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東莞推農(nóng)村綜改 增資減債化解“希臘化”風險
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導讀】: 目前，農(nóng)村集體收入渠道總體依然偏窄，村組公共管理開支依然較重，高負債村組及隱性債務風險仍然存在，制約集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸問題有待進一步解決。特別是“增資減債”的成效與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制改革密切相關。
東莞鞋業(yè)原材料的集散中心——東莞市鴻運鞋材廣場，主要經(jīng)營各種鞋材、手袋配料。
東莞市委副書記姚康接受南方報業(yè)傳媒集團聯(lián)合采訪。
駕車駛過東莞市厚街鎮(zhèn)寮廈社區(qū)北環(huán)路，兩側(cè)建筑外形各異的鞋材專業(yè)市場、商鋪漸次映入眼簾。一座座色彩明麗的商業(yè)樓宇，取代了幾年前灰色低矮的舊式廠房。
在接連引入商業(yè)樓宇項目之后，近些年寮廈社區(qū)的經(jīng)濟收入顯著上升，資產(chǎn)負債則明顯下降，其“增資減債”的經(jīng)歷，亦成為東莞化解“希臘化”風險的典型案例。
“東莞的希臘”，曾是省委主要領導為東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟敲響的警鐘——經(jīng)濟增長乏力，債務風險陰云不散，東莞農(nóng)村一度走到進退維艱的險峻關口。
這兩年來，為了將“希臘化”的風險化解在最基層，東莞打出一系列“增資減債”的“組合拳”，并以此為切入口，推動全市開展農(nóng)村綜合改革，突破產(chǎn)業(yè)升級與社會轉(zhuǎn)型的瓶頸。2013年底，東莞全市農(nóng)村集體資產(chǎn)負債率降至近20年來同期最低水平。東莞市委書記徐建華說，東莞“希臘化”的風險，如今已基本得到化解。
■名詞解釋
“希臘化”
2009年，由于過度舉債以及高昂的社會福利支出，希臘政府的財政赤字和公共債務占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例遠超歐盟警戒線，由此出現(xiàn)主權債務危機。此后，“希臘化”被用來指代國家或地方政府的高負債問題。
矛盾在哪里？
“希臘化”的警鐘
寮廈社區(qū)的商鋪數(shù)量在這五年間翻了20倍，如今，社區(qū)黨總支書記方見光在地圖上指點著2000多間商鋪的分布圖，心里的輕松寫在臉上：“商鋪一年的租金收入就有2000萬元，銀行的借款還剩550萬元，幾乎沒什么壓力了”。
時間如果回到2008年，方見光的心情可沒這么輕松。彼時的寮廈村，還是一個遍布著低矮廠房的“大工業(yè)區(qū)”，金融危機突然而至，村里的22間工廠一下子就垮了3間，尚存的也是哀聲一片。
那一年，寮廈村組兩級資產(chǎn)總負債達到6085萬元，負債率達21.63%。比這些數(shù)據(jù)更讓方見光心憂的是，3間廠房閑置了三四個月，經(jīng)濟增長看不到前景。
寮廈村當時的窘狀，幾乎是整個東莞農(nóng)村的縮影。高度依賴物業(yè)出租的東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟，在金融危機中遭受重創(chuàng)——在大量廠房被迫閑置之后，曾以每年超過20%的速度高速發(fā)展的集體經(jīng)濟，變得停滯不前。而此前多年為擴張物業(yè)而累積的債務，也讓危機中的東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟更加顯得風雨飄搖。
當時官方的一份調(diào)研報告尖銳地指出：農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型“陣痛”歸根結(jié)底是集體經(jīng)濟傳統(tǒng)發(fā)展模式無法適應形勢變化要求。
當時的基層矛盾也比較突出，這集中反映在分紅問題上。方見光還記得，在2008年之前，寮廈村將近九成的純利潤都用于分紅。“多年的老規(guī)矩，分紅只能增不能減，否則村民不接受。”由于村民分紅的壓力，一些村甚至“舉債分紅”、“賣地還債”。在2011年，東莞全市超額分紅13.8億元，與之形成對照的數(shù)據(jù)是，當年東莞有六成的村社收不抵支。
2012年3月，《南方日報》關于東莞農(nóng)村負債問題的報道，引起了時任省委主要領導關于東莞“希臘化”的擔憂。東莞市委副書記姚康說，如果農(nóng)村不能解決收不抵支、舉債分紅問題，不能突破傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式，“希臘化”的可能性就越來越大。
這年8月，東莞出臺農(nóng)村綜合改革“1+5”系列政策，正式啟動新一輪農(nóng)村綜合改革。在徐建華看來，化解“希臘化”的風險，既是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，也是改革的切入口。
如何“增資”？
經(jīng)濟轉(zhuǎn)型降低債務風險
在2008年金融危機中倍感壓力的方見光，深刻意識到社區(qū)“增資減債”的緊迫性，此后數(shù)年，方見光一直在寮廈社區(qū)力推物業(yè)經(jīng)濟高級化。
地處厚街鎮(zhèn)中心區(qū)的寮廈擁有發(fā)展高級物業(yè)的地利之便。寮廈的社區(qū)干部算過一筆賬，同樣的物業(yè)，如果用作商鋪出租，比廠房出租的收益高出30%。
2008年投入運營的鴻運鞋材城一期是當?shù)氐谝粋€成功的商業(yè)樓宇項目，它為寮廈社區(qū)帶來了12元/平方米的租金收入，超出當時廠房租金一倍。而借助厚街鎮(zhèn)多年積累的鞋業(yè)產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢，鴻運鞋材城的商鋪也很快被搶租一空。
鴻運鞋材城的成功帶來了很好的示范效應。此后，通過“三舊”改造引入商業(yè)樓宇項目，繼而打造鞋材專業(yè)市場，成為寮廈社區(qū)集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的明確思路。幾年里，鴻運鞋材城二期和三期項目、德運鞋城等多個大型鞋材專業(yè)市場，相繼落戶寮廈，并在當?shù)匦纬尚漠a(chǎn)業(yè)鏈的聚集效應。不僅各大鞋城的租金大幅提升，連周邊商鋪的租金也從20元/平方米漲到100元/平方米，直接提高了當?shù)鼐用竦淖赓U收入。
物業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背后，是社區(qū)干部與居民及工廠之間“漫長”的博弈。鴻運鞋材城二期入駐時，涉及到6間工廠的搬遷問題，一些工廠房租到期還不愿搬走。社區(qū)干部頻繁地與各位工廠老板“談判”，一邊苦心介紹寮廈未來的發(fā)展定位，一邊談實實在在的資金補貼，最后還得張羅著去外地為工廠尋找新廠房。他們花了半年時間，才讓最后一間五金廠搬離寮廈。
另一層博弈是在社區(qū)干部與居民之間。寮廈物業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與組級經(jīng)濟統(tǒng)籌改革幾乎同步，后者亦是東莞近年力推的農(nóng)村改革舉措。方見光認為，大型商業(yè)項目需要統(tǒng)籌全社區(qū)土地資源，因此這項改革很有必要。不過，相對富裕的居民小組顯然對此有抵觸，當時社區(qū)開會討論統(tǒng)籌之事，有的居民直接拍桌子站起來反對。
又是一場費時的“談判”。方見光最后說服反對者的理由是，即便是最富的小組，當時也已無地可用，而統(tǒng)籌全社區(qū)資源開發(fā)商業(yè)項目，這對所有居民都有更長遠的好處。
從廠房林立到商鋪繁華，“增資減債”帶動了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型也讓債務風險降低。2013年，寮廈社區(qū)總收入從2008年的2800萬元提升到4500萬元，其中商鋪收入從300萬元提高到2000萬元，社區(qū)總負債則從6085萬元縮減至3837萬元，負債率降至13.87%。
寮廈社區(qū)的思路，代表了東莞集體經(jīng)濟增資提質(zhì)的一個方向。在發(fā)展優(yōu)質(zhì)物業(yè)型經(jīng)濟之外，東莞還鼓勵鎮(zhèn)村發(fā)展服務型經(jīng)濟、投資型經(jīng)濟，推動集體經(jīng)濟多元化發(fā)展。
東坑鎮(zhèn)在東莞最先嘗試“產(chǎn)業(yè)服務區(qū)”的探索。該鎮(zhèn)長安塘村利用閑置用地建設了1.5萬平方米的產(chǎn)業(yè)服務區(qū)，引導企業(yè)員工到服務區(qū)居住，而企業(yè)則將員工宿舍改造成倉庫或廠房。一番騰挪之后，長安塘村每年增收200多萬元。
投資型經(jīng)濟也是一種新的嘗試。近兩年，東莞有7個鎮(zhèn)街59個村社利用閑散資金，共投資5.86億元入股東莞信托等市級融資平臺的優(yōu)質(zhì)項目，實現(xiàn)投資收益3935萬元。
如何“減債”？
市鎮(zhèn)統(tǒng)籌農(nóng)村公共開支
化解債務風險，一方面靠“增資”，另一方面還要“減債”。在樟木頭鎮(zhèn)樟羅社區(qū)黨總支書記羅俊波看來，“每年多還幾百萬元的債務，相當于新建了一棟廠房。”
羅俊波在1994年進入當時的樟羅村當會計，村里的第一筆銀行借款就是由他經(jīng)手。此后直至2005年，樟羅村年年從銀行借款擴大物業(yè)規(guī)模，債務最多時達到1.6億元，負債率超過40%。
樟木頭鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王慶成形容當年情形，“只要村里收入超過銀行貸款利息，就敢繼續(xù)借錢。”兩年前，網(wǎng)上一度傳言樟木頭鎮(zhèn)負債16億元，恐有“破產(chǎn)”之虞。
在王慶成看來，當?shù)貍鶆諉栴}雖非傳言那般驚心動魄，但高負債降低了基層可控風險的能力，確是不爭的事實。“如果金融危機再來一次，甚至有間大工廠倒閉，就會很危險。”
也正因此，羅俊波的還債理念得到了鎮(zhèn)領導的認同：“要多賺50萬元很難，要省下50萬元很容易。”2006年，樟羅社區(qū)第一次向銀行還債600萬元，此后逐年壓縮各項開支和生產(chǎn)性投入，還債額度每年遞增近百萬元。如今，樟羅社區(qū)的銀行借款降至8500萬元，負債率降至26.2%。
樟羅社區(qū)的一些居民看到社區(qū)債務逐年減少，他們明白社區(qū)干部是在做實事，對他們的信任感也更強了。近兩屆居委會選舉，當選干部的選票都在97%以上。
從全市層面來看，對于村組“減債”貢獻最大的是，農(nóng)村公共開支終于納入市鎮(zhèn)統(tǒng)籌。
從2013年起，東莞每年從市鎮(zhèn)參與稅收分成收入中切出5%，設立農(nóng)村公共事務補助專項資金，承擔全市村社的治安、環(huán)衛(wèi)、行政管理等公共開支。在2013年，東莞市鎮(zhèn)兩級補助資金達14.4億元，這相當于村組直接減少了同等數(shù)額的債務。
東莞市委市政府從更高的層面思考統(tǒng)籌農(nóng)村公共開支的問題。徐建華說，這既是為了減輕村組債務負擔，也為了實現(xiàn)基本公共服務均等化，這是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵問題。
據(jù)東莞官方數(shù)據(jù)，2013年底，東莞全市村組兩級凈資產(chǎn)首次突破千億元，資產(chǎn)負債率降至19.5%，處于近20年來同期最低水平，高負債村組也呈現(xiàn)從較高負債水平向較低負債水平轉(zhuǎn)化的積極態(tài)勢。
對此，徐建華表示，東莞“希臘化”的風險已經(jīng)基本得到化解。但他也謹慎地指出，對于負債率下降不能過于樂觀，推進村社增資減債，更多的要靠村社自身的力量，通過集體資產(chǎn)的提升、經(jīng)營收入的增加，實現(xiàn)增資減債的目標。
未來怎么走？
以農(nóng)村改革突破轉(zhuǎn)型瓶頸
徐建華認為，化解“希臘化”的風險，正是東莞農(nóng)村綜合改革的切入口。
如今東莞“增資減債”的一系列措施，正是從細節(jié)處撬動舊有的發(fā)展模式，實現(xiàn)“綜合改革”的目標。
遏制超額分紅是一個典型的事例。姚康說，如果村級集體經(jīng)濟不能實現(xiàn)持續(xù)增長，農(nóng)村干部為滿足村民分紅的要求，往往只能通過借錢維持，進而導致資不抵債，使集體經(jīng)濟發(fā)展走向惡性循環(huán)。
針對于此，東莞在2012年出臺多項政策，嚴格規(guī)范集體資產(chǎn)交易與村組分紅。
厚街鎮(zhèn)在此后兩年沒有一個社區(qū)提高分紅額度。該鎮(zhèn)相關負責人介紹，按照市里要求，提高分紅要符合8項條件，這讓很多社區(qū)“望而卻步”。方見光也樂見此事，“這對于居民反倒好交代了，不是社區(qū)不愿多分紅，而是社區(qū)的實際狀況還有待改善。”讓村民理解村里的“難處”，最有效的辦法是推動集體資產(chǎn)公開透明化。
目前，東莞32個鎮(zhèn)街相繼建成農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺，所有集體資產(chǎn)交易都必須納入平臺內(nèi)公開進行。這項帶有硬性考核指標的政策，實際上對村社干部的權力形成了規(guī)范與約束。方見光說，社區(qū)干部起先也有想法，覺得“太麻煩了，做事不像以前那么方便。”
不過，交易平臺為資產(chǎn)增值帶來的明顯效應，讓社區(qū)干部改變了看法。不久前，寮廈社區(qū)有兩間廠房租期到期，招標信息被掛到交易平臺網(wǎng)站后，很快吸引了28名競拍對象。公開競標的結(jié)果讓方見光喜出望外，原先9元/平方米的租金價格，被中標者以28元/平方米的價格拍下。這筆交易，為寮廈社區(qū)增加了400萬元的收益。
姚康總結(jié)這項措施的好處：集體資產(chǎn)增值、交易過程陽光化、提高群眾信任度。
按照東莞的思路，通過化解“希臘化”風險來撬動農(nóng)村改革的難題，其更長遠的目標則是推動整個東莞的產(chǎn)業(yè)升級與社會轉(zhuǎn)型。
東莞在2013年被列入全國農(nóng)村綜合改革示范試點市，徐建華對此寄予厚望，“希望東莞以此為抓手，突破思想觀念的障礙、發(fā)展升級的瓶頸、社會轉(zhuǎn)型的難題和利益固化的藩籬。”
■高端訪談
東莞市委副書記姚康接受南方報業(yè)聯(lián)合專訪，暢談農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成效——
推動“騰籠換鳥” 實現(xiàn)“鳳凰涅槃”
省委書記胡春華在今年2月底召開的全省農(nóng)村工作會議上強調(diào)，廣東要全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個率先”目標，最大的短板在農(nóng)村，最主要的難點也在農(nóng)村，必須高度重視農(nóng)村發(fā)展，下大力氣抓好促進農(nóng)村發(fā)展的各項工作。
2012年8月，東莞啟動新一輪農(nóng)村綜合改革。如今，改革已近兩年。農(nóng)村“希臘化”風險如何化解？農(nóng)村綜合改革做得怎樣？帶著這些問題，南方報業(yè)聯(lián)合采訪組專訪了東莞市委副書記姚康。
南方日報：如果高負債的村組不能化解債務風險，會產(chǎn)生怎樣的后果？東莞“希臘化”的警戒線在哪里？
姚康：會產(chǎn)生兩方面嚴重后果。
一是集體經(jīng)濟難以發(fā)展，由于負債高，村組資源只能優(yōu)先用于償還債務和保障基本日常支出，基本無力投入持續(xù)發(fā)展。二是基層社會難以穩(wěn)定，高負債拖累集體經(jīng)濟不能實現(xiàn)持續(xù)增長，村組集體經(jīng)濟原來承擔的社保、分紅等難以為繼，一些矛盾就容易激化，進而影響基層社會的穩(wěn)定。
我們參考國際標準，結(jié)合東莞村組集體經(jīng)濟收入有73%是靠物業(yè)租賃的實際，將村組資產(chǎn)負債率達到50%作為警戒線。凡是達到這一標準的，我們就要重點監(jiān)控。
南方日報：近年來東莞主要通過哪些措施促進集體經(jīng)濟“增資減債”？
姚康：東莞綜合運用改革、財政、金融、市場、司法等方法，力促集體經(jīng)濟“增資減債”。一是強化引導推動轉(zhuǎn)型。出臺扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟加快發(fā)展“1+5”系列文件，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟向物業(yè)型、服務型和投資型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。二是深化改革開拓局面。推行“市、鎮(zhèn)主導規(guī)劃開發(fā)，市、鎮(zhèn)、村分享發(fā)展成果”的發(fā)展模式。靈活采取直接合并、設置分社、組財村管等方式，推行組級經(jīng)濟統(tǒng)籌管理。三是財政扶持減輕負擔。從市鎮(zhèn)參與稅收分成收入中切塊5%，逐步承接村組治安、環(huán)衛(wèi)、行政管理等開支。對9大類轉(zhuǎn)型升級項目進行資金補貼、稅費返還和現(xiàn)金獎勵。四是金融監(jiān)管防犯風險。明確要求鎮(zhèn)村設立還貸基金，減免符合條件村組的本息，建立村組借款、擔保須經(jīng)鎮(zhèn)街審查同意等制度，防止違規(guī)借款。五是市場運作提高效益。出臺了《東莞市農(nóng)村(社區(qū))集體資產(chǎn)交易辦法》，全面建成農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺和“三資”監(jiān)管平臺，通過信息化、市場化手段，提升資產(chǎn)價值。六是司法介入破解難題。從2013年開始，每年組織開展全市性村組債權集中催收行動。
南方日報：東莞在推行村組債務化解的過程中，遇到了哪些阻力？
姚康：主要遇到了來自干部、村民和債權人三方面的阻力。
對干部而言，我們?nèi)婕訌娏思w資產(chǎn)的規(guī)范化管理，一些鎮(zhèn)村干部認為新規(guī)矩限制了他們的自由。對村民而言，我們?nèi)娼沽?ldquo;舉債分紅”的做法，對新增分紅提出更高要求，一些村民有所不滿。對債權人而言，為了降低高債務村組的歷史債務，難免需要債權人讓渡一些現(xiàn)實利益。
目前存在的最大問題，主要是鎮(zhèn)村干部的思想認識不到位。由于個別鎮(zhèn)街干部思想認識不深，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力，貫徹落實不夠，行動比較緩慢，使得工作相對滯后和被動，減債成果離目標和任務要求還有不小的距離。
南方日報：如何看待現(xiàn)階段“增資減債”的成效？
姚康：農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級取得了初步成效，資產(chǎn)持續(xù)良性增長，經(jīng)營收入穩(wěn)定提升，收入結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。但是也必須看到，前一階段“增資減債”的成效，很大程度上得益于村(社區(qū))的節(jié)支和市委市政府對村(社區(qū))的各類補貼和轉(zhuǎn)移支付，而村組自身可持續(xù)發(fā)展的能力和水平提升則相對較慢。。
目前，農(nóng)村集體收入渠道總體依然偏窄，村組公共管理開支依然較重，高負債村組及隱性債務風險仍然存在，制約集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸問題有待進一步解決。特別是“增資減債”的成效與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制改革密切相關。
總的來說，“希臘化”風險雖然得到了有效化解，但還有很大的改進空間。
南方日報：東莞在去年成為全國農(nóng)村綜合改革的試點市。東莞在農(nóng)村治理的理念上會有怎樣的提升？
姚康：農(nóng)村改革是我國啟動改革開放的起點，也是當前全面深化改革的重點。黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總體目標之一。在此新一輪改革中，我們希望以創(chuàng)建全國農(nóng)村綜合改革示范試點為抓手，不斷完善農(nóng)村治理體系和提高治理能力，從而增強農(nóng)村發(fā)展的活力。具體而言，就是要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型動力、要素統(tǒng)籌、管理集約的三個“加一”，以及路徑依賴、集體負擔、城鄉(xiāng)分割的三個“減一”。(南方日報、南方農(nóng)村報、南方都市報 《南方》雜志、南方網(wǎng) 東莞聯(lián)合報道 文/圖 南方日報記者 李書龍 胡念飛 肖開潤 蘇仕日)
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