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沈毅：新農(nóng)保、城居保合并破解二元養(yǎng)老體系
2016-11-30 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:今年2月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城居?！?合并實(shí)施。
今年2月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城居?！?合并實(shí)施。這在破解城鄉(xiāng)養(yǎng)老體系二元結(jié)構(gòu)、制度碎片化等方面邁出了關(guān)鍵一步，是在落實(shí)《社會(huì)保障十二五規(guī)劃綱要》關(guān)于“推進(jìn)制度整合和城鄉(xiāng)銜接”和十八屆三中全會(huì)關(guān)于“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”的基本要求。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的最大意義在于形成穩(wěn)定的制度預(yù)期，并勾勒出了未來(lái)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革“兩層結(jié)構(gòu)化”的階段性目標(biāo)。
生存公平+勞動(dòng)公平
受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段約束和養(yǎng)老保障需求特點(diǎn)影響，中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)著雙重職責(zé)。一是保證老年居民生存公平，兜住養(yǎng)老底線;二是保證退休人員勞動(dòng)公平，滿足基本生活需要。城鄉(xiāng)的二元差距、條件稟賦差異以及繳費(fèi)負(fù)擔(dān)能力不同，使職工和居民對(duì)制度化養(yǎng)老的需求具有雙層差異化特點(diǎn)。城鎮(zhèn)職工要求提供滿足基本生活需要的可靠養(yǎng)老制度，更加體現(xiàn)多繳多得、勞動(dòng)公平和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位統(tǒng)一繳費(fèi)機(jī)會(huì)公平。城鄉(xiāng)居民要求覆蓋全民、能夠解決生存危機(jī)的兜底養(yǎng)老制度，更加體現(xiàn)少繳費(fèi)、多獲得的歷史欠賬福利補(bǔ)償。在這個(gè)背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)亟待解決兩個(gè)問(wèn)題。一是為農(nóng)民和城鎮(zhèn)無(wú)保障人群提供制度化、帶有福利屬性的保障項(xiàng)目，又要讓各方承擔(dān)得起;二是推進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平化改革。從勞動(dòng)公平角度看，退休人員養(yǎng)老金要比在職工資低一些，養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金占退休前工資的比例)要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)習(xí)慣水平降至適度區(qū)間。從機(jī)會(huì)公平角度看，推進(jìn)養(yǎng)老金雙軌制改革，需縮小機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)群體的養(yǎng)老金差距?，F(xiàn)階段，受養(yǎng)老需求分化和制度供給能力的約束，這兩個(gè)問(wèn)題難以在一個(gè)制度框架內(nèi)解決。統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為繳費(fèi)能力不足的群體設(shè)立了第一層養(yǎng)老體系，具有“國(guó)民養(yǎng)老金”兜底和福利補(bǔ)償屬性。
生存公平恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)+勞動(dòng)公平目標(biāo)替代率60%標(biāo)準(zhǔn)
全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“兩層結(jié)構(gòu)化”發(fā)展是在城市化進(jìn)程中逐步形成的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)層次的養(yǎng)老體系結(jié)構(gòu)框架，分別提供低水平和高水平的梯度保障。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)更多體現(xiàn)國(guó)家養(yǎng)老兜底的責(zé)任，新穎之處在于由國(guó)家財(cái)政給予基礎(chǔ)養(yǎng)老金福利保障，保障水平定位于生存公平恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更多體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的相對(duì)應(yīng)，養(yǎng)老金享有量與參保繳費(fèi)貢獻(xiàn)相統(tǒng)一，保障水平定位于勞動(dòng)公平目標(biāo)替代率60%標(biāo)準(zhǔn)。
全體國(guó)民可自由選擇參加養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的梯度層次。對(duì)于繳費(fèi)困難、無(wú)業(yè)或工作不穩(wěn)定居民，可參加低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于有一定繳費(fèi)能力的城鎮(zhèn)職工、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)者，可參加高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。兩個(gè)層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)換和對(duì)接。
養(yǎng)老保險(xiǎn)“兩層結(jié)構(gòu)化”發(fā)展不是為了建立新的二元結(jié)構(gòu)體系，而是在破解城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老體系過(guò)程中的階段模式，有利于最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。考慮到農(nóng)民和城鎮(zhèn)無(wú)保障人群的繳費(fèi)能力不足以及財(cái)政負(fù)擔(dān)狀況，率先打破城鄉(xiāng)壁壘，建立低水平起步的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，兜住養(yǎng)老底線，是現(xiàn)實(shí)的階段性選擇。
漸進(jìn)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)金給付水平
2013年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人均月養(yǎng)老金約81元，根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，同年全國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)月平均約189元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金不及低保標(biāo)準(zhǔn)的一半。為了提高保障效果，一些地區(qū)在中央規(guī)定的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，高的達(dá)到每月200元，低的每月55元，兩者相差近4倍，這實(shí)際上暴露了關(guān)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付多少為適度的實(shí)踐性難題。
從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的兜底層次屬性上看，養(yǎng)老金給付的水平不宜過(guò)高，也不能太低。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶的功能在于保障生存底線公平，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的作用是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金基礎(chǔ)上提高養(yǎng)老水平?；A(chǔ)養(yǎng)老金給付下限應(yīng)該是滿足基本生存需要的恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn);上限是基本養(yǎng)老消費(fèi)需求的一半，按替代率標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)城鄉(xiāng)居民人均收入的25%。個(gè)人賬戶承擔(dān)另一半的基本養(yǎng)老消費(fèi)需求，按替代率標(biāo)準(zhǔn)，同樣不超過(guò)城鄉(xiāng)居民人均收入的25%。這樣總體上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)適度給付區(qū)間是，下限為恩格爾系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，上限為城鄉(xiāng)居民人均收入的50%。應(yīng)當(dāng)指出，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平的提高須循序漸進(jìn)，中央層面只規(guī)定了最低給付標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況和財(cái)政狀況調(diào)整給付金額。
此外值得注意的是，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率相差懸殊，機(jī)關(guān)事業(yè)單位擔(dān)心并軌后養(yǎng)老金待遇的損失，這一問(wèn)題成為養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的難點(diǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改革聯(lián)動(dòng)的好處是多方面的，不僅推動(dòng)了養(yǎng)老金并軌進(jìn)程，還能夠建立起多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)，真正形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱體系。但是也有人意識(shí)到補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的行業(yè)差異和水平差距，公務(wù)人員的職業(yè)年金受政府依托和承諾，具有收益可預(yù)期性和穩(wěn)定性;而企業(yè)人員的企業(yè)年金受雇主能力和意愿的影響比較大，容易產(chǎn)生企業(yè)之間、行業(yè)之間的分化，這可能會(huì)形成養(yǎng)老金并軌后新的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距來(lái)源。目前，除了設(shè)計(jì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案之外，還應(yīng)該更為關(guān)注和研究補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)與完善。2013年12月，由財(cái)政部、人力社保部以及國(guó)稅總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求實(shí)施企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅的遞延納稅優(yōu)惠政策。這只是走出了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一步，還應(yīng)該出臺(tái)更為詳細(xì)的、公平與效率相結(jié)合的實(shí)施細(xì)則，才能真正推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。
政策回顧：中國(guó)在2009年開(kāi)始探索建立新農(nóng)保制度，并且從新農(nóng)保制度設(shè)立之初就進(jìn)行了預(yù)設(shè)計(jì)，逐步穩(wěn)定為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)共同組成新型特色養(yǎng)老保險(xiǎn)體系雙層架構(gòu)。2010年頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十二條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施”，值得注意的是，當(dāng)時(shí)“城居?！边€沒(méi)有在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)。2011年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)與新農(nóng)保合并實(shí)施。其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項(xiàng)制度合并實(shí)施?！?014年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施。
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