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張舒英：日本人口老齡化與社保制度改革
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:為健全社保制度，緩解財政危局，防止爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，日本政府加緊推行“社會保障與稅制一體化改革”（簡稱“一體化改革”），在2012年內(nèi)修改和頒布了15部相關(guān)法律。導(dǎo)致社保支出快速增長的主要原因，是與老年人相關(guān)的各項社保支出急劇增加。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)，2012年，日本政府債務(wù)余額占GDP之比達(dá)214.3%，遠(yuǎn)高于希臘（181.3%）和意大利（127%）。日本人口結(jié)構(gòu)的快速老齡化及其帶來的社保支出剛性增長，是加重財政負(fù)擔(dān)的重要因素之一。為健全社保制度，緩解財政危局，防止爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，日本政府加緊推行“社會保障與稅制一體化改革”（簡稱“一體化改革”），在2012年內(nèi)修改和頒布了15部相關(guān)法律。盡管改革方案的部分內(nèi)容尚待以法律形式加以確定，但日本的“一體化改革”思路，或可為其他面臨人口老齡化和社保支出壓力的國家提供有益啟示。
人口老齡化與政府債務(wù)壓力
聯(lián)合國《世界人口展望》數(shù)據(jù)顯示，日本是發(fā)達(dá)國家中老齡化速度最快、老齡化指數(shù)最高的國家。2011年，日本65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋戎匾延?950年的4.9%上升到23.3%。與此同時，勞動力人口減少。社會供養(yǎng)一個老年人的勞動力人口數(shù)由1990年的5.1人減少為2011年的不足2.5人。從1970到2010年度，日本名義國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率約為4.8%，國稅收入年均增長率約為4.4%，而用于社會保障的財政支出則以年均8.5%的速度遞增。自1976年起，社會保障費成為日本經(jīng)常性財政的第一大支出項目，如今，中央財政支出有將近1/3用在社會保障方面。導(dǎo)致社保支出快速增長的主要原因，是與老年人相關(guān)的各項社保支出急劇增加。日本用于65歲以上老年人的醫(yī)療保健費、養(yǎng)老金、福利及服務(wù)費三項合計占社會保障支付總額的比重，1973年度為25%，2004年度突破了70%，目前仍為69%左右。
近年來，日本財政收入呈萎縮或停滯狀態(tài)，而社保支出則以每年1萬億日元的速度增加。2012年度，日本國稅預(yù)算收入為42.3萬億日元，除去必須按法定比率劃撥給地方財政的16.6萬億日元，余下的25.7萬億日元，尚不足以應(yīng)對社會保障費一項的開支需求（26.4萬億日元）。日本政府新發(fā)行的國債已連續(xù)四年超過國稅收入總額，財政面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)性危機(jī)。
2011年以來，國際主要信用評級機(jī)構(gòu)以及日本本土的信用評級機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)日本國債信用等級。希臘和意大利債務(wù)危機(jī)的前車之鑒，迫使日本政府從改革社保制度入手，緩解日趨嚴(yán)峻的財政危機(jī)。
日本政府“一體化改革”設(shè)想
健全社保制度與緩解財政危局是緊密關(guān)聯(lián)的兩大問題。日本政府“一體化改革”方案，便是為一舉解決這兩大問題而推出的綜合配套改革措施。
關(guān)于社會保障制度改革，日本政府的設(shè)想主要有以下幾個方面。一是創(chuàng)立新型養(yǎng)老保險制度，推行全國統(tǒng)一的最低養(yǎng)老保障。比如，國家財政對養(yǎng)老保險的全額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月7萬日元；如果個人每月從保險賬戶得到的養(yǎng)老金超過7萬日元，則國家財政不再補(bǔ)貼；不足7萬日元者，由國家補(bǔ)足差額。這同現(xiàn)行的給予特困群體平均每人每月十多萬日元的生活保障標(biāo)準(zhǔn)相比，財政的負(fù)擔(dān)將大為減輕。二是縮短繳納養(yǎng)老保險的規(guī)定年限。在現(xiàn)行制度下，人們領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的資格是繳納保費滿25年。由于就業(yè)形態(tài)多樣化、企業(yè)非正式員工增多等因素，原有制度將相當(dāng)多的人排除在領(lǐng)取養(yǎng)老金行列之外，造成特困群體急劇擴(kuò)大，增加了財政壓力。“一體化改革”方案將繳納養(yǎng)老保險的規(guī)定年限，由現(xiàn)行的25年縮短為10年。三是建立養(yǎng)老金彈性調(diào)整機(jī)制。為使退休人員的生活水平不致因物價上漲而下降，日本于1973年建立了養(yǎng)老金與物價上漲掛鉤機(jī)制。然而近年來，通貨緊縮成為日本經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。對此，“一體化改革”方案提出建立養(yǎng)老金可隨物價下降而下調(diào)的機(jī)制。四是擴(kuò)大企業(yè)年金和醫(yī)保覆蓋面。目前，企業(yè)僅為正式員工上保險，而將大量非正式員工的醫(yī)保和養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)推給個人和社會?！耙惑w化改革”方案提出加大企業(yè)養(yǎng)老保險和企業(yè)醫(yī)保覆蓋面，將適用范圍擴(kuò)大到每周工作時間20小時（原制度為30小時）以上的非正式員工。五是將減輕養(yǎng)兒育女負(fù)擔(dān)納入社保范圍?！吧僮踊币殉蔀槿毡镜囊淮笊鐣栴}。2012年，日本人口出生率已由1950年的28.1‰降至8.2‰。日本將面臨發(fā)展動力衰減、警察和自衛(wèi)隊“后繼乏人”等問題。在“一體化改革”方案中，政府把減輕養(yǎng)兒育女負(fù)擔(dān)上升到對國家未來投資的高度，這就要進(jìn)一步增加政府投入。由于改革涉及復(fù)雜的利益調(diào)整，一些改革因需進(jìn)一步論證而被擱置。
為社保劃定專項資金來源
所有改革措施最終均須有財源作保障。解決社保資金來源問題，同時也是緩解日本財政危局的關(guān)鍵。日本眾參兩院2012年通過的法案規(guī)定，在不發(fā)生重大變故的情況下，自2014年4月1日起，先將消費稅率由5%提高到8%，然后，2015年10月1日起再提高到10%，并將消費稅作為社會保障的固定資金來源。
提高消費稅率實際上是對全體國民的一項普遍增稅。只要消費，就自動課稅，因此，提高消費稅率面臨很大的社會阻力。將提高消費稅率與改革社保制度綁在一起，有助于消除國民對增稅的抵制。日本將消費稅劃作社保專項資金來源，也與消費稅的如下特點相關(guān)。
其一，消費稅征收范圍廣，稅收規(guī)模可觀。只要將消費稅率提高一個百分點，就可帶來大約2萬億日元的稅收，這是其他任何稅種無法比擬的。其二，提高消費稅率，對企業(yè)經(jīng)營活動的影響比較小，不增加企業(yè)的稅負(fù)和經(jīng)營成本，從而有利于維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。其三，消費稅具有“旱澇保收”的特點。財政支出特別是其中的社保支出，需要有穩(wěn)定的資金來源。消費稅恰恰具有收入穩(wěn)定的特點，即使經(jīng)濟(jì)處在不景氣時期，只要有消費，政府就有源源不斷的稅收進(jìn)項，因而，比較適合作為社會保障支出的專項財源。其四，消費稅計稅簡便，不需要作納稅扣除等復(fù)雜的計算，符合簡化稅制的原則。
消費稅的最大缺陷是“逆累進(jìn)性”，即收入越低，實際稅負(fù)越重。對此，日本政界、學(xué)界和媒體界都有人士呼吁效仿歐洲的做法，對生活必需品采取低稅政策，即實行差別稅率。但是日本政府出于簡化稅制、防止濫用低稅政策的考慮，主張堅持單一稅率。對于消費稅的“逆累進(jìn)性”弊端，日本政府的解決方案是對低收入階層實行免稅乃至貼稅，并為此推出社保與納稅“通用編號”制度。公共養(yǎng)老金和各種社會保障給付等，直接計入“通用編號”，提高社保支付系統(tǒng)等的運營效率。同時，通過“通用編號”，綜合把握居民的各類收入，并據(jù)此課以適當(dāng)?shù)亩愂?。在消費稅率提高后，根據(jù)居民的綜合收入情況，確定免稅或貼稅的具體額度，將貼稅額直接計入“通用編號”。日本政府計劃2015年1月啟用“通用編號”制度，能否實現(xiàn)，尚存在不確定性。
消費稅率提高后，其占日本國稅收入的比重將高達(dá)40%。法律已明確規(guī)定將這個最肥的稅種劃作社保專項財源。社保制度能否從此走向健全發(fā)展之路？財政危局能否自此得到根本扭轉(zhuǎn)？本已疲弱的日本經(jīng)濟(jì)是否會因消費稅提高而再受沖擊？這些仍是有待觀察的問題。
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