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石人炳 章洵：拉美國(guó)家養(yǎng)老金制度的兩輪改革的剖析及其對(duì)我國(guó)的
2016-11-30 08:00:10
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:改革后，養(yǎng)老金的“個(gè)人賬戶”模式在一定程度上刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了資金運(yùn)營(yíng)效率，有效地繁榮了國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到20世紀(jì)90年代，智利已成為拉丁美洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的楷模。
拉美國(guó)家養(yǎng)老金改革分為兩個(gè)階段，表現(xiàn)出不同的改革傾向。第一輪改革發(fā)生于20世紀(jì)80年代，主要代表國(guó)家是智利。1981年智利進(jìn)行了私有化改革，引入全部或部分繳費(fèi)確定型個(gè)人賬戶模式，取代了過(guò)去給付確定制現(xiàn)收現(xiàn)付模式，改革在一定程度上滿足當(dāng)時(shí)智利國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的需要，有效地培育了國(guó)內(nèi)金融資本市場(chǎng)。21世紀(jì)初，拉美國(guó)家掀起了第二輪改革浪潮。在10多年里，先后有其他9個(gè)拉美國(guó)家跟隨智利的步伐進(jìn)行了養(yǎng)老金的改革，改革關(guān)注的主要點(diǎn)是加強(qiáng)政府在養(yǎng)老保障中的責(zé)任，建立公共團(tuán)結(jié)基金以及“個(gè)人賬戶”的改良。
一、拉美國(guó)家第一輪養(yǎng)老金改革——“個(gè)人賬戶”模式實(shí)踐
“現(xiàn)收現(xiàn)付”制模式在養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)上是以近期橫向平衡為指導(dǎo)原則基金籌集方式，主要特征是“以支定收”的給付確定模式。財(cái)政來(lái)源于國(guó)家稅收和個(gè)人繳費(fèi)，養(yǎng)老金的待遇是根據(jù)上年度開(kāi)支額再由本期金額增減額進(jìn)行調(diào)整。而“個(gè)人賬戶”制則是“以收定支”的繳費(fèi)確定模式，由勞動(dòng)者按一定比例進(jìn)行繳費(fèi)，繳費(fèi)金額全部記入養(yǎng)老金的“個(gè)人賬戶”，養(yǎng)老金的收益與參保期間的繳費(fèi)具有正向關(guān)聯(lián)。
20世紀(jì)90年代，智利由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)人賬戶制”的改革內(nèi)容主要包括：第一，養(yǎng)老金財(cái)政機(jī)制上，從國(guó)家的稅收和個(gè)人繳費(fèi)變?yōu)橐揽總€(gè)人儲(chǔ)蓄或繳費(fèi)；第二，繳費(fèi)群體上，繳費(fèi)群體的多樣性變成限定性的群體，主要集中于有正規(guī)職業(yè)的人群中：第三，待遇群體上，待遇群體限定性轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻有?，只要滿足繳費(fèi)條件就可以享受養(yǎng)老金待遇：第四，保障的形式上，從社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人儲(chǔ)蓄；第五，養(yǎng)老金管理上，從政府機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶馉I(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)管理；第六，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上，從原來(lái)的社會(huì)共同分擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。下面以列表顯示拉美第一輪養(yǎng)老金模式變化的內(nèi)容。
表1
改革后，養(yǎng)老金的“個(gè)人賬戶”模式在一定程度上刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了資金運(yùn)營(yíng)效率，有效地繁榮了國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，到20世紀(jì)90年代，智利已成為拉丁美洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的楷模。
本文將從養(yǎng)老金的覆蓋面、養(yǎng)老基金營(yíng)運(yùn)與管理以及政府責(zé)任界定等三個(gè)方面對(duì)第一輪改革進(jìn)行分析。
l.養(yǎng)老金的覆蓋面
個(gè)人賬戶模式在養(yǎng)老金的繳費(fèi)和待遇之間建立一種很強(qiáng)的聯(lián)系，使工人把繳費(fèi)看作為個(gè)人儲(chǔ)蓄而不是作為稅收。這樣在一定程度上能激勵(lì)員工繳費(fèi)的熱情，擴(kuò)大了養(yǎng)老金的覆蓋面和提高繳費(fèi)率。但這種影響僅限于正規(guī)職業(yè)范圍，由于拉美許多國(guó)家歷史的原因?qū)е铝损B(yǎng)老保障制度存在非常嚴(yán)重的行業(yè)和職業(yè)之間的條塊分割現(xiàn)象。因此，本文將從正規(guī)職業(yè)與非正規(guī)職業(yè)兩方面來(lái)分析養(yǎng)老金制度的覆蓋面。
(1)正規(guī)職業(yè)覆蓋面
養(yǎng)老金私有化改革以后，覆蓋范圍逐年穩(wěn)步增加，極大地刺激了工人繳費(fèi)積極性。以智利為例，私有化的養(yǎng)老金制度已經(jīng)覆蓋了智利的大部分工人，其余的由社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃或者專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)保障，如軍隊(duì)和國(guó)家警察等。近年來(lái)的具體繳費(fèi)狀況見(jiàn)表2。對(duì)繳費(fèi)覆蓋面有多種統(tǒng)計(jì)方法，智利官方采用實(shí)際覆蓋的人口除以所有的潛在的應(yīng)該被覆蓋的人口數(shù)。而世界銀行提出了三種衡量覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的指標(biāo)：第一種是繳費(fèi)人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口比值，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口是比工作人口范圍更廣的指標(biāo)；第二種是繳費(fèi)人口與雇員人口的比值，雇員人口指超過(guò)20歲、正在從事某種工作的人群，包括那些在休假、病假中并且在這期間不獲得工資的人，還有自稱為失業(yè)的人；第三種是繳費(fèi)人口與有工資收入人口的比值，有工資人口包括為政府或者個(gè)人打工的人群，家庭中雇員也包括其中。
表2智利經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口養(yǎng)老金覆蓋面
從上表可以看出，自1989年以來(lái)，智利私人賬戶養(yǎng)老金制度覆蓋的正規(guī)職業(yè)勞動(dòng)力處于穩(wěn)步增長(zhǎng)和平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。智利通過(guò)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金制，清晰地界定工人在養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄中的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提供恰當(dāng)?shù)墓ぷ骱屯顿Y刺激因素，提升了工人個(gè)人的自由和尊嚴(yán)。隨著投保者的增加，收益率的增高，積累了規(guī)模巨大的養(yǎng)老金。截止至2007年10月，智利養(yǎng)老金管理公司系統(tǒng)已經(jīng)負(fù)責(zé)管理強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄賬戶8，883，459個(gè)，其中男性賬戶占54%，女性占46%，這些賬戶的平均余額為6，099，000美元。
(2)非正規(guī)職業(yè)覆蓋面
從表2我們可以看出，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶中的資金積累與繳費(fèi)是直接相關(guān)的，繳費(fèi)越多，個(gè)人賬戶積累越多，越能刺激個(gè)人進(jìn)行繳費(fèi)。同時(shí)這樣一種養(yǎng)老金制度是強(qiáng)制性覆蓋所有的正規(guī)就業(yè)者。但是在養(yǎng)老金進(jìn)行改革以后繳費(fèi)者占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的比例是逐漸下降的。實(shí)際上，總就業(yè)人口的覆蓋面并沒(méi)有擴(kuò)大，在一定程度還有縮小的趨勢(shì)。主要影響來(lái)自于非正規(guī)行業(yè)的影響，大量女性、個(gè)體經(jīng)營(yíng)業(yè)主、靈活就業(yè)人員以及低收入群體未加入養(yǎng)老金計(jì)劃。原因有三：其一，非正規(guī)就業(yè)者參加養(yǎng)老金計(jì)劃是自愿性的，由于AFP高昂的固定管理費(fèi)用等原因?qū)е麓罅渴杖肴鮿?shì)群體主動(dòng)放棄加入養(yǎng)老金計(jì)劃。其二，較高的失業(yè)率。大部分失業(yè)群體集中在非正規(guī)職業(yè)，由于他們工作流動(dòng)性強(qiáng)、周期短、不穩(wěn)定性強(qiáng)，所以這部分人的繳費(fèi)積極性不強(qiáng)或者因?yàn)槭I(yè)而中斷繳費(fèi)。其三，非正規(guī)職業(yè)者大部分集中在低收入群體和婦女，而他們參保率較低。智利養(yǎng)老金計(jì)劃的覆蓋率與性別和工資水平有很大關(guān)系。最富有的人群中男性和女性的養(yǎng)老金覆蓋率分別為77.1%和84.4%，而最貧窮的人群中男性和女性的覆蓋率只有53.8%和49.8%。
覆蓋率是衡量養(yǎng)老金系統(tǒng)有效性的重要指標(biāo)，如果一個(gè)養(yǎng)老金系統(tǒng)不能夠覆蓋需要被覆蓋的人口，即使其他方面做得再好，也違背了提供收入保障的初衷。拉美國(guó)家改革后，覆蓋率反而有所下降，可見(jiàn)在養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)中，國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)多樣性特征和勞動(dòng)者職業(yè)多樣性的因素，遠(yuǎn)比建立單一“個(gè)人賬戶”對(duì)于提高覆蓋面影響更大。當(dāng)然，其他因素也會(huì)影響到養(yǎng)老金的覆蓋面。比如：待遇給付形式、基金的管理機(jī)制、退休政策等。
2.養(yǎng)老基金營(yíng)運(yùn)與管理
拉美國(guó)家養(yǎng)老金第一輪改革主要內(nèi)容包括：為每個(gè)雇員建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，繳費(fèi)比例為雇員工資的10%，全部存入賬戶，成立單一經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的養(yǎng)老基金管理公司(AFP)，由其負(fù)責(zé)賬戶收費(fèi)、管理以及基金的投資運(yùn)作；雇員自由選擇AFP，退休時(shí)養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金或按計(jì)劃領(lǐng)?。怀闪?a href="http://www.beihaihotel.net/yanglaobaoxian/1259993/">養(yǎng)老基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)AFP的監(jiān)管并由政府提供最低養(yǎng)老金保障，完全將養(yǎng)老金的投資與營(yíng)運(yùn)推向了市場(chǎng)，收益的風(fēng)險(xiǎn)完全推向個(gè)人。
改革前“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式下的養(yǎng)老金制度，政府掌控下的養(yǎng)老金管理效率低下，政治上容易滋生腐敗和產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不公平現(xiàn)象，政府財(cái)政支出壓力加大。拉美國(guó)家推行個(gè)人賬戶的改革初衷是為了建立一個(gè)完美養(yǎng)老金營(yíng)運(yùn)的機(jī)制，在這個(gè)機(jī)制內(nèi)可免受政治的干擾。但個(gè)人賬戶基金制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中抗擊政治的操控性實(shí)際上言過(guò)其實(shí)了。改革以后的養(yǎng)老金制度在強(qiáng)大的政治的干涉下依然脆弱，例如在玻利維亞，政府對(duì)養(yǎng)老金制度改革模糊的政策直接導(dǎo)致了新制度轉(zhuǎn)制規(guī)則的界定不清。阿根廷政府也一直延遲支付轉(zhuǎn)制(通過(guò)售賣(mài)認(rèn)可債券)債務(wù)給基金營(yíng)運(yùn)公司，導(dǎo)致基金公司財(cái)政赤字發(fā)生。
3.政府責(zé)任界定
改革前，拉美國(guó)家養(yǎng)老金由政府統(tǒng)一管理，政府主要把養(yǎng)老金用于購(gòu)買(mǎi)政府債券或者投資于公共事業(yè)，收益率較低。在巨大財(cái)政壓力下，單一公共管理模式會(huì)造成大量的債務(wù)。而基金的管理成本不斷提高，還會(huì)出現(xiàn)政治腐敗等問(wèn)題。第一輪改革實(shí)際上是養(yǎng)老金自由市場(chǎng)化的改革，引入基金私人化管理，初衷是為了提高政府的行政效率，降低行政成本，提高養(yǎng)老金的收益。政府可以制定相關(guān)強(qiáng)制繳費(fèi)的養(yǎng)老金政策和提供有利于養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的金融市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)建立和完善的政策，進(jìn)而對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄參與者提供激勵(lì)。
拉美國(guó)家第一輪養(yǎng)老金改革實(shí)際效果并不太令人滿意，如養(yǎng)老金覆蓋面較窄、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制薄弱，使得政府要繼續(xù)支付大量的養(yǎng)老金，尤其是在新、舊制度轉(zhuǎn)制過(guò)程中承擔(dān)了大量轉(zhuǎn)制成本。主要項(xiàng)目包括：政府主導(dǎo)公共管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老金待遇給付；舊制度下固定養(yǎng)老金給付；最低生活保障金和社會(huì)救助金；同時(shí)，政府要作為養(yǎng)老金私營(yíng)管理者的擔(dān)保人。盡管“個(gè)人賬戶”的引入在拉美各國(guó)的養(yǎng)老金改革中增強(qiáng)了個(gè)人責(zé)任，但在“個(gè)人賬戶”項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中政府的責(zé)任依然不明，拉美國(guó)家的某些養(yǎng)老金項(xiàng)目中，由公共部門(mén)直接創(chuàng)立管理基金和私人管理部分基金之間政府責(zé)任界限也非常模糊。
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