假設(shè)，一味的批判沒有實(shí)際意義。應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是當(dāng)時(shí)條件下的必然選擇，它也不是完全沒有積極效應(yīng)的：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集中資金建立起比較牢固的國民經(jīng)濟(jì)體系，形成了規(guī)模巨大的國有資產(chǎn)，雖無社會(huì)保障積累資金之名，但確實(shí)也為今天解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史債務(wù)問題奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
第二階段(1985年—2000年)。主要干了三件事
一是重建社會(huì)統(tǒng)籌制度，完成否定之否定的循環(huán)。1984年，以黨的十一屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》為標(biāo)志，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了以城市為重點(diǎn)、以國營企業(yè)為中心的時(shí)代。雖然多年之后才提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的概念，但以今天的視角來看，十一屆三中全會(huì)的決定實(shí)際上已揭開了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的序幕。在這個(gè)大背景下，謀求成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的企業(yè)，再不能容忍自我負(fù)耽畸重畸輕的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度了。于是從1985年起(少數(shù)地區(qū)從1984年起)各地紛紛進(jìn)行了重建養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度的試點(diǎn)。1991年，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，在全國重新實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌制度。從1951年始建社會(huì)統(tǒng)籌，經(jīng)過1969年的沉降，到1991年重建社會(huì)統(tǒng)籌，歷史兜了個(gè)大圈子，似又回復(fù)到本來的起點(diǎn)；但這不是簡(jiǎn)單的回歸，而是典型的“否定之否定”的螺旋上升——不僅制度的覆蓋范圍大大擴(kuò)展，包括了所有城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工和個(gè)體工商戶，而且制度依存的體制已不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。到2000年底，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已覆蓋了10448萬職工和3170萬離退休人員，成為世界上最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃之一。
二是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成新的體系架構(gòu)。經(jīng)過10多年改革，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)了完全不同以往的嶄新面貌：初步搭建了基本保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)(企業(yè)年金)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)的多層次體系框架，與國際上流行的“三個(gè)支柱”保障理論相契合；實(shí)行了企業(yè)與職工個(gè)人共同繳費(fèi)、國家財(cái)政資助的籌資政策，年度收支規(guī)模超過了2000億元；建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的制度模式，使公平與效率的原則得到更充分的體現(xiàn)；開始形成養(yǎng)老金的正常調(diào)整機(jī)制，使離退休人員能夠分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展成果。
三是確保養(yǎng)老金發(fā)放，實(shí)施社會(huì)化戰(zhàn)略。1998年，國有企業(yè)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。為解決好攻堅(jiān)中不可回避的下崗職工和離退休人員的生活保障問題，黨中央、國務(wù)院提出了“兩個(gè)確保的方針，養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的目標(biāo)集中在確保基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放上。其后3年，企業(yè)離退休人員基本生活保障狀況發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：在企業(yè)自管退休時(shí)期，拖欠養(yǎng)老金現(xiàn)象屢見不鮮，一部分退休人員生活窘迫，群體性突發(fā)事件不斷。1998年以后，養(yǎng)老金基本做到了按時(shí)足額發(fā)放，還補(bǔ)發(fā)了100多億元?dú)v史拖欠；到2000年底，90％以上的企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老金實(shí)行了社會(huì)化發(fā)放，原來普遍實(shí)行的差額繳撥的不規(guī)范做法基本全部改為全額征繳，一些地區(qū)正在向企業(yè)退休人員社區(qū)管理的目標(biāo)邁進(jìn)。盡管仍有不少矛盾和困難，但總體來看，離退休人員基本生活比以前有了更可靠的保障，群眾情緒平和，企業(yè)負(fù)擔(dān)減輕，政府信譽(yù)提高，社會(huì)秩序穩(wěn)定。
我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的第二階段歷時(shí)15年，基本的運(yùn)行軌跡是必須實(shí)施以人為本的細(xì)化管理，及時(shí)記錄、更新每一個(gè)參保者的就業(yè)狀況、與繳費(fèi)相關(guān)的收入狀況、繳費(fèi)數(shù)額等信息，以便對(duì)每個(gè)享受社會(huì)保障的權(quán)利做出準(zhǔn)確認(rèn)定。當(dāng)務(wù)之急是建立容量宏大和安全有效的資源數(shù)據(jù)庫，并逐步形成全國性網(wǎng)絡(luò)，為日常管理和中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)提供可靠依據(jù)，提高宏觀決策的科學(xué)化水平。
第三階段（2000年-今）《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布
21世紀(jì)已經(jīng)開始的、可能將持續(xù)10年—15年的第三階段，基本的發(fā)展目標(biāo)是建立健全既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、又適合人的全面發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)有三個(gè)重要的衡量尺度：其一，它是一個(gè)社會(huì)化的體系，即獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外的、由社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)管理服務(wù)職責(zé)的體系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)者的身份在變——不再固定依附于某個(gè)特定的單位；企業(yè)的任務(wù)在變，不再承擔(dān)管理退休人員的責(zé)任；政府的角色也在變——保護(hù)弱勢(shì)群體，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、公平、正義與和諧是其天然職責(zé)。只有建立完全社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求。其二，它是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的體系。這個(gè)體系，不僅要解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的種種矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)新老體制的平穩(wěn)過渡，而且要能應(yīng)對(duì)老齡化高峰的壓力和挑戰(zhàn)，還要有隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而調(diào)整、借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)而優(yōu)化的彈性空間。其三，也是最根本的，它是一個(gè)保證退休者能過上體面生活的體系，即政府調(diào)動(dòng)各方面資源——行政的、市場(chǎng)的、家庭的、社會(huì)的，來保障和提高退休者的生活質(zhì)量。這種生活質(zhì)量，當(dāng)然不是僅僅滿足于溫飽水平，它除了物質(zhì)生活之外，還包括社會(huì)各方面的人文關(guān)懷，包括創(chuàng)造使他們能夠追求和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的環(huán)境。在未來的10年—15年內(nèi)，如果能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)，完成這些任務(wù)，無疑將為我國社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和諧發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
作者：勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心主任胡曉義，現(xiàn)任人力資源與社會(huì)保障部副部長(zhǎng)來源：《經(jīng)濟(jì)要參》2003年第15期
補(bǔ)充：2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》中關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。無雇主的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定。國家建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障對(duì)象將逐步擴(kuò)大到全體公民。
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