0571-22931819
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蘇海 向德平：中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的演變動(dòng)因及發(fā)展趨勢(shì)
2016-11-30 08:00:10
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【導(dǎo)讀】:弱勢(shì)群體社會(huì)政策的發(fā)展是同一個(gè)國(guó)家的社會(huì)福利理念緊密聯(lián)系在一起的，政府可以通過(guò)社會(huì)政策的制定和實(shí)施為弱勢(shì)群體提供各種社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，提升其發(fā)展能力，拓展社會(huì)福利，緩解社會(huì)沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。
弱勢(shì)群體社會(huì)政策的發(fā)展是同一個(gè)國(guó)家的社會(huì)福利理念緊密聯(lián)系在一起的，政府可以通過(guò)社會(huì)政策的制定和實(shí)施為弱勢(shì)群體提供各種社會(huì)資源和發(fā)展機(jī)會(huì)，提升其發(fā)展能力，拓展社會(huì)福利，緩解社會(huì)沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。當(dāng)前，中國(guó)弱勢(shì)群體的產(chǎn)生和持續(xù)性存在，很大程度上是因?yàn)閲?guó)家社會(huì)政策的缺位甚至是歧視造成的。所以，對(duì)中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的演變動(dòng)因及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行細(xì)致的討論分析，可以為弱勢(shì)群體研究提供更多的理論支持，也可以促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的整體和諧穩(wěn)定。
一、弱勢(shì)群體社會(huì)政策的背景掃描
社會(huì)政策有廣義和狹義之分，弱勢(shì)群體社會(huì)政策是針對(duì)弱勢(shì)群體這一特殊群體制定的國(guó)家政策，它是與經(jīng)濟(jì)政策、公共政策相區(qū)分的，基本上可以等同于狹義的社會(huì)政策。狹義的社會(huì)政策是解決困難群體、弱勢(shì)群體基本生活問(wèn)題的國(guó)家政策，體現(xiàn)了政府的基本責(zé)任，反映了基本的社會(huì)公平的需要。[1]弱勢(shì)群體社會(huì)政策的核心價(jià)值理念是促進(jìn)社會(huì)公正、保證民眾權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福利，它的產(chǎn)生是與整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展程度密切相關(guān)的，既是弱勢(shì)群體需求在制度層面的呈現(xiàn)，也是社會(huì)政策本身發(fā)展完善的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
1.弱勢(shì)群體社會(huì)政策的內(nèi)涵
弱勢(shì)群體社會(huì)政策是國(guó)家在應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的實(shí)踐過(guò)程中不斷發(fā)展起來(lái)的。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納把社會(huì)政策定義為“運(yùn)用立法和行政的手段，調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所得和勞動(dòng)所得之間分配不均的問(wèn)題”[2]。英國(guó)的馬歇爾教授將社會(huì)政策界定為與政府有關(guān)的政策，這些政策涉及向公民提供服務(wù)或收入的行動(dòng)，其核心由社會(huì)保險(xiǎn)、公共救助、健康和福利、住房政策等構(gòu)成。英國(guó)社會(huì)政策學(xué)者蒂特姆斯教授認(rèn)為社會(huì)政策主要關(guān)注的是在資源稀缺的條件下，在市場(chǎng)機(jī)制之外通過(guò)人類組織來(lái)滿足人類需求，它是包括社會(huì)福利、財(cái)政福利、職業(yè)福利在內(nèi)的廣泛領(lǐng)域。[3]世界銀行將社會(huì)政策的目標(biāo)確定為“消除貧困，促進(jìn)包容和社會(huì)公正，使邊緣群體進(jìn)入全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的主流”[4]。上述社會(huì)政策的定義基本上闡釋了弱勢(shì)群體社會(huì)政策的主要內(nèi)容，即由政府制定，通過(guò)社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等方式，調(diào)整資源分配不均，促進(jìn)社會(huì)公正。
中國(guó)的弱勢(shì)群體社會(huì)政策是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可能傷害競(jìng)爭(zhēng)能力較低者，并可能對(duì)他們的生活和社會(huì)秩序帶來(lái)嚴(yán)重沖擊，因此，從社會(huì)公正和社會(huì)安全的角度考慮，國(guó)家會(huì)制定一定的社會(huì)政策，對(duì)社會(huì)或經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行再分配，以公平合理地解決問(wèn)題。[5]弱勢(shì)群體社會(huì)政策更多的是指以公正為理念依據(jù)，以解決社會(huì)問(wèn)題、保證社會(huì)弱勢(shì)成員的基本權(quán)利、改善社會(huì)環(huán)境、增進(jìn)社會(huì)的整體福利為主要目的，以國(guó)家的立法和行政干預(yù)為主要途徑而制定和實(shí)施的一系列行為準(zhǔn)則、法令和條例的總稱。[6]總之，弱勢(shì)群體社會(huì)政策的實(shí)施對(duì)象是貧困、失業(yè)等困難人群，其制定和實(shí)施的主體是政府，其目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，保證公民權(quán)利。
2.國(guó)外弱勢(shì)群體社會(huì)政策研究
國(guó)外的社會(huì)政策研究，是從英國(guó)的“濟(jì)貧法”與德國(guó)的“保險(xiǎn)三法”制定開始的，基本上經(jīng)歷了強(qiáng)調(diào)國(guó)家作用的“福利國(guó)家”時(shí)期、反對(duì)國(guó)家干預(yù)的“自由主義”時(shí)期和主張國(guó)家與社會(huì)相結(jié)合的“第三條道路”時(shí)期這三個(gè)階段。弱勢(shì)群體社會(huì)政策最初表現(xiàn)為“福利國(guó)家”的社會(huì)政策體系，具有代表性的研究主要有與弱勢(shì)群體社會(huì)政策相關(guān)的社會(huì)權(quán)利、社會(huì)排斥以及社會(huì)整合研究。
一是弱勢(shì)群體社會(huì)權(quán)利研究。英國(guó)的馬歇爾教授認(rèn)為公民的社會(huì)權(quán)利主要體現(xiàn)在教育制度和社會(huì)福利方面，即意味著所有擁有完全公民資格的公民都有享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利的權(quán)利。這一理論為英國(guó)福利國(guó)家的建設(shè)提供了理論上的重大支持，同時(shí)也帶來(lái)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的新的理解，即社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生于社會(huì)福利制度的不完備，因?yàn)樵诔浞譂M足人們需求的情況下，社會(huì)弱者是不存在的。[7]這充分闡釋了弱勢(shì)群體社會(huì)政策對(duì)滿足弱勢(shì)群體需求、保障公民權(quán)利的重要意義。二是社會(huì)排斥理論研究。社會(huì)排斥理論將社會(huì)成員在福利資源中不平等的分配視為部分社會(huì)成員被社會(huì)排斥的現(xiàn)象，社會(huì)政策既會(huì)導(dǎo)致或惡化社會(huì)排斥，也可以反對(duì)社會(huì)排斥，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)融合。David認(rèn)為，主導(dǎo)群體已經(jīng)握有社會(huì)權(quán)力，不愿意別人分享，譬如他們擔(dān)心移民具有潛在的破壞性，因而感到有必要從制度層面對(duì)這些人加以社會(huì)排斥。Clare指出，弱勢(shì)群體往往由于民族、等級(jí)地位、地理位置、性別以及無(wú)能力等原因而遭到排斥；特別嚴(yán)重的是在影響到他們命運(yùn)的決策之處，根本聽不到他們的聲音；各種社會(huì)排斥過(guò)程無(wú)不導(dǎo)致社會(huì)環(huán)境動(dòng)蕩，最終危及全體社會(huì)成員的福利。這就需要提升弱勢(shì)群體的參與決策權(quán)，保護(hù)其基本的政治權(quán)利。三是社會(huì)整合與社會(huì)一體化研究。Bob Huber認(rèn)為要將對(duì)社會(huì)群體問(wèn)題的意識(shí)和關(guān)注變成一切政策和計(jì)劃的“主流”，使政策和計(jì)劃時(shí)時(shí)刻刻注意到各社會(huì)群體的特殊狀況與需要；要始終同這些社會(huì)群體“站在一起”，從他們的利益出發(fā)，促進(jìn)社會(huì)整合。理查·弗克提出了旨在“社會(huì)一體化”的政策選擇，“社會(huì)一體化”是要建成一種讓所有社會(huì)成員充分享受人權(quán)的社會(huì)。這就需要有一種治理形式，確保大家都以民主的精神來(lái)關(guān)心并有效地參與，也意味著塑造一種尊重多樣性的寬容的大環(huán)境，同時(shí)對(duì)超越于文化、民族和宗教之上的平等和公正承擔(dān)起責(zé)任。[8]國(guó)外弱勢(shì)群體社會(huì)政策研究基本上覆蓋了社會(huì)政策的實(shí)施領(lǐng)域，而且在社會(huì)整合、社會(huì)公平以及避免社會(huì)排斥等方面多角度、跨學(xué)科的研究都取得了豐碩的成果。
3.中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的產(chǎn)生
中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的產(chǎn)生是與創(chuàng)新社會(huì)管理、建設(shè)和諧社會(huì)等治國(guó)理念緊密聯(lián)系在一起的。新中國(guó)成立以來(lái)，政府根據(jù)中國(guó)國(guó)情，不斷創(chuàng)新社會(huì)管理方式，力求為民眾提供更好的生存環(huán)境，提升國(guó)家總體發(fā)展實(shí)力。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索實(shí)踐，中共十六大明確提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，從全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)社會(huì)組織機(jī)制健全、社會(huì)管理完善、社會(huì)秩序良好、人民安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)。和諧社會(huì)的理念是中國(guó)政府針對(duì)21世紀(jì)以來(lái)社會(huì)轉(zhuǎn)型中遇到的各種深層次矛盾和問(wèn)題提出的治國(guó)理念。但是，弱勢(shì)群體的存在和持續(xù)性發(fā)展導(dǎo)致了諸多顯性的社會(huì)問(wèn)題和潛在的社會(huì)沖突，這與和諧社會(huì)的理念相悖，不利于社會(huì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行和健康發(fā)展。弱勢(shì)群體社會(huì)政策的產(chǎn)生和發(fā)展，正是中國(guó)不斷創(chuàng)新社會(huì)管理方式、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的主要對(duì)策之一。社會(huì)和諧是以各類群體關(guān)系良性互動(dòng)為基礎(chǔ)的，一旦某些群體的平衡關(guān)系被打破，整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定就會(huì)受到挑戰(zhàn)。弱勢(shì)群體作為社會(huì)的底層群體，他們的社會(huì)地位和社會(huì)境遇較差，心理承受能力較脆弱，在社會(huì)資源分配和權(quán)利爭(zhēng)取方面被排斥在主流社會(huì)之外。只有為其提供合理的政策引導(dǎo)和實(shí)際的資源扶持，才能修復(fù)受損的社會(huì)關(guān)系，也才能為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)良好的發(fā)展氛圍，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定?！罢畬?duì)弱勢(shì)群體的支持，主要體現(xiàn)在作為社會(huì)管理者的政府制定相應(yīng)的社會(huì)政策，讓全體社會(huì)成員公平地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益和福利成果?！盵9]改變?nèi)鮿?shì)群體的生存狀況，單單依靠弱勢(shì)群體自身力量是不能完成的，弱勢(shì)群體的特點(diǎn)決定了他們?cè)趶?fù)雜的利益博弈中必然處于不利地位。這就需要政府采取有針對(duì)性的、優(yōu)先關(guān)懷的社會(huì)政策來(lái)保護(hù)他們的利益，幫助他們改變困境，暢通利益表達(dá)渠道，為其創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。弱勢(shì)群體社會(huì)政策作為創(chuàng)新社會(huì)管理的核心要義之一，其制定實(shí)施既可以幫助弱勢(shì)群體改變生活狀況、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值、促進(jìn)弱勢(shì)群體的政治社會(huì)化進(jìn)程，也可以更好地協(xié)調(diào)各群體的利益關(guān)系，使社會(huì)更有效率地運(yùn)行。
二、中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的發(fā)展階段
對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的基本發(fā)展軌跡進(jìn)行梳理和分析，有助于我們更好地了解社會(huì)政策的特征、演變動(dòng)因以及存在的不足，為未來(lái)政策的發(fā)展完善提供借鑒。學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)弱勢(shì)群體的廣泛研究始于20世紀(jì)80年代后期對(duì)城市貧困問(wèn)題的關(guān)注。陸學(xué)藝主編的《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》對(duì)中國(guó)各類社會(huì)階層進(jìn)行劃分，并對(duì)中國(guó)底層社會(huì)群體給予了特別關(guān)注，該報(bào)告提出國(guó)家應(yīng)用恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)制度和社會(huì)政策來(lái)引導(dǎo)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)朝著合理的方向演變，最終實(shí)現(xiàn)各階層的互利共贏。[10]2002年九屆人大五次會(huì)議的政府工作報(bào)告要求“對(duì)弱勢(shì)群體給予特殊的就業(yè)援助”。這是中國(guó)政府文本中第一次正式使用“弱勢(shì)群體”概念。這一概念的提出成為弱勢(shì)群體社會(huì)政策研究的一個(gè)分水嶺，表明弱勢(shì)群體問(wèn)題已引起黨和政府的重視，弱勢(shì)群體社會(huì)政策研究走向新的階段。
1.弱勢(shì)群體社會(huì)政策的前期準(zhǔn)備階段
從新中國(guó)成立到改革開放之前，中國(guó)完成了大規(guī)模的社會(huì)重構(gòu)，并且圍繞民眾的基本需要，制定實(shí)施了有關(guān)女性解放、大眾教育等相關(guān)政策，同時(shí)在城市和農(nóng)村分別實(shí)施了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》、《關(guān)于做好當(dāng)前五保戶、困難戶供給、補(bǔ)助工作的通知》等社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)政策。但由于受國(guó)家財(cái)力等多種條件的限制，這些政策的制定和實(shí)施均是本著量力而行的原則進(jìn)行的，這些救助政策也只停留在“辦法”、“通知”層面上，其規(guī)范性和實(shí)用水平都不高。
在這段時(shí)間，中國(guó)的各種社會(huì)資源都比較匱乏，且主要集中在政府手中，由政府依據(jù)個(gè)人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的位置來(lái)進(jìn)行分配，這就使得很多民眾的基本權(quán)利被忽略。農(nóng)村除了五保供養(yǎng)制度，基本沒有正式規(guī)范的弱勢(shì)群體社會(huì)政策出臺(tái)，而且平均主義色彩過(guò)于濃厚，忽略了很多民眾對(duì)生活質(zhì)量的需求，對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的利益造成了不同程度的損害。在城市，社會(huì)福利相對(duì)好一些，但它們基本上與單位體制聯(lián)系在一起，并依靠勞動(dòng)組織來(lái)實(shí)施，受惠群眾并不多，相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)政策并未形成?？傊@一時(shí)期實(shí)施的各種政策對(duì)維持民眾的基本生計(jì)、保證就業(yè)以及受教育機(jī)會(huì)起到了非常重要的作用，但就弱勢(shì)群體本身而言，并未形成正式規(guī)范的社會(huì)政策。
2.弱勢(shì)群體社會(huì)政策的初步成型階段
改革開放后至2002年的九屆人大五次會(huì)議的這段時(shí)期是中國(guó)發(fā)生巨變的時(shí)期，也是弱勢(shì)群體社會(huì)政策的一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。改革開放后，現(xiàn)代化浪潮逐漸席卷了整個(gè)中國(guó)，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)的基本特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富積累成為每個(gè)群體追求的目標(biāo)。而與此密切相連的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度不斷加深，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，以下崗職工、農(nóng)村貧困人口為代表的各種弱勢(shì)群體受到更深刻的沖擊，中國(guó)社會(huì)開始面臨新的挑戰(zhàn)。
針對(duì)這種情況，國(guó)家對(duì)老年人、婦女、兒童、殘疾人、貧困人口、下崗職工等弱勢(shì)群體進(jìn)行了政策性扶持，與之相關(guān)的《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》等社會(huì)政策陸續(xù)出臺(tái)。這一系列社會(huì)政策主要集中在與市場(chǎng)化改革相關(guān)的勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域，是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和改革開放政策帶來(lái)的各種社會(huì)問(wèn)題和關(guān)系不平衡制定的。政府部門逐步放棄了原先集中管理下的帶有平均主義色彩的福利制度，取而代之的是更具有普遍規(guī)范意義的社會(huì)化的社會(huì)保障制度。改革開放前，針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)政策主要是通過(guò)政府對(duì)社會(huì)資源的集中再分配，達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平和提高民眾生活質(zhì)量的目標(biāo)。改革開放后社會(huì)政策的目標(biāo)則更集中于為弱勢(shì)群體提供最基本的社會(huì)保障，為其提供一個(gè)有尊嚴(yán)的生活環(huán)境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在這段時(shí)期，弱勢(shì)群體社會(huì)政策逐步成形，其針對(duì)性和規(guī)范性有所提升，是從平均走向公正、公開的過(guò)渡階段。
3.弱勢(shì)群體社會(huì)政策的逐步完善階段
九屆人大五次會(huì)議中的政府報(bào)告提出，要關(guān)注、幫扶以農(nóng)民、城市下崗職工、離退休人員為主的弱勢(shì)群體。在這里，“弱勢(shì)群體”概念在政府文件中被正式提出，意味著中國(guó)弱勢(shì)群體社會(huì)政策的發(fā)展邁出了關(guān)鍵一步。從此之后，學(xué)者們開始對(duì)弱勢(shì)群體的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行深入的研究。弱勢(shì)群體社會(huì)政策作為政府部門解決弱勢(shì)群體問(wèn)題、改善社會(huì)環(huán)境的主要應(yīng)對(duì)措施，也逐步走向完善。
新時(shí)期以來(lái)，弱勢(shì)群體在生存環(huán)境、心理承受能力、社會(huì)融合程度以及權(quán)益維護(hù)等方面都呈現(xiàn)出了新的特征，其所處環(huán)境更加復(fù)雜、需求層次有所提高、社會(huì)融合難度加大。這給弱勢(shì)群體社會(huì)政策的制定提出了新的要求。從2002年開始，針對(duì)新的問(wèn)題，政府部門陸續(xù)頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》、《廉租住房保障辦法》、《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理試行辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》、《殘疾人就業(yè)條例》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》等一系列配套的社會(huì)政策，力求更好地幫助下崗失業(yè)人員、流浪乞討人員、貧困人口以及在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中被忽略的各種社會(huì)弱勢(shì)群體，改變他們的發(fā)展環(huán)境，提升他們的發(fā)展能力。在這段時(shí)期，國(guó)家從過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策到不斷完善弱勢(shì)群體社會(huì)政策，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，就業(yè)促進(jìn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育平等、開發(fā)扶貧等政策逐步走向完善，初步構(gòu)建了中國(guó)本土特色的社會(huì)保障體系。補(bǔ)償性社會(huì)政策與發(fā)展性社會(huì)政策開始并行，以人為本理念深入人心，逐步由平均主義走向公平、公正，弱勢(shì)群體社會(huì)政策的價(jià)值目標(biāo)初步確定。同時(shí)，在實(shí)踐過(guò)程中，也吸收了很多國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，初步形成了弱勢(shì)群體社會(huì)政策的理論框架。
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