標(biāo)簽: 社會(huì)
嚴(yán)國(guó)萍:當(dāng)代中國(guó)碎片化社會(huì)福利體制的形成與突破
2016-11-29 08:00:10
無(wú)憂保


【導(dǎo)讀】:未來(lái)中國(guó)的福利改革應(yīng)當(dāng)致力于破除身份碎片化和區(qū)域碎片化結(jié)構(gòu),推進(jìn)按職業(yè)身份分割的社會(huì)政策與福利制度的整合并軌和規(guī)范統(tǒng)一,重新設(shè)計(jì)中央與地方的財(cái)政關(guān)系與職責(zé)分工以使中央承擔(dān)主要責(zé)任,最終建立一個(gè)全民統(tǒng)一、全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)福利體制。
當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)福利體制具有顯著的身份碎片化與區(qū)域碎片化特征,它主要與改革開放以來(lái)我國(guó)政府對(duì)不同群體適用不同社會(huì)政策的改革思路有關(guān),而后者又主要與分稅制下中央與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系與社會(huì)福利職責(zé)分工相關(guān)。碎片化的社會(huì)福利體制不具有可持續(xù)性,不僅再次固化和擴(kuò)大了社會(huì)階層間的不平等,而且不利于國(guó)民自由流動(dòng)和國(guó)民化福利身份的形成。消除碎片化、構(gòu)建全民統(tǒng)一的社會(huì)福利體制,是未來(lái)我國(guó)社會(huì)政策與社會(huì)體制改革的根本目標(biāo)與方向,其關(guān)鍵是將基于不同身份設(shè)立的各項(xiàng)制度整合并軌以及由中央政府承擔(dān)社會(huì)福利供給的主要職責(zé)。
2002年以來(lái),我國(guó)集中出臺(tái)與實(shí)施了一系列社會(huì)政策,逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的制度全覆蓋,初步建立起一個(gè)?;?、多層次的社會(huì)福利體制,但這一體制呈現(xiàn)出身份碎片化和區(qū)域碎片化的顯著特征。這種碎片化的社會(huì)福利體制表征著不同職業(yè)身份之間、不同區(qū)域之間社會(huì)權(quán)利與福利待遇的差距與不平等以及人口跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)福利資格認(rèn)定的困境,它不僅固化并擴(kuò)大了社會(huì)階層間的不平等,而且嚴(yán)重阻礙并制約了公民的自由流動(dòng)和自由定居。推進(jìn)以消除碎片化為目標(biāo)的社會(huì)福利體制改革,已然成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)體制改革的迫切任務(wù)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),一方面必須加快推進(jìn)按職業(yè)身份設(shè)立的各種社會(huì)政策的制度整合并最終實(shí)現(xiàn)全民化的制度統(tǒng)一,另一方面必須圍繞破除區(qū)域碎片化來(lái)重新設(shè)計(jì)政府間財(cái)政分配關(guān)系和社會(huì)福利職責(zé)分工并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)民化的社會(huì)權(quán)利。
一、當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與身份碎片化的形成
社會(huì)分層是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的一個(gè)基本結(jié)構(gòu)特征,一種規(guī)范合理的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)不僅直接關(guān)系到社會(huì)平等和公正,而且直接影響著社會(huì)穩(wěn)定和秩序。在當(dāng)今世界,社會(huì)分層的標(biāo)準(zhǔn)盡管日益多元化,但最為根本和基礎(chǔ)的是以職業(yè)身份為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)分層,亦稱為“職業(yè)社會(huì)分層”??凇B殬I(yè)社會(huì)分層是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的一種客觀存在,它本身形成于現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)體系的專業(yè)化和分工,并密切聯(lián)系著不同職業(yè)階層間收入分配和社會(huì)福利,因而也不可避免地聯(lián)系著社會(huì)不平等。[21職業(yè)社會(huì)分層內(nèi)含的不平等往往是導(dǎo)致社會(huì)沖突、社會(huì)矛盾的主要根源,位于上層的“精英”通常是既得利益者和現(xiàn)行體系與制度的維護(hù)者,而位于下層的社會(huì)成員則具有挑戰(zhàn)和沖擊既有社會(huì)秩序和社會(huì)分層體系的潛在動(dòng)力,試圖通過(guò)群體性、組織性的抗?fàn)幰愿淖兩鐣?huì)分層結(jié)構(gòu)和自身社會(huì)地位。‘33因此,現(xiàn)代國(guó)家或政府常常陷入了一個(gè)悖論的境地,即維持一個(gè)秩序和穩(wěn)定的社會(huì)需要塑造一個(gè)穩(wěn)定和規(guī)范的職業(yè)社會(huì)分層結(jié)構(gòu),但一個(gè)過(guò)于穩(wěn)定和固化的職業(yè)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)反過(guò)來(lái)又成為危害穩(wěn)定與秩序的根源。要化解這一“悖論”,現(xiàn)代國(guó)家或政府通常需要從根本上建立一個(gè)達(dá)致所有階層最低滿意度的收入分配體系[4],建立一系列體制機(jī)制來(lái)維護(hù)機(jī)會(huì)公平、促進(jìn)階層間自由流動(dòng)并壯大中間階級(jí),而且還需要一系列的再分配手段和社會(huì)政策來(lái)促進(jìn)結(jié)果公平、縮小階層差距、增進(jìn)國(guó)民福祉。
改革開放前后,中國(guó)的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)具有根本性的,重大差異。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的職業(yè)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)主要是一種由工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和知識(shí)分子構(gòu)成的“兩階級(jí)一階層”結(jié)構(gòu),但嚴(yán)格來(lái)講其分層標(biāo)準(zhǔn)并不是依據(jù)職業(yè)身份,而更多的是依據(jù)政治身份、戶籍身份和行政身份。在當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)二元管理體制下,農(nóng)民被嚴(yán)格限制向城市自由流動(dòng),這導(dǎo)致農(nóng)民底層身份固化和不斷地代際復(fù)制。農(nóng)民不僅長(zhǎng)期處于貧困和低收入的生活狀態(tài),而且缺乏來(lái)自國(guó)家或政府提供的基本社會(huì)福利,無(wú)論是合作醫(yī)療還是集體養(yǎng)老都取決于村集體經(jīng)濟(jì)的融資和供給能力。比較而言,城市工人階級(jí)被組織進(jìn)各種機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位,單位職工不存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并享有政府統(tǒng)包統(tǒng)配的單位制福利,收入水平與福利待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)民階級(jí)并呈現(xiàn)出高度均等化的特征。
改革開放后,市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著分化,不僅催生出多元化的社會(huì)階層,而且推動(dòng)了不同階層的自由流動(dòng),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以政治、戶籍和行政身份為依據(jù)的分化機(jī)制最終被以職業(yè)為基礎(chǔ)的新社會(huì)階層分化機(jī)制所取代。[93根據(jù)陸學(xué)藝教授的分類,當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)由十個(gè)社會(huì)階層構(gòu)成,從高到底分別為國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層以及城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層。[loJ從高到底的社會(huì)分層對(duì)應(yīng)著社會(huì)階層相應(yīng)的收入水平及差距,因?yàn)?ldquo;市場(chǎng)主張優(yōu)勝劣汰,自然會(huì)產(chǎn)生很大的不平衡和分化,資源獲得的差異逐步拉開了距離”,此時(shí)具有再分配功能和平等化效應(yīng)的社會(huì)福利體制是否健全就顯得至關(guān)重要。…但是,20世紀(jì)80、90年代我國(guó)的收入分配體制與社會(huì)福利體制建設(shè)長(zhǎng)期滯后,導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)階層間的收入差距持續(xù)擴(kuò)大,再分配也不能有效促進(jìn)社會(huì)平等,結(jié)果造成社會(huì)矛盾與社會(huì)問(wèn)題日益突出,嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧與穩(wěn)定。
根據(jù)改革開放后我國(guó)社會(huì)政策特別是社會(huì)保障制度的改革歷程,我們將當(dāng)代中國(guó)的職業(yè)社會(huì)分層體系簡(jiǎn)化為由農(nóng)村居民、農(nóng)民工、非正規(guī)就業(yè)的城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員構(gòu)成。事實(shí)上,分析中國(guó)的社會(huì)福利體制,“工作組織”是最密切相關(guān)的要素,因?yàn)椴煌愋偷墓ぷ鹘M織通常表征著不同的福利待遇,呈現(xiàn)出一種根據(jù)職業(yè)分割的“身份碎片化”狀態(tài),其中尤以基本養(yǎng)老與醫(yī)療保障最為突出和明顯。
“身份碎片化”狀態(tài)的形成,與20世紀(jì)90年代我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革特別是國(guó)有企業(yè)改革密切相關(guān)。1992年中共十四大正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地位,同時(shí)也提出要建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。此后,隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和國(guó)有企業(yè)改革的深入推進(jìn),我國(guó)在1997年至2002年間初步建立起包括“五險(xiǎn)一金”在內(nèi)的現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度,傳統(tǒng)的“單位制福利”在企業(yè)層面最終被完全取代。但它僅僅針對(duì)正規(guī)就業(yè)的城鎮(zhèn)職工實(shí)施,在改革進(jìn)程中產(chǎn)生的個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員、自謀職業(yè)人員基本處于無(wú)任何社會(huì)保障的境域。從某種程度上說(shuō),部分非正規(guī)就業(yè)的城鎮(zhèn)居民群體如個(gè)體工商戶可能擁有較高的收入水平,但作為非正規(guī)就業(yè)的整個(gè)城鎮(zhèn)居民群體與農(nóng)村居民一樣都處于社會(huì)福利的匱乏和缺位狀態(tài)之中。相似地,“從二元社會(huì)結(jié)構(gòu)派生出來(lái)的龐大的流動(dòng)人口群體沒有成為社會(huì)政策的目標(biāo)群體,他們游離在城市與農(nóng)村之間,既非農(nóng)民,又非工人,基本沒有得到任何社會(huì)保護(hù)。”[13]農(nóng)民工在城市中處于“經(jīng)濟(jì)性接納”與“社會(huì)性排斥”的尷尬狀態(tài),農(nóng)民工為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大,但是他們的住房、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)福利需求則被排斥,生活在城市但作為“等外公民”享受不到平等的公民權(quán)利和福利待遇。總的來(lái)說(shuō),到21世紀(jì)初,一方面非正規(guī)就業(yè)的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、流動(dòng)人口三大群體基本處于公民權(quán)利和社會(huì)福利資格缺失的狀態(tài),另一方面“公民權(quán)利的多少、有無(wú)等問(wèn)題使得中國(guó)社會(huì)階層關(guān)系更加不均衡:強(qiáng)勢(shì)階層因?yàn)橄硎艿焦駲?quán)利而變得更加強(qiáng)勢(shì),而弱勢(shì)階層因?yàn)楣駲?quán)利的缺失而顯得更為弱勢(shì)”。
進(jìn)一步地,在正規(guī)就業(yè)的城鎮(zhèn)職工中也存在按職業(yè)身份和工作組織性質(zhì)區(qū)分的不同群體,他們雖然都屬于社會(huì)保險(xiǎn)制度的適用對(duì)象,但群體之間的福利待遇卻存在著明顯差距,而且進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系的可能性也不相同。“對(duì)于普通的勞動(dòng)力來(lái)說(shuō),能夠繼續(xù)留在黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位工作,不僅工資可以高一些,而且有更大的機(jī)會(huì)進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系。”[16]從社會(huì)養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)制度來(lái)看,我們可以清晰地看到機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間的身份不平等和福利差距。比如,在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域,機(jī)關(guān)公務(wù)員、“參公”事業(yè)單位工作人員仍沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“退休工資制度”,它與“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”具有重大的制度差異。一方面前者是一種不以繳費(fèi)為前提的免費(fèi)津貼而后者的待遇與繳費(fèi)記錄嚴(yán)格掛鉤,另一方面前者的享受標(biāo)準(zhǔn)往往要高于后者2 -3倍甚至更高。這即是近年來(lái)公眾反映比較強(qiáng)烈的“退休雙軌制”問(wèn)題,也被視作當(dāng)代中國(guó)最為顯著的不平等現(xiàn)象之一。在基本醫(yī)療領(lǐng)域,雖然所有城鎮(zhèn)職工都被納入了“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)”制度,但是相比于企業(yè)職工,機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員還可另外享受標(biāo)準(zhǔn)較高的“公務(wù)員補(bǔ)助”??梢钥吹?,我國(guó)的社會(huì)福利體制仍舊保留了黨政部門和體制內(nèi)精英的福利特權(quán)。從根本上說(shuō),當(dāng)今中國(guó)職業(yè)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的形成既有市場(chǎng)力量推動(dòng)的因素,也有現(xiàn)行政治與行政體系下權(quán)力和特權(quán)決定的因素,而且后者的作用常常表現(xiàn)得更為重要也更加強(qiáng)烈,比如不管是有技術(shù)的權(quán)力精英還是無(wú)技術(shù)的權(quán)力精英,其財(cái)富收入與福利保障都要顯著高于工人和自雇者。[17]
2002年以來(lái),我國(guó)圍繞社會(huì)福利的制度全覆蓋與均等化出臺(tái)實(shí)施了一系列社會(huì)政策,重點(diǎn)關(guān)注此前被長(zhǎng)期忽視的農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。比如,在養(yǎng)老領(lǐng)域,2009年與2011年分別出臺(tái)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;在醫(yī)療領(lǐng)域,2003年與2007年分別出臺(tái)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。
可以看到,目前我國(guó)的基本養(yǎng)老與醫(yī)療保障體系都是一種城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工的“三足鼎立”格局。因此,目前我國(guó)雖已基本建立起一個(gè)全覆蓋的社會(huì)福利體制,但這種對(duì)不同身份群體適用不同制度的做法,一方面確實(shí)促進(jìn)了一定程度的社會(huì)福利均等化,另一方面又促成了比較嚴(yán)重的社會(huì)福利碎片化,造成了“基本社會(huì)保障逆向轉(zhuǎn)移的問(wèn)題,即初次分配的差距,非但沒有被社會(huì)保障縮小,反而擴(kuò)大了”。社會(huì)福利的“身份碎片化”是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)不平等的主要表征,既不利于社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)流動(dòng),也使得享受福利特權(quán)的職業(yè)群體成為福利改革的阻力和障礙;碎片化也不具有可持續(xù)性并存在不利于控制財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn),建立全民制度統(tǒng)一的社會(huì)福利體制成為必然要求。

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