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對中國社會保障改革的反思
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:迄今為止，中國除公職人員退休制度等個別項目仍延續(xù)著原有制度外，其他各項社會保障制度都處于改革與發(fā)展過程中。
迄今為止，中國除公職人員退休制度等個別項目仍延續(xù)著原有制度外，其他各項制度都處于與過程中。例如，職工退休制度被職工基本制度所替代，勞保醫(yī)療、公費醫(yī)療被基本醫(yī)療保險制度所替代，勞動保險中的職業(yè)傷害被社會化的工傷保險所替代，社會救濟被最低生活保障制度及專項救助政策所替代，官辦福利走向社會化，民間資本開始進入福利領(lǐng)域，殘疾人就業(yè)由依靠福利走向全社會按比例安置就業(yè)，失業(yè)保險成為改革開放后新的制度安排。即使是軍人保障，也正式建立了軍人保險制度。由此可見，中國社會保障制度的變革是波及面廣泛的全面變革，原有的以國家負責(zé)、單位或集體包辦、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運行為基本特征的制度已經(jīng)全面轉(zhuǎn)化為主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次化的新型社保體系，實現(xiàn)了從選擇性保障到普惠全民、從雪中送炭到調(diào)節(jié)社會財富分配格局的重大轉(zhuǎn)變，在總體上幾乎重塑了整個社會保障制度體系。特別是近幾年來，由于中央的高度重視，社保體系建設(shè)的速度、公共投入的力度、惠及民生的廣度均前所未有，全民醫(yī)保體系初步建成，基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了制度全覆蓋，社會救助全面發(fā)展，保障性住房建設(shè)大規(guī)模推進，各項福利事業(yè)均有了相應(yīng)的發(fā)展。中國社會保障改革堪稱世界社會保障發(fā)展史上的奇跡。然而，在充分肯定已經(jīng)取得巨大成就的同時，還必須看到，中國社會保障改革并非只有成功與成就，它也因歷史的局限性而存在著不足與失誤，而客觀地反思這些不足與失誤，應(yīng)當(dāng)成為理性地通過深化改革全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本出發(fā)點。例如，在養(yǎng)老保險中，職工基本養(yǎng)老保險仍然處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，各地區(qū)費率負擔(dān)畸輕畸重，基金余缺兩極分化；在醫(yī)療保險中，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型合作醫(yī)療三軌并存；在社會救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉(xiāng)分立，其他專項救助亦在城鄉(xiāng)之間差異巨大；即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實施，在城市是通過公辦老年福利設(shè)施來保障生活，在農(nóng)村則是五保制度來規(guī)范；等等。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進方式，損害了社保制度的統(tǒng)一性，限制了社會保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會保障社會化發(fā)展的正向效應(yīng)打了折扣，也為未來制度整合埋下了隱患。例如，傳統(tǒng)制度下的歷史責(zé)任與新制度下的現(xiàn)實責(zé)任一直處于模糊狀態(tài)，它必然影響到歷史責(zé)任的合理分擔(dān)，并對新制度及其運行效果造成嚴重影響，目前難以推進職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、各地社會保險費率高低不一等問題，其實都和歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任劃分不清密切相關(guān)。再如在新制度的實踐中，政府責(zé)任與企業(yè)、社會、個人的責(zé)任邊界也是模糊不清的，即主體各方所負責(zé)任的大小并不明確，甚至具有一定的隨意性。即使是政府責(zé)任，在中央政府與地方政府之間亦是責(zé)任模糊，雖然中央財政對社會保障的投入在大幅度增長，但并非法定的固定機制，地方財政的責(zé)任更缺乏規(guī)范。社會保障責(zé)任劃分的模糊化，直接損害了新型社會保障制度的有計劃性和可預(yù)見性，也給發(fā)展和競爭中的主體各方帶來權(quán)利和義務(wù)的不確定性，并增加了勞動者代際負擔(dān)的不確定性和每屆政府應(yīng)負責(zé)任的不確定性，進而會損害市場經(jīng)濟的正常秩序，弱化國家參與國際競爭的能力。因此，用明確的責(zé)任劃分來替代現(xiàn)實中的責(zé)任模糊，用分級負責(zé)的固定撥款機制來促使各級財政到位，客觀上已經(jīng)成為新型社會保障制度建設(shè)所面臨的緊迫任務(wù)。盡管通過多次機構(gòu)改革在一定程度上消除了一些管理體制中的分割痕跡，但迄今仍未真正得到徹底根治，傳統(tǒng)體制的慣性依然強大。例如，同樣屬于醫(yī)療保險事務(wù)，城鎮(zhèn)人口由人力資源和社會保障部門主管，農(nóng)村人口由衛(wèi)生部門主管，兩個部門分割管理的后果就是兩套經(jīng)辦機構(gòu)、兩套信息系統(tǒng)、兩種資源配置方式；即使同一種社會保障業(yè)務(wù)由一個部門統(tǒng)一管理，也會設(shè)置城鄉(xiāng)有別的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，如人力資源和社會保障部的養(yǎng)老保險司專司城鎮(zhèn)人口養(yǎng)老保險管理之職責(zé)，農(nóng)村社會保險司專司農(nóng)村居民養(yǎng)老保險管理之職責(zé)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部雖然名義上包含了城鄉(xiāng)兩字，內(nèi)設(shè)機構(gòu)中也有一個村鎮(zhèn)建設(shè)司，但基本上是城鎮(zhèn)住房建設(shè)部門，農(nóng)村居民的住房保障問題通常處于被忽略狀態(tài)。在領(lǐng)域，民政部門雖然是主管部門，但殘疾人福利事務(wù)實際上是殘聯(lián)組織在主導(dǎo)，等等。社會保障管理體制的分割，進一步強化了社保制度的分割分治，并必然帶來公共資源配置的分割，既損害公平又損害效率。因此，這種體制性障礙實質(zhì)上是改革還不徹底、制度還不成熟的具體表現(xiàn)。在養(yǎng)老保險制度改革中，企業(yè)職工早已建立了統(tǒng)賬結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，而機關(guān)事業(yè)單位工作人員還停留在原有的退休制度中，這種不同步導(dǎo)致了兩大群體在金權(quán)益上的差距持續(xù)擴大。同時，無論是企業(yè)職工還是機關(guān)事業(yè)單位工作人員，都未真正貫徹“老人老辦法、新人新辦法”改革原則，企業(yè)中的“老人”被簡單地納入了統(tǒng)賬結(jié)合的新制度，而機關(guān)事業(yè)單位中的“新人”卻繼續(xù)停留在待遇優(yōu)厚的舊制度，結(jié)果造成企業(yè)退休人員普遍覺得權(quán)益受損，而機關(guān)事業(yè)單位工作人員卻明顯獲得較企業(yè)員工更為優(yōu)厚的養(yǎng)老金待遇，由此滋生了企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休人員的尖銳矛盾，同時也直接影響到年輕人到機關(guān)事業(yè)單位就業(yè)的擇業(yè)偏好。因此，不同步的改革直接放大了不同群體的福利權(quán)益差距，而不分新人、老人的做法，既是對同一代人追求公平權(quán)益的損害，亦使深化改革難度顯著增大。由于中國的社會保障制度改革采取的是局部地區(qū)、局部領(lǐng)域、個別項目試點先行的漸進方式，從一開始就缺乏對整個社會保障體系的目標(biāo)設(shè)定與發(fā)展戰(zhàn)略思路，更缺乏應(yīng)有的整體設(shè)計與統(tǒng)籌安排，結(jié)果便是現(xiàn)行制度均存在著不同程度的缺陷。例如，整個制度體系表現(xiàn)出經(jīng)濟保障項目與服務(wù)保障項目失衡；在社會保險項目中，地區(qū)分割與城鄉(xiāng)分割嚴重，責(zé)任分擔(dān)嚴重失衡；最低生活保障制度同樣存在著只考慮收入狀況而不考慮資產(chǎn)狀況以及非專業(yè)化實施的缺陷；老年人福利、殘疾人福利事業(yè)城鄉(xiāng)分割，有的甚至是將救助、福利與保險相混淆；災(zāi)害救助只體現(xiàn)出政府責(zé)任而且主要集中在中央政府；住房福利將住房救助與公共房屋供應(yīng)混在一體；等等。上述不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的，一部分是由于“摸著石頭過河”、漸進改革中經(jīng)驗不足造成的，也有一部分是由于改革不夠理性、制度設(shè)計不夠周密的決策失誤造成的，它既造成了社保制度統(tǒng)一性與公平性的先天不足，導(dǎo)致了效率低下與資源浪費，也阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并延緩了城市化進程，還衍生出了新的社會問題或矛盾，其負面影響已開始向社會、經(jīng)濟乃至政治領(lǐng)域延伸。如果不能盡快全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，隨著投入規(guī)模的持續(xù)擴張與路徑依賴的慣性強化，整個社保體系就可能陷入不良的狀態(tài)。因此，中國社會保障改革在新時期的重大使命，就是盡快淡化地方五花八門的創(chuàng)新，強化中央層面的頂層設(shè)計，將全面優(yōu)化制度安排擺到持續(xù)發(fā)展社會保障事業(yè)的優(yōu)先位置，并采取有力措施加以推進。
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