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社保機構(gòu)垂直化管理：一場上下級的微妙博弈
2016-11-30 08:00:10
無憂保
【導(dǎo)讀】:“經(jīng)辦機構(gòu)本應(yīng)該是參保人的代言人，社保基金的經(jīng)理人，基金安全的維護(hù)人，而現(xiàn)實中它卻是行政部門的被管理人，這種錯位導(dǎo)致經(jīng)辦機構(gòu)無法達(dá)到服務(wù)型政府的要求?！睂Υ?，社會保險人士和商業(yè)保險人士都有同樣的看法。
[ “當(dāng)前社保經(jīng)辦機構(gòu)存在的種種問題，最讓百姓不滿的是碎片化的社保政策，出政策的是人社行政部門，但最后參保人會把這些不滿都記在社保局頭上，社保經(jīng)辦機構(gòu)承受著難以承載之重。” ]
全民社保正在把中國的社保經(jīng)辦機構(gòu)推向一個改革的十字路口——繼續(xù)這樣“小馬拉大車”走下去，終有一天會不堪重負(fù)；或者通過體制性改革使經(jīng)辦機構(gòu)成為獨立法人團體，從人社行政部門分離，使其成為責(zé)權(quán)對等的機構(gòu)。
雖然諸多研究機構(gòu)和專家學(xué)者多次呼吁社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)該去行政化，成為獨立自主運營的社會公共服務(wù)機構(gòu)，國家在行政體制改革中已有政事分開的要求，但這一建議在現(xiàn)實中卻不易推動，人社行政部門對自己的“兒子”舍不得“放手”。
“經(jīng)辦機構(gòu)本應(yīng)該是參保人的代言人，社?；鸬慕?jīng)理人，基金安全的維護(hù)人，而現(xiàn)實中它卻是行政部門的被管理人，這種錯位導(dǎo)致經(jīng)辦機構(gòu)無法達(dá)到服務(wù)型政府的要求。”對此，社會保險人士和商業(yè)保險人士都有同樣的看法。
缺乏“話語權(quán)”
《第一財經(jīng)日報》記者在基層采訪時發(fā)現(xiàn)，地方人社廳局與它的“二級單位”社保局之間的關(guān)系“微妙”——很多地方社保局和人社局之間事權(quán)職能、責(zé)任邊界不清晰，工作中常有“尷尬”。
某基層社保局長孫謙形象地說，“當(dāng)前社保經(jīng)辦機構(gòu)存在的種種問題，最讓百姓不滿的是碎片化的社保政策，出政策的是人社行政部門，但最后參保人會把這些不滿都記在社保局頭上，社保經(jīng)辦機構(gòu)承受著難以承載之重。”
孫謙說，社保經(jīng)辦部門在一線是最了解政策的可行性和參保人的實際需求，如同一位老護(hù)士，她的實際經(jīng)驗要比年輕的醫(yī)生還要豐富，但社保機構(gòu)缺少話語權(quán)。
很多時候社保經(jīng)辦部門甚至沒有政策知情權(quán)。
地方社保系統(tǒng)的人士表示，他們現(xiàn)在受到的最大壓力就是前臺工作的壓力，因為人社部門出臺的很多政策都是先發(fā)布后出細(xì)則，社保經(jīng)辦部門并不比老百姓知道得更多更早。
記者在調(diào)查中得知，這些年政府在社會保障領(lǐng)域出臺的很多政策雖然是惠民政策，但卻對地方基金的可承受能力考慮不足，政策的可持續(xù)性堪憂。比如連續(xù)多年上調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金，這對很多地區(qū)的養(yǎng)老保險基金形成了比較沉重的負(fù)擔(dān)，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至今年3月份上調(diào)完養(yǎng)老金之后，當(dāng)期的養(yǎng)老金發(fā)放就出現(xiàn)了缺口，不得不向上級申請調(diào)劑金。
令地方社保官員更加困惑的是，行政部門出臺的養(yǎng)老金政策向高級技術(shù)人員傾斜。一位社保官員向本報記者介紹，當(dāng)?shù)仄骄B(yǎng)老金才2500元左右，但如果一個人有高級工程師的職稱，他一個月就可以比別人多拿600元、800元或是更多，是養(yǎng)老金的24%至32%，而他們交的社保費并不比別人多。
這位官員說，社會保險強調(diào)的是權(quán)利和義務(wù)的對等，繳費相同，待遇就應(yīng)該是相同，如果高級工程師在退休之前并不比普通員工繳費多，他也不應(yīng)該比別人拿錢多。
“政府部門既然下了文件，我們還是認(rèn)真執(zhí)行。但如果真的要照顧這部分人，應(yīng)該是財政專項補貼，現(xiàn)在由基金支付實際上對普通參保人有不公平。”他說。
廣東省信訪局聯(lián)合廣東省社科院近日完成的一份名為《全面深化改革，構(gòu)建廣東省大社保新體制》的研究報告中稱，作為服務(wù)執(zhí)行機構(gòu)的社?；鸸芾頇C構(gòu)，本應(yīng)是參保群體的“代言人”和基金“守門人”，但由于法律責(zé)任主體、會計管理主體的地位不明晰，與行政主管部門關(guān)系未理順，致使工作獨立性和主觀能動性受到影響，從而降低了基金管理的專業(yè)化、現(xiàn)代化水平，以及服務(wù)的人性化和貼心化水準(zhǔn)。
混攪的“政事合一”
報告課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多行政主管部門對社保具體情況、數(shù)據(jù)掌握不齊全，將很多屬于行政管理范圍的社保業(yè)務(wù)，交由社保經(jīng)辦機構(gòu)越俎代庖，再以人社部門名義處理。
部分縣區(qū)甚至出現(xiàn)社保行政主管部門與經(jīng)辦機構(gòu)合在一起辦公、人員混崗、經(jīng)費混合使用的情況；一些地方的行政主管部門甚至直接干預(yù)具體業(yè)務(wù)，操控技術(shù)流程。
珠三角的一位社保局負(fù)責(zé)人坦言，社保局有的科室，人社局也有，平時大家都相安無事，但一有權(quán)力來的時候就會爭權(quán)，其原因就在于這兩家都不知道彼此業(yè)務(wù)的邊界在哪里。
當(dāng)前普遍存在的現(xiàn)狀是，社保經(jīng)辦機構(gòu)是一級法人，在行政體制中是人社行政部門的二級下屬機構(gòu)。按照行政管理的規(guī)定，下級單位辦事必須經(jīng)過的流程多、環(huán)節(jié)多，如申請經(jīng)費，必須先報給上級人社部門，通過人社部門報給財政部門，財政部門審后，再批回人社部門，人社部門再批回社保機構(gòu)。
辦理工作走這種流程下來需要很長時間，很多時候社保局提出的建議在人社局這個層面就已經(jīng)被擱置了，難以到達(dá)政府的層面。
“權(quán)責(zé)不對等”
張俊最終還是決定離開這個已經(jīng)工作了8年的崗位。臨走之前，他對屢次挽留他的社保局領(lǐng)導(dǎo)李濤說，他希望到更有活力的體制中工作，即使公務(wù)員他也不想當(dāng)了。
畢業(yè)于名牌大學(xué)計算機系的張俊是某地級市社保局的一名臨時聘用人員，在過去的4年間，他帶領(lǐng)著社保局聘用的另外幾個臨工，完成了該市的電子社保工程。
在張俊辭職4個月之后，李濤在一間臨街的辦公室接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，張俊對于當(dāng)?shù)仉娮由绫Ｏ到y(tǒng)的推進(jìn)起到了舉足輕重的作用，但是他沒有辦法給張俊“名分”，在過去的十多年，該社保局的事業(yè)編制一個都沒有增加。
在參保人和參保業(yè)務(wù)“井噴”的大背景下，社保系統(tǒng)的信息化已經(jīng)成為緩解人手不足的唯一出路。
本報記者在基層調(diào)查時了解到，社保信息化同樣是多龍治水，需要使用信息系統(tǒng)的社保局卻不具備建設(shè)信息化系統(tǒng)的職能。目前，信息系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)單位與社保經(jīng)辦機構(gòu)是分離的，這種機構(gòu)設(shè)置社保經(jīng)辦機構(gòu)管不到人，也管不好事。這就如同一個每天要算賬的人手中沒有算盤。基層社保經(jīng)辦機構(gòu)現(xiàn)在開展工作離不開信息系統(tǒng)，信息化建設(shè)的進(jìn)度跟不上業(yè)務(wù)需要。
于是，李濤不得已使用像張俊這樣的臨時聘用人員來進(jìn)行信息化建設(shè)。“我這也只是在打擦邊球，說不定哪一天上級部門就不讓社保局管理這套系統(tǒng)了。”李濤說。
就像很多行政事業(yè)單位存在的人事弊端一樣，承擔(dān)著基金運行風(fēng)險的社保經(jīng)辦機構(gòu)既無權(quán)使用、提拔單位的優(yōu)秀骨干員工，上級部門還會派來不懂業(yè)務(wù)的人擔(dān)任這種專業(yè)性很強的部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，工作中常會出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行。
中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013——社保經(jīng)辦服務(wù)體系建設(shè)》稱，社保經(jīng)辦機構(gòu)在人事體制上，與人力資源緊缺并存的是，行政管理干部體制僵化、進(jìn)人用人機制不合理、官僚作風(fēng)、人浮于事、辦事效率低等諸多方面。
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