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傅蔚岡 吳華麗：非戶籍人口市民化的成本問題：以上海為例
2016-11-30 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:至少在直接的成本收益層面，對于像上海這樣外來人口持續(xù)增長的地區(qū).
至少在直接的成本收益層面，對于像上海這樣外來人口持續(xù)增長的地區(qū)，已經(jīng)不存在所謂的“非戶籍人口市民化的成本”問題。如果像上海這樣非戶籍人口接近50%的城市都能夠承受，那么外來人口更少的地區(qū)就更加沒有壓力。從這個意義而言，以成本來回應(yīng)戶籍改革問題，這并不是一個站得住的理由。
一、問題的提出
2012年1月17日，國家統(tǒng)計局發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱，截至2011年年末，中國大陸城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%。這是中國歷史上第一次出現(xiàn)城市人口超過農(nóng)村人口。
城市化的好處顯而易見。兩千多年前，古希臘哲人亞里士多德就曾說過：“人們?yōu)榱松顏淼匠前睿瑸榱烁玫纳盍粼诔前?。”城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的重要推動力，這已為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史所證實，因為人口在城市中聚集，會產(chǎn)生顯著的規(guī)模效應(yīng)，大幅度降低經(jīng)濟(jì)活動的平均成本和邊際成本，使得經(jīng)濟(jì)收益大幅度增加。這是中國政府大力推進(jìn)城市化的最重要原因。
城市化的好處并不僅限于經(jīng)濟(jì)上，同時還體現(xiàn)在公共治理和民生等各個領(lǐng)域。由于城市人口聚集的規(guī)模效應(yīng)，公共服務(wù)（比如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域）的邊際成本大為降低，這使得普及基本公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量成為可能。更重要的是，城市化有助于促進(jìn)公平的發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差距（以《中國統(tǒng)計年鑒2009》提供的數(shù)據(jù)為例，我們會發(fā)現(xiàn)這樣一個事實：城市化水平越高的省份，省內(nèi)的城鄉(xiāng)居民收入之比也越小。參見中國發(fā)展研究基金會：《中國發(fā)展報告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化》，人民出版社2010年版）。早在1776年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密就在《國富論》中指出，工商業(yè)都市的增加與富裕，為農(nóng)村的產(chǎn)品提供了巨大而便利的市場，促進(jìn)了農(nóng)村的開發(fā)，并使農(nóng)村突破傳統(tǒng)關(guān)系的制約，變得更有秩序，有好的政府，有個人的安全和自由。
從理論上講，城市化更有利于集約利用土地。但是，如果把中國的城市化與類似國家相比較，就會發(fā)現(xiàn)中國的城市化過程中存在諸多的土地利用不當(dāng)：在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市急劇擴張的1980年至2005年間，經(jīng)濟(jì)每增長1％，占用農(nóng)地2萬公頃左右；而日本在1965年至1984年的快速發(fā)展時期，GDP每增長1％，占用農(nóng)地2500公頃左右。也就是說，中國GDP每增長1％的占地面積是日本的8倍。（參見陸銘：《城市化三辯》，《財經(jīng)》2011年第18期）
同時，中國土地城市化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城市化的速度，土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，全國城市建成區(qū)面積由1981年的7438平方公里增加到2008年的36295平方公里，年平均拓展速度為6.3%，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口的年增長速度4.21%和城鎮(zhèn)化的年增長率3.11%,建成區(qū)人口密度呈現(xiàn)不斷下降的趨勢（見圖1）。
為什么更多的城市面積卻容納不了更多的城市人口？城市化的成本，可能是一個重要原因。所謂城市化的成本，大致可分兩類：一類是為城市化提供基礎(chǔ)設(shè)施的成本，即路橋建設(shè)、地下管網(wǎng)和其他公用設(shè)施的成本，我們稱之為“土地城市化”的成本；二是非戶籍人口市民化，即從基本不享受公共服務(wù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橄硎墁F(xiàn)代城市公共服務(wù)的市民的成本，我們將其稱為“人的城市化”的成本。從過去三十多年，尤其是近二十年的城市建設(shè)經(jīng)驗來看，各級政府為解決土地的城市化，已積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗，比如城投債就是地方政府為解決城市化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費問題而形成的金融機制。但是對于“人的城市化”，地方政府的舉措?yún)s乏善可陳。
地方政府應(yīng)對“人的城市化”缺乏積極舉措，很重要的一個原因可能是，非戶籍人口的市民化需要巨額成本，這會給地方政府帶來沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致人口流入地經(jīng)濟(jì)停滯。天下沒有免費的午餐，非戶籍人口的市民化，也就是城市給非本地戶籍居民提供的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，自然需要財政支出。從短期看，缺乏“人的城市化”的“偽城市化”對現(xiàn)有城市居民和地方政府是有利的：由于不需要為外來人口提供公共服務(wù)，地方政府的財政負(fù)擔(dān)大大減輕；更多勞動力在城市里創(chuàng)造了更多財富，但受益人口并沒有增加，因此城市原有居民也會支持這樣的制度。（2012年年初，網(wǎng)上流傳著一位上海年輕母親的一封信，主要內(nèi)容是認(rèn)為“外來人員子女入學(xué)分享了上海本來有限的資源”。據(jù)統(tǒng)計，到2011年末，上海常住人口達(dá)2347.46萬人，其中外來常住人口達(dá)935.36萬人，已占全市常住人口總量的39.8%。這些外來人口及其子女都要在本地享受教育和醫(yī)療等公共服務(wù)，自然會對本地財政帶來極大壓力。）
但由此導(dǎo)致的問題也顯而易見。一方面，在現(xiàn)行模式下，由于非戶籍人口無法在工作地享受公共服務(wù)，這部分群體的理性選擇就是壓縮支出，將工作地只視為一個工作而非消費處所。這樣，認(rèn)為城市化會促進(jìn)內(nèi)需的說法，就并未在這個群體上得到印證（一項由清華大學(xué)社會學(xué)系與中國青少年發(fā)展基金會聯(lián)合組成的“新生代農(nóng)民工研究”課題組的調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工2010年平均年度結(jié)余9684元，其中寄回家的錢為5654元，占比58.4%；老一代農(nóng)民工平均年度結(jié)余15378元，其中11063元寄回家，占比72.0%）。另一方面，從長時段來看，公共服務(wù)若不能均等地讓所有居民受惠，將導(dǎo)致社會族群分裂，城市內(nèi)部紛爭增加（目前很多群體性事件往往是由不同族群之間的沖突引起。從2010年開始，很多地區(qū)爆發(fā)了原住民和外來移民之間的沖突，如廣東增城市新塘事件、浙江湖州市織里事件；更為重要的是，在中國東部地區(qū)，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的外來務(wù)工人員數(shù)量已經(jīng)超過本地區(qū)民）。
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