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王延中 龍玉其：社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展四論
2016-11-29 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:中國社會保障制度建設(shè)取得了很大進展，基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋，主要社會保障制度的覆蓋人群越來越大，已經(jīng)初步建成世界最大規(guī)模的社會保障體系。
中國社會保障制度建設(shè)取得了很大進展，基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋，主要社會保障制度的覆蓋人群越來越大，已經(jīng)初步建成世界最大規(guī)模的社會保障體系。但受城鄉(xiāng)分割二元體制的影響，我國社會保障體系也是城鄉(xiāng)分割的。為了建立更加公平、可持續(xù)的社會保障體系，必須加快改革城鄉(xiāng)二元分割的社會保障制度，促進社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
進入21世紀(jì)以后，我國社會保障制度改革的步伐加快，社會保障制度的改革與發(fā)展取得了重大進展，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的國家保障和集體保障向責(zé)任共擔(dān)的社會化保障的整體轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代社會保障體系的制度框架基本確立。我國社會保障制度的發(fā)展取得了積極成效，社會保障的覆蓋面不斷擴大、保障水平不斷提高、基金規(guī)模不斷擴大，為保障國民基本生活、推進經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧發(fā)揮了巨大作用。但是，目前我國社會保障的發(fā)展仍然不足，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應(yīng)，難以有效滿足人民群眾日益增長的社會保障需求。在我國加強收入分配制度改革、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，社會保障的城鄉(xiāng)分割與碎片化已經(jīng)成為制約社會保障未來發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題。十八屆三中全會提出，要“建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制”，并對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進行了重要部署。下面圍繞推進社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題，談一些思路與意見。
一、改革城鄉(xiāng)居民低保制度，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度建設(shè)
最低生活保障是社會保障安全網(wǎng)的網(wǎng)底，是保障城鄉(xiāng)貧困人口最低生活的重要制度安排。2013年末全國共有 2061.3萬人享受城市居民最低生活保障，5382.1萬人享受農(nóng)村居民最低生活保障(國家統(tǒng)計局，2014)。城鄉(xiāng)居民最低生活保障的發(fā)展為保障貧困人口的生活、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是，目前我國最低生活保障呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平差距較大。2012年全國城市最低生活保障的平均標(biāo)準(zhǔn)為330元/人/月，而農(nóng)村為173元/人/月，僅為城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的二分之一左右;2012年全國城市最低生活保障的實際支出水平為239元/人/月，農(nóng)村僅為104元/人/月，不足城市水平的二分之一。從理論上來說，最低生活保障是實現(xiàn)收入再分配、促進反貧困最直接的制度安排，但是，由于制度的不完善，最低生活保障制度在這些方面的效果不明顯。城鄉(xiāng)最低生活保障制度在全國普遍建立并穩(wěn)定運行之后，城鄉(xiāng)分割與待遇差距的問題越來越突出。最低生活保障的城鄉(xiāng)分割與經(jīng)濟社會的城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相矛盾。因此，未來需要通過各種努力破除最低生活保障的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)、縮小最低生活保障的城鄉(xiāng)差距、促進最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
阻礙最低生活保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要障礙是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和城鎮(zhèn)優(yōu)先的財政投入體制。實現(xiàn)最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)最低生活保障的制度建設(shè)，尤其是在資金投入、待遇標(biāo)準(zhǔn)和管理方面，需要重點考慮進城務(wù)工人員和農(nóng)村居民的最低生活保障。推進最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要淡化城鄉(xiāng)二元、分割的戶籍因素，降低進城務(wù)工人員享受城市最低生活保障的戶籍門檻，不再以“非農(nóng)業(yè)戶口”作為享受城市低保的絕對硬性條件，為進城務(wù)工的農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)人員享受城鎮(zhèn)低保、定居在城市實現(xiàn)市民化創(chuàng)造條件。當(dāng)然，為防止低保人員涌入城鎮(zhèn)領(lǐng)取低保待遇，可以考慮以居住年限為享受城市最低生活保障的參照標(biāo)準(zhǔn)，凡是在城市就業(yè)、生活達到一定年限、家庭生活困難的進城務(wù)工人員，可以向居住地民政部門申請城市最低生活保障。既可以讓一些長期生活在城市的進城務(wù)工人員有享有與城市居民同等最低生活保障的權(quán)利，又在一定程度上預(yù)防農(nóng)村貧困人口向城市聚集，導(dǎo)致城市貧民窟的出現(xiàn)，給城市的社會管理增加負(fù)擔(dān)。城市最低居住年限的設(shè)定需要認(rèn)真研究，既不能過高，也不能過低，需要保持合適的居住年限(比如5年以上)。
實現(xiàn)最低生活保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，要進一步縮小城鄉(xiāng)最低生活保障的待遇差距和機制統(tǒng)一問題。需要完善最低生活保障的待遇水平確定機制，不完全局限于財政壓力和絕對生活水平，而應(yīng)該建立與物價水平和生活成本相關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)最低生活保障待遇確定機制和動態(tài)調(diào)整機制。應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，國家制定具體的以區(qū)域為單位、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障待遇標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)村最低生活保障的待遇水平。
縮小城鄉(xiāng)最低生活保障待遇差距，提高農(nóng)村最低生活保障待遇水平，需要改進財政投入機制。考慮到最低生活保障制度在促進收入分配和反貧困方面發(fā)揮著最直接的作用，應(yīng)該進一步加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方政府的財政壓力，平衡地方投入能力，尤其需要加大對中西部和少數(shù)民族地區(qū)最低生活保障的轉(zhuǎn)移支付力度。在減輕地方政府投入負(fù)擔(dān)的同時，需要明確各級地方政府的投入責(zé)任，應(yīng)該適度提升省級政府的財政責(zé)任，減輕縣級政府的財政壓力，平衡地方投入水平，縮小待遇差距。
二、推進基本養(yǎng)老保險制度一體化，積極探索整合銜接機制
在人口老齡化快速推進的背景下，養(yǎng)老保險制度的改革成為社會關(guān)注的焦點，也是社會保障制度改革中的難點。目前我國的養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出多元化、人群分割、地區(qū)分割的狀態(tài)。在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌正在推進的情況下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的分割問題越來越凸顯。我國的養(yǎng)老保險制度不僅呈現(xiàn)制度形式的分割與封閉，更為重要的是不同人群的待遇差距、籌資與待遇之間的平衡、流動人口的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移問題顯得更為突出，這些問題的存在影響?zhàn)B老保險制度的公平性與可持續(xù)性。因此，未來我國養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。
推進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展是當(dāng)前社會保障改革發(fā)展的重點任務(wù)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展絕不只是簡單的制度形式的合并與統(tǒng)一，而應(yīng)該在制度模式、籌資機制、待遇水平、管理服務(wù)等方面實現(xiàn)實質(zhì)上的統(tǒng)籌發(fā)展。目前正在統(tǒng)一實施的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度依然遵循戶籍地參保的原則，對于流動人口的參保辦法并不十分明確。在個人繳費方面，只是對原有的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民繳費檔次進行了合并，并增加了個人繳費標(biāo)準(zhǔn)的檔次(設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、 2000元12個檔次)，其它方面并沒有太多的進展。
未來在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，應(yīng)該增強制度的吸引力與激勵性?？梢钥紤]在現(xiàn)有的制度模式的基礎(chǔ)上增加針對城鄉(xiāng)貧困人口的基于家計調(diào)查的非繳費型養(yǎng)老金制度，并提高普惠型基礎(chǔ)養(yǎng)老金的水平。在個人繳費補貼方面，應(yīng)該增加中央財政投入，為最終實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。在管理方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險應(yīng)該以省為單位進行統(tǒng)籌管理與實施。在待遇水平方面，需要在整體提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平的同時，通過完善投入機制平衡各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的待遇水平。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的整合與統(tǒng)籌發(fā)展則是未來養(yǎng)老保險制度改革的重點和難點。由于目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險存在較大的制度差異，籌資水平和待遇水平差異懸殊。未來如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌發(fā)展，需要基于全國養(yǎng)老保險體系的整體長遠(yuǎn)發(fā)展，統(tǒng)籌考慮不同人群養(yǎng)老保險的籌資(繳費)問題與待遇問題，并統(tǒng)籌考慮不同人群繳費與待遇之間的關(guān)聯(lián)機制，并建立適應(yīng)不同人員身份變換的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，增強養(yǎng)老保險制度的公平性、流動性與可持續(xù)性。在籌資方面，應(yīng)該針對目前不同人群養(yǎng)老保險籌資水平和籌資機制差異較大的特點，縮小籌資水平差距，并建立相對統(tǒng)一的籌資機制?？梢钥紤]實施統(tǒng)一的按比例繳費的辦法，職工個人繳費以本人上年度月平均工資為基數(shù)，城鄉(xiāng)居民可以家庭人均可支配收入和家庭人均純收入為基數(shù)。城鄉(xiāng)居民還應(yīng)該建立固定的政府匹配繳費機制。需要保持不同人群籌資水平的相對接近，而不是絕對相等。在待遇方面，是不同人群養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的重點內(nèi)容。也就是說，養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展，不能局限于制度和管理的形式統(tǒng)一，而更應(yīng)該強調(diào)待遇水平的接近，縮小待遇差距，提升養(yǎng)老保險制度的公平性。在待遇水平的設(shè)定方面，應(yīng)該設(shè)計不同人群相同或接近的基本養(yǎng)老金替代率，同時通過其它制度安排適度提升高收入者的養(yǎng)老金水平?；?a href="http://www.beihaihotel.net/yanglaobaoxian/1240359/">養(yǎng)老金待遇水平的設(shè)定在考慮個人繳費貢獻的同是，應(yīng)該與城鄉(xiāng)消費水平與生活成本保持基本一致。在待遇與籌資(繳費)的關(guān)聯(lián)方面，應(yīng)該遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，建立與個人繳費相關(guān)聯(lián)的激勵機制，多繳多得。同時，需要考慮城鄉(xiāng)居民普遍收入較低以及貧困人口等弱勢群體的需求，加強政府財政的投入。
在不同人群體養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，應(yīng)該堅持強制與自愿相結(jié)合的原則，既可由參保人根據(jù)身份變動而自由選擇加入與另一身份相對應(yīng)的養(yǎng)老保險制度，按照新的制度進行繳費積累;又需要保持適當(dāng)?shù)膹娭菩裕坏秒S意變換養(yǎng)老保險制度，防止一些人員利用制度的差異以較低的繳費獲得相對較高水平的待遇。如果允許個人任意選擇，則取消對個人繳費的政府補貼，完全由個人繳費積累。具體而言，在城市流動人口中，無職業(yè)、不就業(yè)的流動人口在達到一定的居住年限后可以申請參加居住地(城鎮(zhèn))的居民養(yǎng)老保險，不夠居住年限的，原則上參加戶籍地的養(yǎng)老保險;靈活就業(yè)人員可以根據(jù)自身經(jīng)濟狀況自由選擇加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，如果選擇加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，則視其收入水平考慮給予或取消政府繳費補貼。
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