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張維剛：對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險建設中政府問題的思考
2016-11-30 08:00:10
無憂保
【導讀】:隨著城市化的推進和人口老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題日益突出，在這種大的背景下，我國實施了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
隨著城市化的推進和人口老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題日益突出，在這種大的背景下，我國實施了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。制度的成功與否，關鍵看政府，在具體的實施過程中，政府的作用發(fā)揮還有很大的欠缺，這也就導致目前的制度還存在很多的問題，本文從政府介入的理論談起，介紹了政府工作存在的問題并針對性的提出相應的對策和措施。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我國社會保障體系的重要組成部分，是指我國農(nóng)村的非城鎮(zhèn)人員支付一定的勞動所得后，在年老不能從事生產(chǎn)勞動時，從國家和社會取得的幫助，享受養(yǎng)老金，以保障衣、食等基本生活所需的一種社會保險制度。新型農(nóng)村社會保險成功與否，關鍵看政府，從其實施以來，雖然取得了一定的成果，但仍然存在很多的問題。政府在整個的實施過程中還有很多工作沒有到位，這也是目前新型農(nóng)村社會保險制度各種問題的根源。一、 政府介入農(nóng)村社會保險的理論基礎（1）共產(chǎn)品理論。公共產(chǎn)品由于具有非排他性和非競爭性特征，市場是不愿意提供的，這也正是政府介入社會各項活動的切入點。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有準公共產(chǎn)品的特征，因此可以用公共產(chǎn)品的層次性來解釋為什么農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要政府的財政支持，主要表現(xiàn)在三個方面：其一，它具有效用不可分割性，農(nóng)村社會保險是為了解決農(nóng)民養(yǎng)老問題而建立的，這是社會公平的體現(xiàn)，維護了社會的穩(wěn)定，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會環(huán)境，為改革的深入創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，而這種效應是間接的，并且這種效應的不可分割的；其二，其具有一定的非排他性，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行采取個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結合的方式，其中的社會統(tǒng)籌部分由政府來提供，是政府保障農(nóng)民年老之后的主要措施，體現(xiàn)著社會公平性，這種公平特征決定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的非排他性，不論農(nóng)民繳費與否，年老之后，按相關政策規(guī)定均可領取由政府提供的基礎養(yǎng)老金，也就是說不能把沒有繳費的農(nóng)民排除在領取基礎養(yǎng)老金范圍之外；其三，它具有一定的競爭性，對農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入是根據(jù)本國農(nóng)村老年人口的規(guī)模、農(nóng)村的生活水平以及本國經(jīng)濟發(fā)展水平來確定的，其競爭性體現(xiàn)在兩個方面：一是，在一定財政支出總額下，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入增加，就會影響其他領域的支出水平；二是，在一定的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政投入前提下，多增加一個農(nóng)民領取基礎養(yǎng)老金，必然降低其他農(nóng)民的領取水平。從這個意義上講，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有一定的競爭性。（2）公共財政理論。公共財政理論認為，財政職能包括資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定職能，而這些職能的存在恰恰是由于市場失靈，政府在市場失靈領域提供滿足公共需求的公共產(chǎn)品，從而到達財政相應的職能。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是保證農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種制度安排，其可以達到資源優(yōu)化配置、公平收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，故政府必須提供有力的支持，這也是我國建立公共財政的基本要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系、促進社會公共服務均等化的具體體現(xiàn)。從公共財政理論角度，政府介于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原因有三：其一，它是一種資源配置方式，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間進行了一次資源重新分配，優(yōu)化資源配置狀態(tài)，實現(xiàn)社會效益的最大化；其二，它是一種收入分配的方式，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在一定程度上具有調(diào)節(jié)收入分配的功能，可以調(diào)節(jié)社會收入分配差距，達到社會公平的目標；其三，它促進了經(jīng)濟穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展需要一個良好的社會環(huán)境，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，為經(jīng)濟社會的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外圍環(huán)境，保障各項社會事業(yè)的順利進行。因此，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是公共財政職能的具體體現(xiàn)。（3）社會公正理論。社會公正體現(xiàn)在所有公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的同等權利，國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。為民眾提供統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度就是社會公正的體現(xiàn)之一，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在社會養(yǎng)老保險方面應該享受同等的待遇。從社會公正角度來看，政府介入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原因有二：其一，實現(xiàn)公共財政的陽光普照。建國后，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險取得了長足的發(fā)展，參保率和保障水平都有了很大的提高，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保障權益基本得到了實現(xiàn)，社會養(yǎng)老保險制度已基本定型，國家對城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的投入力度也在不斷的加大，與之相反，我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障體系建設則明顯滯后緩慢，土地保障和家庭保障一直是農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要模式，至今也沒有建立起真正的覆蓋全體農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度，國家在社會保險資金投入量一定的情況下，將社會保障資金的大部分向城市傾斜是有損社會公平的，農(nóng)民沒有分享到經(jīng)濟社會發(fā)展的既有成果；其二，讓全民平等的無差別的享受養(yǎng)老保險，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)，城鄉(xiāng)之間的差距在很多方面都得到了體現(xiàn)，在原本收入差距較大的前提下，養(yǎng)老保險的差距又加大了這種差距，形成更大的不公平，通過逐漸提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障水平，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，無差別的共享社會養(yǎng)老保險制度。因此，加強財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的支持力度，是保障我國廣大農(nóng)民根本權益和維護社會公平公正的需要。二、政府在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設中存在的問題①宣傳力度不夠，農(nóng)民參保意愿不強烈。與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的廣覆蓋相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋面還有很大的差距。國家新農(nóng)保的長遠規(guī)劃中計劃于2020年實現(xiàn)全國覆蓋，但在實施過程中以“政府主導，農(nóng)民自愿”為原則，更多體現(xiàn)的是商業(yè)保險的特性，有穩(wěn)定收入保障的農(nóng)民有能力參加養(yǎng)老保險，而真正生活貧困的需要養(yǎng)老保險的卻望而卻步。由于政府的宣傳力度不大，農(nóng)民知其然不知其所以然，由于對政策的不了解，又受著長期以來自我保障的影響，賣了保險手中并沒有什么憑證，對政府還有很多的顧慮，總感覺不踏實，農(nóng)民更愿意把錢存在銀行，而不是購買保險。②政策缺乏規(guī)范，制度實施難具穩(wěn)定性。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實施需要良好的法律制度來支持，法律是農(nóng)村社會保險實施的基礎，國外的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險都有比較完備的法律制度作為依托，實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度廣覆蓋,這是社會保障的社會性的基本體現(xiàn)。我國農(nóng)村社會保險制度缺乏法律保障由來已久，制度穩(wěn)定性比較差。這必然會導致在各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作往往各自為政，地方特色明顯，制定很多臨時或者暫時辦法，地方立法和執(zhí)法缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和長期性，隨外在環(huán)境和條件的變動而變動，以至于出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，造成了養(yǎng)老保險制度的隨意性和不穩(wěn)定性。在出現(xiàn)養(yǎng)老保險方面的爭議時,由于法律制度的缺失，導致執(zhí)法機關無法可依。因此建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關法律，從法律上確認城鄉(xiāng)全體公民人人平等享有社會保險權益，使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在建設過程中做到有法可依，依法推進。③財政激勵不足，保障水平偏低。新型農(nóng)村社會保險雖然規(guī)定了多個繳費檔次，但農(nóng)民大多選擇100元這種較低的檔次，不管農(nóng)民選擇哪個檔次，政府的繳費補貼標準都不超過50元，在物價不斷上升的情況下，每月55元的基礎養(yǎng)老金是非常低的，很難滿足老年人的生活需要。這在一定程度上降低了農(nóng)民的參保熱情。表1是按照不同的繳費檔次計算的養(yǎng)老金發(fā)放標準，最高的才517元，這與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇相差甚遠，財政投入太少，導致整體的保障水平很難適應農(nóng)民養(yǎng)老的需要。④管理模式落后，專業(yè)人才缺乏。隨著各地方對新型農(nóng)村社會保險制度的推進與工作的深入,相關業(yè)務工作也開始穩(wěn)定增長,而一些地區(qū)的業(yè)務處理工作還處在效率比較低下的手工管理模式,相應的信息系統(tǒng)建設嚴重滯后,信息安全隱患問題比較突出、業(yè)務效率及其低下和管理成本較高,影響新型農(nóng)村社會保險制度的順利實施。同時,基層的服務意識差，整體服務質(zhì)量不高,基層經(jīng)辦隊伍建設缺乏相應的制度保障,基礎設施有待更新和完善。由于新的制度缺乏相應的法律制度，整體運行還不是很穩(wěn)定，導致人員的培養(yǎng)機制沒有很好的建立，沒法形成長期的穩(wěn)定的人才培養(yǎng)模式，整體從事新農(nóng)村社會保險的工作人員素質(zhì)比較低下，進一步影響了新型農(nóng)村社會保險的工作效率。三、完善政府在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設中的具體措施①強化政府責任，加大宣傳力度，把新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設成果作為地方政府的政績來考核或者采取問責機制。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障的核心部分，是關系到農(nóng)民切身利益，是建設和諧小康社會的核心內(nèi)容，各級政府部門必須高度重視，加大宣傳引導，讓農(nóng)村充分認識到這是一項惠民工程，提高參保率，使每個村民都能從中受益。實際工作過程中要利用新聞媒體，大力宣傳新農(nóng)保政策，基層工作人員應深入到農(nóng)村中去，為農(nóng)民解讀新農(nóng)保的政策，消除農(nóng)民心中的顧慮。為了更好的激發(fā)地方政府在新農(nóng)保建設中的積極主動性，可以考慮把新農(nóng)保建設成果作為地方政府的政績來考核，或者采取問責機制，以保證新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的順利推進。②健全法制體系，完善保險法，落實新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的強制性特征，從而保障新機制的有效運行。自2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險出臺后，由于缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)范，各地方在實施過程中多具有地方特色，像保險金比例來源不穩(wěn)定、保險資金管理缺乏規(guī)范性、養(yǎng)老金計算標準不統(tǒng)一等，使得新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施過程中存在很大的不穩(wěn)定性。從國外養(yǎng)老制度的建設和發(fā)展看，養(yǎng)老保險必須建立在一整套嚴密的法律體系支撐下才能有效地發(fā)展下去。法的強制性可以保證政府與農(nóng)民之間穩(wěn)定而長期的契約關系，并明確相關主體的權利和義務，使資金的籌集、管理及發(fā)放做到有法可以、有法必依、違法必究。③加大財政投入，提高保障水平，從而加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高土地使用效率。新型農(nóng)村社會保險制度與老的制度相比最大的特點就是強調(diào)了政府的責任，雖然政府在投保和發(fā)放環(huán)節(jié)給予了一定的補貼，相比較與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險以及快速增長的財政收入，投入還是非常少的。雖然土地的保障功能在減弱，但很多農(nóng)民還是不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，這主要還是養(yǎng)老制度的缺失和保障水平偏低引起的，土地流轉(zhuǎn)可以提高土地的利用效率。建議可以采取中央財政以專項轉(zhuǎn)移支付的形式對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險進行補貼，提高保障水平，建立農(nóng)村養(yǎng)老金投入的長期保障機制。從而進一步加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村的收益，促進農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險甚至商業(yè)保險，更好地解決其養(yǎng)老問題。④加強人才培養(yǎng)，健全服務平臺，提高管理效率。培養(yǎng)專業(yè)的農(nóng)村養(yǎng)老保險管理人員，提高工作人員的綜合素質(zhì)，將農(nóng)村保險的工作人員妥善安置，確保其安心工作，并定期安排相應人員進行培訓，提高專業(yè)水準。同時地方政府應該重視新型農(nóng)村社會保險業(yè)務經(jīng)辦網(wǎng)絡的建設，切實建立起相應的工作網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)，為新型農(nóng)村社會保險業(yè)務的開展提供基本的操作平臺。有相關人員再配之一定的操作平臺，這樣不僅提高了辦事效率，而且還加強了信息的監(jiān)管，能很好地對農(nóng)民的參保信息進行篩選和排查，杜絕冒領，多重參保等問題的出現(xiàn)。參考文獻：[1]陳義軍.從理論視角解讀“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”[J].濮陽職業(yè)技術學院學報，2010（10）.[2]王石生.關于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的研究綜述[J].經(jīng)濟研究參考，2013（18）.[3]張飛霞.我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式研究[J].生產(chǎn)力研究，2013（1）.[4]李瓊.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究的現(xiàn)狀及展望[J].湖南商學院學報，2013（6）.[5]李偉.完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究———基于制度需求視角的實證分析[J].中共福建省委黨校學報，2011（2）.
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