0571-22931819
新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障分析
2016-12-01 08:00:09
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:摘要:農(nóng)民工徹底融入城市是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化的關(guān)鍵因素，但這一進(jìn)程受到制度排斥和農(nóng)民工自身素質(zhì)雙重因素的制約，作為市場(chǎng)機(jī)制基本內(nèi)容的社會(huì)保障體系關(guān)系著制度支持和農(nóng)民工個(gè)體作用的發(fā)揮，其完善與否一定程度上強(qiáng)化或弱化了農(nóng)民工融入城市的能力。
摘要:農(nóng)民工徹底融入是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和人口結(jié)構(gòu)變化的關(guān)鍵因素，但這一進(jìn)程受到制度排斥和農(nóng)民工自身素質(zhì)雙重因素的制約，作為市場(chǎng)機(jī)制基本內(nèi)容的體系關(guān)系著制度支持和農(nóng)民工個(gè)體作用的發(fā)揮，其完善與否一定程度上強(qiáng)化或弱化了農(nóng)民工融入城市的能力。試圖創(chuàng)立新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障分析模式，分析社會(huì)保障對(duì)此過(guò)程產(chǎn)生的影響，為推動(dòng)新生代農(nóng)民工城市融入、完善相關(guān)社會(huì)保障體系提出對(duì)應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞:農(nóng)民工進(jìn)城;新生代農(nóng)民工;農(nóng)民工城市融入;農(nóng)民工社會(huì)保障;農(nóng)民工權(quán)利訴求引言自以來(lái)產(chǎn)生的農(nóng)民工群體在過(guò)去30年里并未消溶于城市社群中，而是保持著一種與城市和農(nóng)村都相對(duì)分離的“不城不鄉(xiāng)”狀態(tài)。伴隨著越來(lái)越多的青年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工群體呈現(xiàn)整體性代際更替，新生代農(nóng)民工開(kāi)始成為農(nóng)民工的核心群體。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室2010年對(duì)外出務(wù)工人員的調(diào)查表明:新生代農(nóng)民工總?cè)藬?shù)為8487萬(wàn)，占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58．4%，已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。相對(duì)于第一代農(nóng)民工來(lái)講，新生代農(nóng)民工權(quán)利訴求整體呈現(xiàn)出“從流動(dòng)趨向移民”的特征，但實(shí)踐的結(jié)果卻差強(qiáng)人意，他們依然重復(fù)著父輩們的鄉(xiāng)———城遷徙模式。新生代農(nóng)民工能否順利融入城市社會(huì)，不僅關(guān)系其權(quán)利訴求的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)系到我國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)轉(zhuǎn)型。1新生代農(nóng)民工權(quán)利訴求和城市融入困境如果說(shuō)傳統(tǒng)農(nóng)民工進(jìn)城是為了生存，新生代農(nóng)民工則由謀求生存向追求平等轉(zhuǎn)變［1］。他們?cè)谧非蠼?jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，表現(xiàn)出更多的對(duì)自身權(quán)利的訴求，對(duì)尊重、平等和社會(huì)承認(rèn)有更多的企盼。這一群體整體上更希望擁有和城市居民一樣的權(quán)利，在城市定居并融入城市社會(huì)。雖然2010年“中央一號(hào)文件”明確提出“要著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題”，推進(jìn)80后、90后新生代農(nóng)民工的城市化，但新生代農(nóng)民工融入城市之路依然困難重重。至今，新生代農(nóng)民工的城市融入依然面臨著制度排斥、自身素質(zhì)兩大困境。1．1制度排斥由戶籍制度衍生的城鄉(xiāng)二元分割的制度是制約新生代農(nóng)民工城市融入的最大障礙［2］。同樣是中國(guó)公民，農(nóng)民工卻在機(jī)會(huì)、居住機(jī)會(huì)、受教育機(jī)會(huì)、社會(huì)保障機(jī)會(huì)、社會(huì)參與機(jī)會(huì)以及起碼的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等由國(guó)家社會(huì)政策提供的福利權(quán)利方面長(zhǎng)期受到制度性歧視①，這在一定程度上弱化了新生代農(nóng)民工融入城市的能力。從勞動(dòng)就業(yè)來(lái)看，他們只能選擇次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)，很難突破首屬勞動(dòng)力市場(chǎng)的界限。勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割往往導(dǎo)致農(nóng)民工缺少向上流動(dòng)的空間，始終處于低職位、低工資水平的狀態(tài)。而就目前的就業(yè)政策來(lái)說(shuō)，城市也沒(méi)有將推動(dòng)農(nóng)民工在城市就業(yè)視為“己任”［3］。比如，城鎮(zhèn)失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)沒(méi)有將農(nóng)民工計(jì)算在內(nèi)，失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)工程也只是面向市民的福利。農(nóng)民工如果在城市失業(yè)了，多數(shù)是靠積蓄或親戚、家人以及老鄉(xiāng)的幫助維持生活，實(shí)在不行只能選擇返回農(nóng)村。2009年，在金融風(fēng)暴沖擊下，2000多萬(wàn)失去工作的農(nóng)民工最終都選擇了返鄉(xiāng)，說(shuō)明盡管勞動(dòng)力可以“自由地”流動(dòng)，但城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)制度以及對(duì)應(yīng)的保障體系還未從根本上打破。就社會(huì)保障制度來(lái)看，盡管勞動(dòng)法有規(guī)定，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，但實(shí)際上，大部分新生代農(nóng)民工并沒(méi)有獲得相關(guān)保險(xiǎn)。拋除新生代農(nóng)民工中多數(shù)人不知道參加社會(huì)保險(xiǎn)是每一個(gè)公民的權(quán)利這一個(gè)人認(rèn)知因素外，雇主出于降低成本的考慮不愿為農(nóng)民工參保也是導(dǎo)致新生代農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)缺失的重要原因，而城市政府對(duì)此監(jiān)管不力又使本來(lái)就脆弱的新生代農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益缺乏支持，這在制造業(yè)以外的商品零售、餐飲服務(wù)、建筑等行業(yè)表現(xiàn)得相當(dāng)普遍。從子女教育來(lái)看，盡管國(guó)家包括許多地方政府都專門出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民工子女在流入地接受義務(wù)教育的政策規(guī)定。但是，政策的具體落實(shí)仍然存在不少公平問(wèn)題，即使農(nóng)民工子女可以獲得在城市接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，也還是會(huì)存在各種或明或暗的制度性門檻。比如一些地方政府規(guī)定“在學(xué)校招生指標(biāo)未用完的情況下，可以接收農(nóng)民工子女就讀”，事實(shí)上，好的小學(xué)往往一個(gè)入學(xué)指標(biāo)難求，根本就不存在指標(biāo)用不完的情況。而入學(xué)指標(biāo)用不完的通常都是些辦學(xué)條件相對(duì)差和位置較偏的學(xué)校，結(jié)果就造成農(nóng)民工子女扎堆，演變成為另外形式的農(nóng)民工子弟小學(xué)。子女能否較公平地接受打工城市義務(wù)教育直接影響著新生代農(nóng)民工城市融入的意愿和能力。從住房保障來(lái)看，目前城市還沒(méi)有為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的住房安全保障福利。雖然城市低收入者的收入水平不高，但卻因能享受到政府提供的廉租房政策或房屋補(bǔ)貼福利而得以“安居”，農(nóng)民工卻不能。如果新生代農(nóng)民工能夠享受到這樣的政策，即便他們收入低一些，在高房?jī)r(jià)的今天，在城市“安居”應(yīng)該是沒(méi)問(wèn)題的。而今，他們?cè)诔鞘胁坏荒茏∩蠗l件好一點(diǎn)的房子，并且居住還是不安穩(wěn)的，他們?cè)诔鞘械木幼?quán)沒(méi)有任何的政策保障［4］。在房?jī)r(jià)不斷飛漲的今天，住房問(wèn)題已經(jīng)成為橫亙?cè)谵r(nóng)民工融入城市道路中的巨大障礙。從社會(huì)救助來(lái)看，城市居民有最低生活保障和失業(yè)救濟(jì)兩條保障線兜底，而農(nóng)民工的收入即使低于城市最低生活水平，也很難獲得這種來(lái)自制度力量的幫助。比如，超過(guò)30%的農(nóng)民工都曾有過(guò)失業(yè)的經(jīng)歷，他們?cè)谑I(yè)期間很少得到失業(yè)保險(xiǎn)的保障，也無(wú)法獲得城市低保的救助，只能靠自救的方式渡過(guò)難關(guān)，實(shí)在扛不過(guò)去就回老家去［5］。作為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制的失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民工基本上不起作用。1．2個(gè)人素質(zhì)與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工無(wú)論受教育水平還是整體素質(zhì)都有很大提高，并且職業(yè)選擇也開(kāi)始呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，但從整體來(lái)看，新生代農(nóng)民工在城市就業(yè)依然沒(méi)有優(yōu)勢(shì);并且，作為在改革開(kāi)放過(guò)程中出生和成長(zhǎng)起來(lái)的年青一代，新生代農(nóng)民工雖然整體受教育程度高，但職業(yè)期望高，物質(zhì)和精神享受要求也高，工作耐受能力低［1］，這也是為什么現(xiàn)階段一方面是“民工荒”，一方面是工作難找的根源所在。按照人力資本理論，農(nóng)民工流動(dòng)是人力資本的投資過(guò)程，新生代農(nóng)民工也渴望通過(guò)流動(dòng)來(lái)改變自身命運(yùn)，但頻繁流動(dòng)又使他們往往失去學(xué)習(xí)和積累技能的機(jī)會(huì)，難以積累經(jīng)驗(yàn)(技術(shù))，甚至導(dǎo)致已有人力資本(工作經(jīng)驗(yàn))的貶值。符平、唐有財(cái)?shù)难芯勘砻鳎律r(nóng)民工的頻繁流動(dòng)對(duì)收入的影響呈現(xiàn)一個(gè)倒“U”軌跡［6］，也即是說(shuō)，盡管短期內(nèi)帶來(lái)的是工資報(bào)酬的增加，但長(zhǎng)期的趨勢(shì)卻是下降的，初始人力資本和累積人力資本不高往往導(dǎo)致新生代農(nóng)民工缺乏堅(jiān)實(shí)的融入城市的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。受當(dāng)前城市社會(huì)保障管理政策的排斥和自身競(jìng)爭(zhēng)力不高雙重因素制約，新生代農(nóng)民工的融城之路相當(dāng)艱辛，這也意味著推動(dòng)農(nóng)民工進(jìn)城不僅要考慮農(nóng)民工自身原因，還必須考慮社會(huì)保障管理政策在此過(guò)程中給予的支持，并將二者結(jié)合起來(lái)。2新生代農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障支持新生代農(nóng)民工的城市融入一般是指農(nóng)民工在生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)心理與價(jià)值觀念上整體融入城市社會(huì)并認(rèn)同自身新的社會(huì)身份的過(guò)程與狀態(tài)［7］。這一過(guò)程涉及的內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等多方面。在我國(guó)城鄉(xiāng)差距依然存在的背景下，農(nóng)民工的城市融入其實(shí)是一種向上的流動(dòng)。從代表落后的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入城市領(lǐng)域，農(nóng)民工必須付出更多的個(gè)人努力，這是一個(gè)基本的前提條件。在過(guò)去的30年里，就有很多農(nóng)民工通過(guò)努力，融入現(xiàn)代化的城市生活之中。比如，1998年我國(guó)住房制度市場(chǎng)化改革以來(lái)，就有一部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)民工選擇在城市買房、落戶、定居，戶口的轉(zhuǎn)變意味著他們不僅進(jìn)入了城市空間，而且還進(jìn)入了城市領(lǐng)域。不過(guò)，這一群體所占比例極小，更多的農(nóng)民工兄弟仍在城市邊緣苦苦掙扎。這固然有農(nóng)民工自身人力資本匱乏、社會(huì)資本封閉和單調(diào)等因素的存在，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理制度更是問(wèn)題的關(guān)鍵。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)實(shí)行的城市傾斜政策使得市民不管是在就業(yè)制度安排上，還是對(duì)包括教育在內(nèi)的人力資本的投入上都領(lǐng)(優(yōu))先于農(nóng)民，這造成了城市居民無(wú)論是在整體競(jìng)爭(zhēng)力，還是外在的制度環(huán)境都明顯強(qiáng)過(guò)農(nóng)民工。因此，僅僅靠農(nóng)民工個(gè)體辛勤打工融入城市社會(huì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也即是說(shuō)通過(guò)市場(chǎng)渠道不僅不足以解決農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題，同時(shí)對(duì)農(nóng)民工也是不公平的，通過(guò)制度層面給予適當(dāng)?shù)闹С址浅１匾凸?。農(nóng)民工的城市融入應(yīng)該是制度支持和個(gè)體努力共同作用的結(jié)果。如圖1所示:圖1新生代農(nóng)民工城市融入的支持機(jī)制橫軸代表農(nóng)民工的個(gè)體因素，縱軸代表城市社會(huì)制度因素，二者都對(duì)農(nóng)民工城市融入過(guò)程產(chǎn)生影響。新生代農(nóng)民工的城市融入不僅要強(qiáng)調(diào)個(gè)體的努力，而且個(gè)體努力的結(jié)果還要能夠沖破城鄉(xiāng)二元分割管理制度的阻力，獲得來(lái)自城市社會(huì)的認(rèn)可和支持，其城市融入的過(guò)程，是這兩方面因素共同作用的結(jié)果。如果僅有制度支持，農(nóng)民工個(gè)體主觀不努力也難以超越城鄉(xiāng)差距的鴻溝而融入城市，表現(xiàn)為MI線的左側(cè)區(qū)域;或者個(gè)體很努力，但制度的障礙太大，同樣也無(wú)法有效地推動(dòng)農(nóng)民工融入城市，表現(xiàn)為SM線的下側(cè)區(qū)域。在圖中畫(huà)線的OIMS區(qū)域，我們可以理解為制度支持、個(gè)人努力雙缺失狀態(tài)下的農(nóng)民工城市融入狀態(tài)，處于這一區(qū)域的農(nóng)民工城市融入是不成功的。現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民工個(gè)體的努力需要輔以一定的制度條件支持才行，所以農(nóng)民工成功融入城市的起點(diǎn)應(yīng)該不是在O點(diǎn)，而應(yīng)該在M點(diǎn)。超越這一點(diǎn)，在MI右側(cè)SM下方的區(qū)域，盡管還有制度的障礙，但農(nóng)民工成功融入城市社會(huì)的關(guān)鍵在其個(gè)體努力;在SM上方，MI左側(cè)的區(qū)域說(shuō)明農(nóng)民工融入城市社會(huì)的關(guān)鍵是社會(huì)制度的大環(huán)境;在MI右側(cè)，SM以上的整個(gè)區(qū)域農(nóng)民工融入城市是最成功的，在這里，農(nóng)民工個(gè)體的主觀努力同制度一起作用，共同推動(dòng)農(nóng)民工融入城市社會(huì)。社會(huì)保障作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基本制度安排，既是公民權(quán)利的主要內(nèi)容，也是一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。作為公民權(quán)利，社會(huì)保障權(quán)是每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)平等享受的基本權(quán)利:不管是“城里人”還是“鄉(xiāng)下人”，在陷入貧困時(shí)，都有獲得社會(huì)救助的權(quán)利，以維持最低生活水平和基本的人格尊嚴(yán);面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)造成的收入下降時(shí)，能獲得社會(huì)保險(xiǎn)金，以維持基本的生活［8］。同時(shí)，平等地享受公共資源和社會(huì)福利服務(wù)，不斷提高福利水平。作為一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)保障實(shí)行國(guó)家、雇主、職工個(gè)人三方面責(zé)任共擔(dān)，社會(huì)保障的社會(huì)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制特征也有助于制度支持和個(gè)體努力的結(jié)合?？梢哉f(shuō)，社會(huì)保障是對(duì)農(nóng)民工融入城市產(chǎn)生重要影響的一種制度支持，將全面影響新生代農(nóng)民工的城市融入過(guò)程。3完善推動(dòng)農(nóng)民工城市融入的社會(huì)保障政策建議社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度，對(duì)新生代農(nóng)民工城市融入過(guò)程產(chǎn)生著重要影響。并且，市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善和包括勞動(dòng)力在內(nèi)的生產(chǎn)資料的自由流動(dòng)都需要這一社會(huì)基本制度的支持，根據(jù)本文研究?jī)?nèi)容及上述結(jié)論蘊(yùn)含的有益啟示，本研究提出如下建議。3．1在社會(huì)福利方面，進(jìn)行社會(huì)政策的整體性改革和創(chuàng)新以落實(shí)社會(huì)公平權(quán)利社會(huì)福利的市民權(quán)利色彩往往能夠?yàn)檗r(nóng)民工帶來(lái)情感上的滿足，并在新生代農(nóng)民工城市融入過(guò)程中發(fā)揮助推器的作用。但就目前存在的問(wèn)題來(lái)看，農(nóng)民工還未能真正、全面地享受到這樣的基礎(chǔ)性公平和機(jī)會(huì)底線。落實(shí)社會(huì)福利享有權(quán)利的公平性、降低甚至破除城市社會(huì)福利準(zhǔn)入門檻應(yīng)該成為今后政策調(diào)整的方向，這需要國(guó)家從戰(zhàn)略上考慮農(nóng)民工融入城市的問(wèn)題，以推動(dòng)社會(huì)政策的整體性改革和創(chuàng)新。首先，在農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題上，必須破解城鄉(xiāng)二元教育格局進(jìn)城的現(xiàn)象，推動(dòng)教育公平權(quán)利的實(shí)現(xiàn);其次，從城市住房來(lái)看，加快解決以農(nóng)民工為主體的“城市夾心層”的住房問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急，盡快將解決農(nóng)民工住房納入城市住房保障范疇，讓新生代農(nóng)民工在城市居住得省錢、安心。
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