0571-22931819
標(biāo)簽： 養(yǎng)老保障制度養(yǎng)老保障養(yǎng)老
丁建定：中國(guó)養(yǎng)老保障制度整合與體系完善
2016-11-29 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:中國(guó)養(yǎng)老保障制度體系已經(jīng)初步建立,但內(nèi)容體系存在缺失、結(jié)構(gòu)體系碎片化嚴(yán)重、層次體系主體責(zé)權(quán)關(guān)系不均衡。
[摘要]中國(guó)養(yǎng)老保障制度體系已經(jīng)初步建立，但內(nèi)容體系存在缺失、結(jié)構(gòu)體系碎片化嚴(yán)重、層次體系主體責(zé)權(quán)關(guān)系不均衡。中國(guó)養(yǎng)老保障制度應(yīng)通過(guò)建立一些應(yīng)對(duì)養(yǎng)老需求的新的制度項(xiàng)目以完善其內(nèi)容體系，通過(guò)制度整合完善其結(jié)構(gòu)體系，通過(guò)責(zé)權(quán)關(guān)系的均衡完善其層次體系，進(jìn)而建立起更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度體系。
[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保障；養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老制度
一、養(yǎng)老保障制度整合與體系完善的分析框架
本文嘗試運(yùn)用基于制度體系的歷史研究和整體分析所提出的“社會(huì)保障制度三體系”的分析框架。該分析框架認(rèn)為：社會(huì)保障制度體系應(yīng)包括內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系與層次體系。內(nèi)容體系主要是指社會(huì)保障制度的基本項(xiàng)目構(gòu)成，它表明社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)問(wèn)題的覆蓋面，反映社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和保障能力，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的內(nèi)容體系包括社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度與基本社會(huì)保障服務(wù)；結(jié)構(gòu)體系主要是指社會(huì)保障制度的對(duì)象構(gòu)成，它表明社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)成員的覆蓋面，反映社會(huì)成員享受社會(huì)保障權(quán)益的普遍程度，因而反映社會(huì)成員享受社會(huì)保障制度的公平程度；層次體系主要是指社會(huì)保障制度主體之間的相互關(guān)系，它表明社會(huì)保障制度各種主體參與社會(huì)保障制度的程度，反映出在社會(huì)保障制度中、社會(huì)與個(gè)人的責(zé)權(quán)關(guān)系。在社會(huì)保障制度體系中，內(nèi)容體系是基礎(chǔ)，社會(huì)保障制度的功能在于預(yù)防和減輕社會(huì)問(wèn)題對(duì)民眾生活的影響；結(jié)構(gòu)體系是核心，社會(huì)保障制度的對(duì)象是各種社會(huì)成員；層次體系是關(guān)鍵，社會(huì)保障制度應(yīng)該是政府、社會(huì)與個(gè)人之間的共同責(zé)任。社會(huì)保障制度內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與層次體系之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，缺一不可。[1]
該分析框架認(rèn)為，社會(huì)保障制度體系發(fā)展的規(guī)律是，各國(guó)首先建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等社會(huì)保障制度內(nèi)容體系，接著開(kāi)始進(jìn)入通過(guò)制度整合等手段，完善社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)體系，同時(shí)，將社會(huì)保障服務(wù)引入社會(huì)保障制度體系，并根據(jù)社會(huì)保障制度內(nèi)容與結(jié)構(gòu)體系的變化，合理調(diào)整社會(huì)保障制度的責(zé)權(quán)關(guān)系，完善社會(huì)保障制度層次體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)保障制度體系的完善。根據(jù)該分析框架分析中國(guó)養(yǎng)老保障制度體系，可以做出如下準(zhǔn)確的判斷：中國(guó)養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系基本建立但仍然存在缺陷，養(yǎng)老保障制度開(kāi)始進(jìn)入通過(guò)制度整合實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)體系的完善階段，在完善養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系和推進(jìn)制度整合實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)體系完善的過(guò)程中，需要合理調(diào)整養(yǎng)老保障制度中的責(zé)權(quán)關(guān)系，從而完善養(yǎng)老保障制度的層次體系。[2]
二、養(yǎng)老保障制度整合與體系完善的關(guān)鍵問(wèn)題
經(jīng)過(guò)以來(lái)30多年的發(fā)展，中國(guó)養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系取得了顯著發(fā)展，養(yǎng)老保障制度對(duì)老年問(wèn)題的覆蓋面逐步擴(kuò)大，不僅建立起應(yīng)對(duì)老年人收入風(fēng)險(xiǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且開(kāi)始逐步建立應(yīng)對(duì)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對(duì)高齡老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的高齡津貼制度逐步推廣，一些地方開(kāi)始試點(diǎn)建立應(yīng)對(duì)老年人長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，從而初步建立起包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、高齡津貼制度和老年人長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在內(nèi)的養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系，為應(yīng)對(duì)老年人面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，滿足老年人各方面的養(yǎng)老保障需求發(fā)揮了明顯的作用，養(yǎng)老保障制度也因此成為中國(guó)社會(huì)保障制度內(nèi)容體系中較為完善的方面之一。
但是，中國(guó)養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系中存在明顯的缺陷，這成為影響?zhàn)B老保障制度體系完善的核心問(wèn)題。首先，老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度尚未建立。老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與醫(yī)療保險(xiǎn)制度不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度項(xiàng)目，其所應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)是老年人長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)既包括部分的收入風(fēng)險(xiǎn)，也包括部分的健康風(fēng)險(xiǎn)，因此，是一種具有一定獨(dú)立性的風(fēng)險(xiǎn)，需要專門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)制度加以應(yīng)對(duì)。目前世界上部分國(guó)家已經(jīng)比較成功地實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的缺失是中國(guó)養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系不完善的顯著表現(xiàn)，其直接后果是幾乎所有老年人的老年長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的制度應(yīng)對(duì)，并導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的巨大壓力。
其次，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系不同于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，前者主要應(yīng)對(duì)老年服務(wù)需求，后者主要應(yīng)對(duì)老年基本收入需求，前者的功能在于提升老年生活滿意度與幸福度，后者主要滿足老年人的基本生活，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系相結(jié)合，共同構(gòu)成養(yǎng)老保障制度體系的基本要素。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立是中國(guó)養(yǎng)老保障制度內(nèi)容體系不完善的另一顯著表現(xiàn)，致使大部分老年人養(yǎng)老服務(wù)需求缺乏制度應(yīng)對(duì)，使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度功能被動(dòng)擴(kuò)大。
中國(guó)養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系也逐步發(fā)展，并已初步建立起全覆蓋的養(yǎng)老保障制度，在城鎮(zhèn)主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在農(nóng)村主要包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、農(nóng)村計(jì)劃生育戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度等，此外，還有失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度等。除了上述不同群體的基本養(yǎng)老保障制度之外，還在逐步建立針對(duì)所有老年人的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，正在試點(diǎn)推行的高齡老年人的高齡津貼制度，實(shí)施多年的農(nóng)村老黨員補(bǔ)貼制度。上述針對(duì)不同社會(huì)群體的各種養(yǎng)老保障制度的建立，使得養(yǎng)老保障制度對(duì)社會(huì)群體的覆蓋面逐步擴(kuò)大，初步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保障制度人群全覆蓋，養(yǎng)老保障制度因此也成為中國(guó)社會(huì)保障制度中全覆蓋水平最高的制度項(xiàng)目之一。
但是，中國(guó)養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系的缺陷是顯而易見(jiàn)的，不僅存在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系等不同養(yǎng)老保障制度項(xiàng)目在不同社會(huì)群體中的結(jié)構(gòu)差別，而且存在著養(yǎng)老保障制度在城鄉(xiāng)之間的顯著差異，更重要的是在城鄉(xiāng)人口中存在明顯差異，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度存在三種不同群體的不同制度，農(nóng)村與養(yǎng)老保障相關(guān)的制度存在四種不同群體的不同制度，尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障制度改革滯后，使其成為目前社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，此外，還有介于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度與失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。
顯然，中國(guó)養(yǎng)老保障制度在結(jié)構(gòu)上是割裂的，也就是存在所謂的養(yǎng)老保障制度碎片化。針對(duì)不同社會(huì)群體逐步建立不同的養(yǎng)老保障制度，雖有助于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的全覆蓋，并成為中國(guó)養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展變化的顯著特點(diǎn)，但是，碎片化的養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系導(dǎo)致不同社會(huì)群體養(yǎng)老保障公平性受損，養(yǎng)老保障待遇差別顯著，養(yǎng)老保障制度管理效果不佳，成為中國(guó)養(yǎng)老保障制度整合與體系完善的關(guān)鍵問(wèn)題之一，這也是國(guó)務(wù)院首先決定要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的根本原因之所在。
中國(guó)養(yǎng)老保障制度層次體系也逐步建立并走向不斷完善，初步建立起不同養(yǎng)老保障制度內(nèi)容與不同社會(huì)群體的養(yǎng)老保障制度中不同的責(zé)權(quán)關(guān)系，個(gè)人賬戶制度及其功能雖然受到社會(huì)質(zhì)疑，但統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合依然是中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)提高，中央政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼制度基本形成，“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策?！∪鐣?huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度?！涌彀l(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系”寫(xiě)進(jìn)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》之中，“建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度”也寫(xiě)進(jìn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》之中。上述制度措施奠定了養(yǎng)老保障制度中政府、社會(huì)與個(gè)人之間的責(zé)任關(guān)系，促進(jìn)了中國(guó)養(yǎng)老保障制度體系的發(fā)展。
然而，中國(guó)養(yǎng)老保障制度層次體系亦即責(zé)權(quán)關(guān)系是極為復(fù)雜的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保障制度除部分試點(diǎn)地區(qū)外，基本上仍實(shí)行全額財(cái)政責(zé)任，且退休金替代率水平比較高。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合原則下的企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)，中央財(cái)政予以補(bǔ)貼的比例制責(zé)任機(jī)制，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平連續(xù)提高。城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、中央政府與地方政府補(bǔ)貼的定額責(zé)任機(jī)制。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的三方定額責(zé)任機(jī)制。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、計(jì)劃生育戶獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度以及農(nóng)村老黨員津貼制度實(shí)行中央與地方財(cái)政分擔(dān)的全額財(cái)政供款責(zé)任機(jī)制。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)貼相結(jié)合的責(zé)任機(jī)制。農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根據(jù)其制度選擇實(shí)行不同的責(zé)任機(jī)制。此外，包括企業(yè)年金與職業(yè)年金在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保障制度、適度延遲退休年齡政策以及養(yǎng)老保障制度財(cái)政預(yù)算制度等方面的進(jìn)展緩慢。
層次體系不合理是影響?zhàn)B老保障制度體系完善的重要因素，導(dǎo)致不同養(yǎng)老保障制度項(xiàng)目間責(zé)權(quán)關(guān)系的差異，造成不同社會(huì)群體養(yǎng)老保障制度責(zé)權(quán)關(guān)系的不均衡，尤其是政府責(zé)任在不同養(yǎng)老保障制度項(xiàng)目與不同社會(huì)群體養(yǎng)老保障制度中的顯著差異，不僅影響?zhàn)B老保障制度內(nèi)容體系中不同制度項(xiàng)目的發(fā)展和完善，也影響到養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)體系中不同社會(huì)群體的養(yǎng)老保障制度間的公平性，更是影響中國(guó)養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。
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