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養(yǎng)老并軌倒計時
2016-12-01 08:00:09
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【導(dǎo)讀】:在爭議中停滯多年后，機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員雙軌并行的養(yǎng)老&ldquo.，又見并軌曙光。胡曉義亦強調(diào),養(yǎng)老并軌需要做好頂層設(shè)計。
在爭議中停滯多年后，機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員雙軌并行的養(yǎng)老“雙軌制”，又見并軌曙光。2014年“兩會”期間，國務(wù)院總理李克強在工作報告中，明確作出了“改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”的表述。而后，全國政協(xié)委員、人力資源和部副部長胡曉義回應(yīng)稱，這句話列在2014年重點工作里面，“我體會是給出時間表了?！睘槿w國民建立公平的社會保險體系，打破職業(yè)身份間的制度壁壘，早已是改革共識。2008年推行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革先在浙江、廣東、山西、上海、重慶五省市試點，提出事業(yè)單位退休制度向企業(yè)“看齊”，并在此基礎(chǔ)上為事業(yè)單位人員建立職業(yè)年金。按照人社部的“兩步走”規(guī)劃，事業(yè)單位養(yǎng)老改革經(jīng)驗一旦成熟，便推進公務(wù)員的養(yǎng)老改革。這兩步中的第一步，卻因重重阻力從未真正落地。2013年，社會領(lǐng)域諸多改革重啟，中國的社會養(yǎng)老保險制度也面臨結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。相關(guān)部門專組工作小組，國內(nèi)外多家研究機構(gòu)參與其中，共同制定養(yǎng)老金改革的方案。雙軌制并軌，則是其中最為重要的議題之一。下半年的十八屆三中全會為改革定調(diào)，再次提出“改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”。至此次“兩會”，國務(wù)院及主管部門的表態(tài)自有其深意。接近決策層的學(xué)者介紹，中央層面就并軌一事決心已定。且改革不再先行試點，而選擇“一步到位”。至于并軌的具體方案、方向原則業(yè)已確定。試點碰壁機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老制度，在上世紀90年代初“分道揚鑣”，收入差距日漸擴大。與市場經(jīng)濟改革相同步，中國的企業(yè)率先改制成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險制度，從上世紀80年代開始試點，至上世紀90年代完全建立，采取的是與過去由單位統(tǒng)籌截然不同的路徑。企業(yè)繳費形成統(tǒng)籌基金，以當代人繳費供養(yǎng)上一代人，為“現(xiàn)收現(xiàn)付”；個人繳費則進入個人賬戶，進行長期積累，多繳多得。不過，由于制度建立之初，從未繳費或僅部分繳費的“老人”“中人”數(shù)量龐大。當退休待遇的支付責任從企業(yè)轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老保險后，最初的“債主”——國有企業(yè)以及與其盈虧一體的政府財政，卻未將相應(yīng)的資金注入到養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金中。20%的統(tǒng)籌基金無法確保退休人員的當期待遇發(fā)放，借支個人賬戶便成為普遍做法。但即便28%的繳費全部用于維系當期待遇發(fā)放，還有許多省份入不敷出。在2012年，出現(xiàn)虧空的省份數(shù)量達14個。當年政府則補貼2527.3億元，以維持基金運轉(zhuǎn)。高繳費與高補貼，并非對應(yīng)高收益。經(jīng)過連續(xù)十年養(yǎng)老金上調(diào)后，城鎮(zhèn)退休職工的平均養(yǎng)老金水平剛超過2000元?！岸鴻C關(guān)事業(yè)單位，不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟體制改革的最前沿，所以雖然也有一些地方進行了改革的嘗試，但總體進程相對滯后，單位和個人沒有繳費，仍按‘最后的’基本工資計發(fā)退休金，仍由單位負責保障?！焙鷷粤x在2013年底解讀十八屆三中全會決定時說。根據(jù)2012年全國公共財政支出決算表，當年國家財政為行政事業(yè)單位離退休人員支付的退休金達到2848億元。兩種制度下，機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員在“付出”與“受益”上的差距顯而易見。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》，2005年企業(yè)職工養(yǎng)老保險金平均為732.46元，事業(yè)單位人員為1367.42元，機關(guān)人員則是1531.74元。到2011年，機關(guān)事業(yè)單位人員的離退休金每年已經(jīng)達到2.61萬，企業(yè)人員僅為1.81萬。從機關(guān)事業(yè)單位合同制工人和自收自支事業(yè)單位開始，1993年前后，多個省份也開始機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的局部試點。但這些所謂的試點，實施細節(jié)差異巨大，大多數(shù)地區(qū)的待遇與繳費無關(guān)，仍由職級確定，欠繳現(xiàn)象也頗為嚴重，社會統(tǒng)籌有名無實。1997年，中央層面曾試圖對各地試點進行整合，但最終不了了之。相應(yīng)改革擱置多年，直到2006年才再次啟動。作為事業(yè)單位分類改革試點的一部分，經(jīng)過將近三年的研究討論，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》（下稱《試點方案》）在2008年3月正式下發(fā)。山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市被選為試點省份，要求在年內(nèi)啟動改革。此番改革思路明確。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度向企業(yè)“看齊”，在繳費費率、籌資渠道、計發(fā)辦法等方面與企業(yè)職工采取完全一致的制度模式，且“條件具備時”，事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金要與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)一管理使用。同時，作為對事業(yè)單位人員退休待遇下降的補償，這份方案也提出要為事業(yè)單位人員建立職業(yè)年金制度。然而時至今日，五省市改革卻無一例外均陷入停滯。事業(yè)單位人員擔心改革后退休待遇下降，被普遍看作最大的阻力。盡管改革方案中提出要為其建立“職業(yè)年金”，但配套細則卻遲遲未出。且若按照文件要求，為事業(yè)單位人員建立個人賬戶實賬管理，需要大量財政補貼，再加上職業(yè)年金的投入，地方財政壓力巨大，政府方面也無積極性推進。不少事業(yè)單位人士更是呼吁，即使要改革，也應(yīng)該同公務(wù)員一起改，方顯公平。此種“把公務(wù)員一同拉下水”的呼聲，在2011年得到“回應(yīng)”。時任中央組織部部長李源潮提出要對公務(wù)員社會保險制度進行“前瞻性制度設(shè)計和試點”后，人社部表示已啟動將公務(wù)員納入養(yǎng)老保險體系的制度設(shè)計工作?！巴七M機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，開始不斷出現(xiàn)在政策文件中。新一輪養(yǎng)老保險改革頂層設(shè)計啟動后，公眾更對于雙軌并軌寄予厚望。當這一表述再次出現(xiàn)在十八屆三中全會的決定之中時，業(yè)界普遍認為，此次“要動真格了”。改革模式已定關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老并軌的具體設(shè)計，胡曉義曾在多個場合向公眾做出解釋，表示其模式和企業(yè)總體一致：實行統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制模式，以體現(xiàn)公平。一方面，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險將實行單位和個人繳費，建立社會化的養(yǎng)老保險基金，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌互濟、均衡單位負擔；另一方面，養(yǎng)老金的計發(fā)辦法也要徹底改革，基本養(yǎng)老金水平與個人歷年的繳費水平、繳費年限掛鉤，體現(xiàn)多繳多得、長繳多得。保障改革平穩(wěn)推進的重要環(huán)節(jié)，自然是建立職業(yè)年金，以構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系。在學(xué)者們看來，此番定調(diào)與2008年《試點方案》所體現(xiàn)的改革思路相比，關(guān)鍵在于如何理解“統(tǒng)賬結(jié)合”。2008年的試點，未能得到學(xué)界普遍認同的一個重要原因，便是將事業(yè)單位簡單并入企業(yè)軌道，而企業(yè)軌道本身問題重重。一方面，是個人賬戶資金被挪于保障統(tǒng)籌基金當期支付。個人賬戶空賬運營后，與“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度設(shè)計相去甚遠。個人賬戶無法實現(xiàn)長期積累，整個制度更面臨老齡化高峰期的支付風險。機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度向企業(yè)并軌，政府若未為“老人”“中人”注入相應(yīng)的資金，新建的個人賬戶無法實賬運營，也將面臨同樣的問題另一方面，即便機關(guān)事業(yè)單位并軌后對個人賬戶實賬管理，當前體制下也無保值增值途徑，徒增資金管理風險。胡曉義因此也特別強調(diào)稱，所謂并軌，并非簡單把機關(guān)事業(yè)單位退休制度并入企業(yè)養(yǎng)老保險制度，“而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消雙軌制”。懸念何在據(jù)財新記者了解，目前提交人社部的多套改革方案中，已有共識的部分是統(tǒng)籌基金部分：機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌部分與企業(yè)人員一致，繳費進入統(tǒng)籌基金。但具體費率多少尚未確定。中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授胡繼曄分析，按照十八屆三中全會上“適時降低社會保險費率”的表述，并軌后無論機關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)人員，統(tǒng)籌基金的繳費費率很可能下調(diào)。最大懸念存于個人賬戶的設(shè)置方式。學(xué)界則有建立實賬及實行名義賬戶的兩大分歧。在胡繼曄看來，機關(guān)事業(yè)單位人員新建的個人賬戶必然要實現(xiàn)實賬運營。他建議借鑒英國“自動加入”（auto-enrollment）的職業(yè)年金制度。英國從2012年10月起，要求所有年收入7475英鎊以上、年齡在22歲到法定退休年齡之間、沒有參加任何職業(yè)養(yǎng)老計劃的人“自動加入”職業(yè)養(yǎng)老金計劃，雇主繳納雇員工資3%，雇員本人繳納4%，政府以稅收讓利的形式計入1%，合計8%的繳費注入雇員的個人賬戶，組成強制性的養(yǎng)老金的第二支柱。胡繼曄認為，機關(guān)事業(yè)單位人員的個人賬戶，也可視作一種強制加入的職業(yè)年金，由雇主、雇員共同繳費，實賬管理，市場化運營。這樣也解決了職業(yè)年金難建立的問題。曾向人社部提交養(yǎng)老改革頂層設(shè)計方案的清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏也持類似的觀點。在她看來，8%的個人賬戶需要分解。其中一部分，以養(yǎng)老金稅的形式進入統(tǒng)籌基金，為國民提供基本養(yǎng)老保障；而留在個人賬戶中的部分，則必需實賬運營。她建議，這部分個人賬戶，與企業(yè)年金個人賬戶、商業(yè)保險個人賬戶等儲蓄性質(zhì)的資金整合，建立完善的監(jiān)督管理機制和受托人制度，進行市場化運營。以中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文為代表的一些學(xué)者，則認為做實個人賬戶并不現(xiàn)實，建議承認中國基本養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付的事實現(xiàn)狀。但在現(xiàn)收現(xiàn)付框架下，個人收益與繳費直接掛鉤，為每個參保人建立一個“名義賬戶”，將現(xiàn)有統(tǒng)籌基金部分也計入個人賬戶，多繳多得。最終的并軌方案，將取決于“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的最終調(diào)整路徑。十八屆三中全會的決定中，已將長期以來“做實個人賬戶”的口徑調(diào)整為“完善個人賬戶”，在學(xué)者們看來，這也為了更多的可能性。胡曉義亦強調(diào)，養(yǎng)老并軌需要做好頂層設(shè)計?！叭绻狈ι钏际鞈]而倉促上陣，就可能造成新的矛盾和問題?！币越衲隇槠?，時間已經(jīng)相當緊迫。
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