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張千帆：美國法院如何保障窮人遷徙權(quán)
2016-11-29 08:00:10
無憂保
美國聯(lián)邦憲法并沒有明確規(guī)定公民享有“遷徙權(quán)”，但是內(nèi)戰(zhàn)之后，聯(lián)邦法院就通過判例法建立了憲法意義的遷徙權(quán)。在1868年的案例中，最高法院首次間接建立了“遷徙權(quán)”。在該案中，內(nèi)華達(dá)州的法律對每一個(gè)通過鐵路等其他交通手段離開該州的人征收1美元的人頭稅，并要求乘運(yùn)人從乘客那里收費(fèi)后上繳州政府。最高法院的多數(shù)意見沒有援引任何憲法條文就撤消了內(nèi)華達(dá)州法律，并指出如果各州如法炮制，那么州稅將嚴(yán)重阻礙州際旅行。
即便是來自最偏遠(yuǎn)的州或地區(qū)的公民也有自由進(jìn)出的權(quán)利……聯(lián)邦政府得以建立的終極目的表明，我們的人民是一個(gè)整體，我們的國家是人民的國家。作為美國公民，作為一個(gè)共同體的成員，我們必須有權(quán)不受干涉地自由進(jìn)出國家的任何地方，如同在我們自己州內(nèi)一樣。一州對進(jìn)入其領(lǐng)土或港口征收稅費(fèi)的行為違反了美國公民作為聯(lián)邦成員所享有的權(quán)利，也違反了建立聯(lián)邦所期望達(dá)到的目標(biāo)。各州顯然不擁有這種權(quán)力，因?yàn)樗荒苤圃旎靵y和相互對抗。
在直接限制被最高法院禁止之后，各州為了減輕本地財(cái)政負(fù)擔(dān)而對窮人的遷徙自由采取了種種間接限制。近年來，美國地方政府對遷徙自由的限制主要表現(xiàn)于新居民獲得社會福利等權(quán)利所必須符合的條件。如果來到新的居住地點(diǎn)后得不到地方福利的支持，那么窮人實(shí)際上并不具有平等的遷徙權(quán)，因?yàn)楸M管一般人可以在遷徙后安居樂業(yè)，窮人如果得不到必要的生活保障就只有淪落為乞丐或罪犯。
在1941年的“貧民旅行限制案”之后，各州不能再拒絕窮人進(jìn)入本州，但仍然普遍對接受福利的權(quán)利規(guī)定了居住年限的條件。州政府對此所提出的論點(diǎn)主要是為了防止州相對優(yōu)厚的福利條件將吸引大批貧民，從而給地方財(cái)政帶來過重負(fù)擔(dān)。但這種論點(diǎn)實(shí)際上并沒有依據(jù)，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明貧民并不是為了獲得福利而遷移到其他州，且實(shí)施年限條件的管理成本超過了將福利授予遷移貧民的潛在成本。因此，到1960年代后期，最高法院的判例建立了“福利聯(lián)邦主義”(welfare federalism)，從而使所有在美國合法居住的貧民都能享受選擇在哪個(gè)州居住并獲得福利的自由。
在1969年的“福利居住期限案”，州法要求本州的居住者必須住滿一年以上才能獲得福利救濟(jì)。原告認(rèn)為這種法律根據(jù)居民在州內(nèi)的居住期區(qū)分福利權(quán)，構(gòu)成了不公歧視并侵犯了其受法律平等保護(hù)的權(quán)利。最高法院的判決同意原告的主張，判決州法所促進(jìn)的利益不是令人信服的政府利益。州政府的主要理由是，等候期是一種保護(hù)性措施，其目的是為了保護(hù)州政府公共援助項(xiàng)目的財(cái)政能力。一年的等候期有助于阻止那些急需援助的貧困家庭大量涌入。如果一個(gè)貧困者渴望定居并重新找工作，那么他就必須考慮在定居的頭一年不可能依靠州政府援助的風(fēng)險(xiǎn)。然而，聯(lián)邦憲法不容許任何州禁止貧困人口遷移，因而阻止窮人遷徙并不是一年等候期的合憲理由。
布倫南法官的多數(shù)意見指出：“州政府不得試圖將一般意義上的窮人拒之門外，同樣也不得試圖將那些為尋求更多福利而前來的窮人拒之門外。”多數(shù)意見承認(rèn)州政府有維持福利項(xiàng)目的財(cái)政能力的正當(dāng)利益，但州所采取的手段必須合憲。州不得基于新老居民通過交稅對地方社區(qū)所做的貢獻(xiàn)而區(qū)分他們的福利權(quán)利，否則富人將比窮人獲得更多的警察、消防、教育或公共圖書館服務(wù)，而這是第十四修正案所禁止的。例如州顯然不能為了減少教育開支而限制窮人的孩子入學(xué)。同樣，州也不能通過等候期去歧視遷徙者的福利權(quán)來維持其財(cái)政能力。
盡管受到包括首席大法官沃倫在內(nèi)的少數(shù)意見激烈反對，“福利居住期限案”的革命性判決及其所建立的基本原則此后不但沒有受到實(shí)質(zhì)性質(zhì)疑，而且被運(yùn)用到更廣的領(lǐng)域。在1974年的“醫(yī)療保險(xiǎn)居住期限案”，亞利桑那州的法律要求居民在該州縣內(nèi)住滿一年，才能接受州政府給予財(cái)政支持的非緊急醫(yī)療保險(xiǎn)(non-emergency Medicare)。最高法院的多數(shù)意見判決這項(xiàng)條件違反了平等保護(hù)條款。馬歇爾法官的多數(shù)意見指出，和福利援助一樣，醫(yī)療保險(xiǎn)制度也是窮人的基本生活所需，因而和一般的政府優(yōu)惠相比具有更重要的憲法意義。在本案，州政府未能為其法律提出令人信服的理由。倫奎斯特法官的反對意見認(rèn)為，本案的居住期限所影響的利益不能和選舉權(quán)和基本福利權(quán)相提并論，對州際旅行的影響只是“偶爾和遙遠(yuǎn)的”。
對于新居民的選舉權(quán)限制，法院采取了類似的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在1972年的“表決權(quán)居住期限案”(Dunn v. Slumsteia， 405 U.S. 330)，田納西州規(guī)定居民必須在本州居住一年以上才能行使表決權(quán)。該州的辯護(hù)是居住條件有助于防止雙重投票及其他形式的欺詐，并確保表決者熟悉州和地方社區(qū)事務(wù)，但最高法院仍然判決居住條件侵犯了平等保護(hù)條款。由于這項(xiàng)條件不僅影響了選舉權(quán)，而且也影響了州際流動權(quán)，因而必須受到平等保護(hù)的嚴(yán)格審查。馬歇爾大法官指出，田納西州法律迫使希望旅行和變換住所的人在旅行權(quán)和選舉權(quán)之間作出選擇，因而以不可允許的方式限制和懲罰了旅行權(quán)。如果缺乏“令人信服的政府利益”，政府就不得以這種方式對旅行權(quán)施加負(fù)擔(dān)。
當(dāng)然，如果所影響的利益確實(shí)不是基本的，那么最高法院將維持州法的合憲性。因此，在1970年代的兩個(gè)判例中，最高法院判決州政府可以對不在州內(nèi)居住的配偶提出離婚訴訟必須滿足一年的居住條件，在州立大學(xué)上學(xué)的學(xué)生也只有作為非學(xué)生身份在州內(nèi)住滿一年才能有資格獲得學(xué)費(fèi)減免。
總的來說，美國法院對各地居住年限條件的平等保護(hù)審查是相當(dāng)嚴(yán)格的。在1982年的“石油利潤年限案”，阿拉斯加州的法律將石油開發(fā)所獲得的利潤直接分配給州內(nèi)居民，數(shù)額和居住年限成正比。州政府提出的3條理由是該方案為個(gè)人在州內(nèi)定居創(chuàng)造了財(cái)政動機(jī)，鼓勵長期基金的謹(jǐn)慎管理，并為居民在居住期間內(nèi)所創(chuàng)造的有形和無形“各類貢獻(xiàn)”分配利益。最高法院以8：1判決州的利潤分配方案違反了平等保護(hù)條款。伯格法官的多數(shù)意見承認(rèn)，州政府鼓勵在州內(nèi)定居的理由是合法的，但獎勵過去在州內(nèi)居住的人并不能鼓勵他們在過去已經(jīng)做過的事情，而純粹為了獎勵過去為該州做過貢獻(xiàn)的居民本身并不是合法的政府目的。最后，法案與長期資金的謹(jǐn)慎管理之間也沒有合理聯(lián)系。
由此可見，各州在按照居住年限而制定利益分配方案時(shí)必須十分慎重，確保目標(biāo)合法且手段合理，否則就可能被法院判決違反了第十四修正案的平等保護(hù)條款。
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