0571-22931819
標(biāo)簽： 保險
盛和泰：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需完善保險保障機制
2016-12-01 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:我國正處于加速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果、現(xiàn)代化的必由之路，是擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要抓手，也是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。
當(dāng)前，我國正處于加速城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果、現(xiàn)代化的必由之路，是擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要抓手，也是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。黨的十八大明確提出要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃正在制定之中。中國特色新型城鎮(zhèn)化建立在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，“四化”同步發(fā)展的基礎(chǔ)之上，同時也是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的。這決定了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必將是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可以照搬和借鑒。因此，在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不僅需要政府的行政手段，還需要不斷通過體制機制的創(chuàng)新，整合多方力量協(xié)同推進(jìn)，深入研究借助保險等可資利用的金融工具，從不同的角度為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供理論指導(dǎo)和實踐支持。城鎮(zhèn)化與保險發(fā)展之間存在良性互動的高度正相關(guān)關(guān)系。保險作為市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制和社會互助機制，在完善助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面具有明顯的優(yōu)勢，可以發(fā)揮獨特作用。從保險功能看，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)代保險具備經(jīng)濟補償、資金融通和社會管理功能，并因此逐漸滲透到社會生活的方方面面。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與保險業(yè)發(fā)展繁榮相伴成長，高度正相關(guān)，城鎮(zhèn)化水平越高的經(jīng)濟體，保險市場發(fā)展往往越成熟。有研究表明，我國城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點，保險密度會上升5個百分點。深入探討保險保障機制在完善助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用，具有重要意義。從理論層面看，作為城鎮(zhèn)化大課題的重要組成部分，研究保險保障機制完善助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，可進(jìn)一步深化對保險功能和機制的再認(rèn)識，豐富和完善中國特色新型城鎮(zhèn)化的理論體系。從實踐層面看，有助于把握保險保障機制服務(wù)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的契合點，充分發(fā)揮保險保障機制在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、提高保障水平、輔助社會管理等方面的獨特作用，促進(jìn)社會公平正義，挖掘改革創(chuàng)新的制度紅利，服務(wù)中國特色新型城鎮(zhèn)化的健康有序推進(jìn)。保險保障機制建設(shè)的滯后影響新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國特色新型城鎮(zhèn)化道路強調(diào)以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟社會全面發(fā)展，涉及發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、社會形態(tài)變遷、城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌等一系列重大問題。由于保險保障機制建設(shè)的滯后，影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)綜合承載能力和公共服務(wù)運行效能的提升，加劇了城鄉(xiāng)二元制度鴻溝。這些問題和矛盾如得不到很好的解決，將影響到城鎮(zhèn)化等一系列重大戰(zhàn)略決策的順利推進(jìn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中逐步瓦解的農(nóng)村傳統(tǒng)保障模式，亟需保險保障機制予以替代補位隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)村傳統(tǒng)的以血緣為紐帶、以土地為依托的自給自足式保障模式出現(xiàn)了明顯的功能弱化和虛化趨勢。一方面，在農(nóng)村家庭小型化、轉(zhuǎn)移就業(yè)人口分散化趨勢下，傳統(tǒng)的以家庭或宗族為紐帶的保障功能已明顯弱化。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，土地作為重要的生產(chǎn)資料所承載的就業(yè)、健康、養(yǎng)老等保障功能逐步喪失。從保險本質(zhì)看，保險是基于概率論和大數(shù)法則等理論，實現(xiàn)經(jīng)濟保障功能的市場化機制，可使個人面臨的不確定性風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定性的財務(wù)安排；保險分散風(fēng)險的方式是協(xié)力，即用多數(shù)投保人繳納的保險費建立的保險基金對少數(shù)遭受損失的被保險人提供補償或給付，從而具有“一人為眾，眾為一人”的互助共濟特性。保險理論和國際經(jīng)驗表明，在農(nóng)村傳統(tǒng)保障模式逐步瓦解的情況下，現(xiàn)代保險保障機制可以起到理想的替代和補位作用。但從現(xiàn)實情況看，我國農(nóng)村地區(qū)商業(yè)保險滲透率和保險密度仍然偏低，保險保障機制的功能作用未能得到充分的發(fā)揮。屬地化、碎片化的保險保障體系制約著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的市民化我國的社保體系存在城鄉(xiāng)分割、群體分立、分散管理、區(qū)域獨立的制度特征。這種管理屬地化、制度碎片化的社保體系與城鎮(zhèn)化初期農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口正規(guī)就業(yè)率低、職業(yè)流動性強、就業(yè)方式靈活的特點不相適應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)民工群體參保率低、社保關(guān)系轉(zhuǎn)接困難，成為阻礙農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的重要因素。根據(jù)國家統(tǒng)計局報告，2012年全國農(nóng)民工的總量為2.62億人，同期參加養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的農(nóng)民工比例分別只占14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，大大低于同期城鎮(zhèn)職工的參保率。大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口雖然實現(xiàn)了從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換，但沒有在社保、醫(yī)療等基本公共服務(wù)方面享受到與城鎮(zhèn)居民平等的對待，難以徹底實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。這一問題如果不盡快解決，身處城鎮(zhèn)化夾心層的2億多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口將可能形成城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，或?qū)⒊蔀橛绊懮鐣€(wěn)定的隱患。保險保障體系城鄉(xiāng)二元分割體制下，被征地農(nóng)民群體保障缺失城鎮(zhèn)化必然導(dǎo)致部分農(nóng)民喪失土地依托。拉美國家過度城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)警醒我們，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如果不能有效吸納失地農(nóng)民就業(yè)，又不能向其提供妥善保障，極易形成城市周邊的貧民窟，成為引發(fā)嚴(yán)重社會問題的根源。這一問題在人多地少的中國尤其突出，我國目前被征地農(nóng)民的總量約4000萬~5000萬人，且以年均300萬人的速度繼續(xù)增加。由于征地補償制度不完善，缺乏對被征地農(nóng)民長期生計的制度性保障與妥善安排，被征地農(nóng)民在接受一次性支付的征地補償款后，由于普遍缺乏相應(yīng)的理財能力，或過度消費，或盲目投資，或創(chuàng)業(yè)失敗，征地補償款很快就被消耗殆盡。在沒有土地可以依托，更無新的經(jīng)濟來源的情況下，被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計存在極大隱憂。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，且這類信訪、糾紛問題具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性，解決的難度較大。城鄉(xiāng)分治的養(yǎng)老保障體制制約著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)養(yǎng)老保險作為分散居民養(yǎng)老風(fēng)險、實現(xiàn)收入再分配的重要機制，對加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展品質(zhì)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增強新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力具有重要作用。在社會養(yǎng)老保障體系基本實現(xiàn)制度層面全覆蓋的背景下，管理體制的封閉滯后成為制約新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個重要因素。在時間上，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程與人口老齡化進(jìn)程高度重疊，城鎮(zhèn)化進(jìn)程未來面臨較大的養(yǎng)老壓力。據(jù)測算，2011年末城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險個人賬戶空賬規(guī)模達(dá)2.25萬億元；參照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工社保缺口還有1萬億元，城鎮(zhèn)化發(fā)展背負(fù)的養(yǎng)老保障包袱越來越重。在空間上，城鄉(xiāng)分治的養(yǎng)老保障體制使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障待遇懸殊，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系相對不完善。截至2013年1季度，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的企業(yè)參保退休人員月人均基本養(yǎng)老金近1900元，而在農(nóng)村地區(qū)，參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)村老人月人均養(yǎng)老金僅為78.6元，二者相差24倍。如果不盡快理順養(yǎng)老保險管理體系，多渠道增加積累，將影響到新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)。公眾權(quán)益保險保障機制缺失難以適應(yīng)農(nóng)民市民化進(jìn)程中法律關(guān)系的重構(gòu)塞繆爾?亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中論斷，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”。新型城鎮(zhèn)化不僅僅是人口居住地和身份的轉(zhuǎn)換，更是勞動分工、經(jīng)濟組織、社會互動、生活方式的巨大變遷，這必然會引發(fā)各方利益關(guān)系的混雜、分化、矛盾和沖突。進(jìn)入城市生活、就業(yè)的新市民在脫離了以前的農(nóng)村生活環(huán)境之后，由于多種原因，容易產(chǎn)生新的矛盾糾紛，這些矛盾糾紛難以通過農(nóng)村傳統(tǒng)的“熟人社會”或權(quán)威式關(guān)系協(xié)調(diào)機制予以調(diào)解，給社會管理和社區(qū)穩(wěn)定帶來巨大壓力和挑戰(zhàn)。在醫(yī)療糾紛、勞動爭議、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷補償、食品藥品安全等領(lǐng)域與群眾利益密切相關(guān)的事件快速增多的形勢下，社會矛盾糾紛的化解途徑、方法和手段仍然比較傳統(tǒng)和單一，存在著責(zé)任過度集中于政府、公民權(quán)益保險保障機制缺失等突出問題，不能適應(yīng)協(xié)助“新市民”在市民化過程中同步進(jìn)行法律關(guān)系重構(gòu)和角色再造的需要，也與國際上主要通過民事法律框架下以契約化的市場機制來解決問題的模式大相徑庭。完善保險保障機制助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新型城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的一項系統(tǒng)性工程，需要積極引導(dǎo)和發(fā)揮全社會力量協(xié)同推進(jìn)。根據(jù)自組織理論，通過引入社會化、市場化力量的參與，可優(yōu)化城鎮(zhèn)化系統(tǒng)內(nèi)在運行效率，強化政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的正反饋機制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的自我發(fā)展和強化。根據(jù)新公共管理理論，以市場機制代替行政手段進(jìn)行公共資源配置并做出相應(yīng)的制度安排，可打破公共服務(wù)供給的壟斷格局，顯著提高公共管理效率和公共服務(wù)品質(zhì)。根據(jù)制度變遷理論，城鎮(zhèn)化作為對人口、土地、勞動和資本等經(jīng)濟要素進(jìn)行再整合的制度性轉(zhuǎn)換過程，使保險這一合約制度在提高弱勢群體保障水平上的重要性凸顯，賦予了保險很強的準(zhǔn)公共品特性，其獨特的以個體性的風(fēng)險分散和群體性的風(fēng)險共擔(dān)模式，可為城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供有效保障。這些理論為保險保障機制參與解決城鎮(zhèn)化面臨的問題、服務(wù)助推城鎮(zhèn)化提供了很好的支持。同時，中國人保近年來的實踐也表明，保險作為市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制、社會互助機制和社會管理機制，在提升城鎮(zhèn)化綜合承載能力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境、提高社會保障水平、輔助社會管理等方面具有獨特的優(yōu)勢，在服務(wù)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展中可發(fā)揮積極的作用。完善保險保障機制提升城鎮(zhèn)化綜合承載能力，助力城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌論強調(diào)要把城市和農(nóng)村納入統(tǒng)一的社會經(jīng)濟發(fā)展大系統(tǒng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理配置，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中逐步消除二元結(jié)構(gòu)。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅需要住房及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件的支撐，也亟需醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)軟件的保障。保險機制可滿足我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中多層次、多樣化的社會保障需求，解決和消除城市與農(nóng)村之間公共服務(wù)制度不銜接問題，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，構(gòu)建社會化、市場化的保障模式。這既能夠顯著提升城鎮(zhèn)化的綜合承載能力，又可防止在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中傳統(tǒng)的地域分割的城鄉(xiāng)矛盾轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)不同身份群體間的矛盾。比如，在中國人保探索的保險服務(wù)新醫(yī)改體系建設(shè)的“湛江模式”中，提高了醫(yī)保統(tǒng)籌層次，破除了城鄉(xiāng)居民的身份界限，打破了城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的二元分割，既解決了過去城鄉(xiāng)醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，又解決了新農(nóng)合運行成本高的問題，使城鄉(xiāng)居民享受到了同等的基本醫(yī)療公共服務(wù)。又如，在大病保險的“太倉經(jīng)驗”中，打破了基本醫(yī)保制度城鄉(xiāng)分割和不同群體存在差異的局面，實施無差別的大病保障政策，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民間的互助共濟，促進(jìn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療保障的一體化。中國人?！疤珎}經(jīng)驗”為國家六部委出臺《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》提供了重要的理論與實證支持，成為了頂層設(shè)計的重要決策依據(jù)。完善保險保障機制實現(xiàn)財政投入放大效應(yīng)，提升覆蓋面和惠及水平依據(jù)“大量隨機現(xiàn)象由于偶然性相互抵消可以呈現(xiàn)出必然的數(shù)量規(guī)律，單一風(fēng)險的不確定性和大量風(fēng)險集合的總體可測性”的大數(shù)法則，保險機制可使投保人獲得數(shù)百倍、數(shù)千倍于保費支出的保障額度，乘數(shù)性放大風(fēng)險保障效應(yīng)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化予以支持的財政轉(zhuǎn)移支付力度必將加大，但在財政資金的支農(nóng)方式和途徑上，如充分利用保險保障機制，以保費補貼的方式對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投入，可強化財政投入對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正反饋機制，以少量的財政投入撬動巨大的社會資源，實現(xiàn)財政投入的放大效應(yīng)，提高財政投入的惠及范圍，使財政資源的配置效能得到極大提升。例如，2011年中央財政補貼農(nóng)業(yè)保險只有94.06億元，撬動了包括中央財政補貼在內(nèi)的173.8億元資金參與到農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理機制中，承擔(dān)的風(fēng)險保障金額高達(dá)6523億元，實現(xiàn)中央財政投入近70倍的放大效應(yīng)。又如，中國人保在浙江、福建等19個省區(qū)市開展政策性農(nóng)房保險，各級財政的保費補貼投入只有3億多元，就換來了對6100萬農(nóng)戶的保障，總的風(fēng)險責(zé)任金額高達(dá)5320億元，政府借助和運用保險這一機制極大地提升了惠民財政投入的惠及范圍和保障水平。還如，新疆和田地區(qū)2010年起與中國人保合作，由政府以結(jié)余的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金統(tǒng)一為低保人員構(gòu)建補充醫(yī)療保險保障，醫(yī)療救助資金下降了68%而救助范圍實現(xiàn)了翻番，惠民財政投入借助保險這一獨特的金融工具，實現(xiàn)了四兩撥千斤的功效。完善保險保障機制實現(xiàn)信用增級，改善信用環(huán)境，促進(jìn)金融資源的城鄉(xiāng)均衡配置在信貸風(fēng)險管理上，強調(diào)必須要有有效的抵押物。然而，由于不確定性的普遍存在，不僅抵押標(biāo)的物由于火災(zāi)、洪水等自然災(zāi)害威脅而存在易于滅失的風(fēng)險，而且貸款人也很可能由于疾病和意外而喪失生產(chǎn)及履責(zé)能力，這些風(fēng)險將直接傳導(dǎo)并轉(zhuǎn)化為信貸風(fēng)險。在廣大農(nóng)村，由于抵押物不足，現(xiàn)有的農(nóng)房、土地不能成為有效抵押物，現(xiàn)實中往往還存在“抵押標(biāo)的后置”現(xiàn)象，即農(nóng)民以未來的收成作為抵押進(jìn)行貸款，在這種情況下，由于自然災(zāi)害和市場波動的影響，信貸風(fēng)險更大、更難以把控，容易導(dǎo)致農(nóng)民不敢貸、銀行不愿貸的局面。保險可通過構(gòu)建有效的損失補償機制，增強借款人的抗風(fēng)險能力，降低信貸違約概率，提升借款人信用等級，有效轉(zhuǎn)移和分散金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險，解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中金融資源不足的難題，促進(jìn)金融資源向縣域和小城鎮(zhèn)流入。通過保險保障機制將信貸抵押標(biāo)的納入到保障范圍，構(gòu)建完善的貸款人健康及意外傷害保障，一旦抵押物出現(xiàn)滅失或責(zé)任主體出現(xiàn)意外，金融機構(gòu)可從足額的賠償資金中獲得保障，從源頭上避免違約風(fēng)險的形成。比如，中國人保在湖南常德推行農(nóng)業(yè)保險承保理賠兩到戶的“常德模式”，解決了在分散性的農(nóng)業(yè)運作模式下開辦農(nóng)業(yè)保險的國際性難題。由于獲得了全面的風(fēng)險保障，在常德市鼎城區(qū)謝家鋪鎮(zhèn)，信用社支農(nóng)信貸資金由2007年的98萬上升至2011年的695萬，增長了610%，貸款回收率由2007年的46%上升至2011年的100%。又如，中國人保與陜西省政府開展的設(shè)施蔬菜金融服務(wù)項目，通過財政資金對參保農(nóng)戶給予保費補貼，保險公司對設(shè)施蔬菜提供保險服務(wù)，銀行對參保并符合銀行貸款條件的農(nóng)戶優(yōu)先予以信貸支持，被譽為“銀保富”工程。完善保險保障機制創(chuàng)新公共服務(wù)提供和管理方式，提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共服務(wù)的運行效率和服務(wù)水平城鎮(zhèn)化必然催生大量的公共服務(wù)需求，據(jù)有關(guān)測算，一個農(nóng)民工的市民化，僅基本公共服務(wù)一塊就需要十萬元。對于農(nóng)民市民化所形成的公共服務(wù)需求，既要得到很好的滿足，又需防止形成新一輪機構(gòu)和人員的膨脹。這就需要按照政府引導(dǎo)、社會參與的原則，發(fā)揮各類社會組織的力量。一方面，引入商業(yè)保險參與社會管理，借助其在產(chǎn)品精算、理賠服務(wù)和機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)等方面的優(yōu)勢，既可彌補政府在編制、資金、管理和專業(yè)技術(shù)服務(wù)等方面的不足，顯著降低運行成本，提升服務(wù)效率和水平，還能實現(xiàn)政府的管、辦分離，建立陽光運行機制，提高財政投入的成本/產(chǎn)出效能。另一方面，通過商業(yè)保險經(jīng)辦公共服務(wù)，既可精簡政府機構(gòu)和人員，又可讓社保部門從大量的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力履行決策、管理和監(jiān)督職能，切實提升民生財政投入的配置效能。比如，在“湛江模式”中，根據(jù)湛江市政府測算，如果由政府完全承擔(dān)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系建設(shè)，按10000:1的比例配置人員，社保部門至少需要增加700多人來從事這項工作。引入商業(yè)保險后，湛江市社保部門僅安排相關(guān)人員從事管理和監(jiān)督工作，僅人力成本每年就減少1500多萬元。據(jù)湛江社保部門分析，實行新的陽光運行機制后，醫(yī)療保障資金每年減少不當(dāng)支出約2億元。完善保險保障機制增強被征地農(nóng)民、農(nóng)民工等群體的保障水平，構(gòu)建社會和諧的長效機制在征地補償和農(nóng)民安置過程中，運用保險機制建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險計劃，可以從制度層面建立保障被征地農(nóng)民利益的長效機制。一是彌補社保體系空擋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)保障體系的有效銜接。黨的十七屆三中全會提出要“做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障?！逼渲?，最為基本的是解決被征地農(nóng)民的保障問題。在被征地農(nóng)民難以納入城鎮(zhèn)社保體系的情況下，可以引入保險機制實現(xiàn)對社保制度的替代和補位。依托保險機構(gòu)建立被征地農(nóng)民專屬的養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害等保險計劃，解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。二是化一次性給付為長期保險保障，提高被征地農(nóng)民的保障水平，提升土地補償資金的長期保障效能。運用保險機制為被征地農(nóng)民設(shè)立個人養(yǎng)老賬戶，由政府土地轉(zhuǎn)讓收入、開發(fā)商土地開發(fā)收入、農(nóng)民征遷補償收入按適當(dāng)?shù)谋壤餐瑯?gòu)建被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險個人賬戶基金。三是建立便于轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工保險體系，緩解農(nóng)民工等靈活就業(yè)群體流動性強與社保體系屬地化分割管理的矛盾。在社保屬地化分割管理尚未出現(xiàn)制度調(diào)整的情況下，依托業(yè)務(wù)高度整合的保險機構(gòu)及形式多樣的保險產(chǎn)品，為農(nóng)民工群體提供全國性的理賠和保障服務(wù)，滿足農(nóng)民工就業(yè)靈活的特點，可緩解農(nóng)民工社保跨區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難問題。完善保險保障機制構(gòu)建市場化的公眾權(quán)益保障和矛盾調(diào)處新模式，服務(wù)農(nóng)民市民化中的社會管理保險起源于對“物”的保障，即對財富的保障；之后演進(jìn)到對“人”的保障，即對人的健康和生命的保障；隨著保險功能的深化，保險已延伸到了對“權(quán)利”的保障上，即保險已經(jīng)參與到了社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、權(quán)利和責(zé)任的配置之中，這個保障屬性突出體現(xiàn)在責(zé)任保險上。責(zé)任保險已經(jīng)成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下運用市場機制理順社會利益關(guān)系、維護(hù)公眾安全、保障公眾合法權(quán)益的重要手段，是全球通行的做法。在許多國家，從事特定活動而可能承擔(dān)損害賠償責(zé)任的主體必須依據(jù)法律規(guī)定購買相應(yīng)的責(zé)任保險。這一方面實現(xiàn)了“責(zé)任”的歸位，另一方面也實現(xiàn)了風(fēng)險的讓渡和市場化。目前，責(zé)任保險在西方發(fā)達(dá)國家財產(chǎn)險中所占的比重一般高達(dá)30%~45%。以保險機制構(gòu)建公眾權(quán)益保障和社會矛盾調(diào)處新模式，可實現(xiàn)政府職能與市場化機制相結(jié)合，有效彌補社會管理中的功能缺失。在城市“新市民”缺乏農(nóng)村傳統(tǒng)“熟人社會”及宗族調(diào)解機制的情況下，應(yīng)加快建立國際通行的民事法律框架下以契約化的市場機制調(diào)處矛盾糾紛的新模式，實現(xiàn)法律關(guān)系的再造，形成城市新市民的權(quán)益保障新機制，在化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險因素聚集上發(fā)揮積極作用。完善保險保障機制的政策建議城鎮(zhèn)化的過程，既是拉動內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程，也是拓展保險發(fā)展空間、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程。為更好地完善保險機制服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)，結(jié)合上文所述，提出以下政策建議。將保險機制作為制度性安排納入城鎮(zhèn)化建設(shè)總體規(guī)劃，從頂層設(shè)計上推動保險功能作用的發(fā)揮當(dāng)前，全國城鎮(zhèn)化工作會議正在籌備之中，城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃以及相關(guān)支持配套政策也正在研究制定。為充分發(fā)揮保險機制這一金融工具在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的積極作用，應(yīng)加強協(xié)調(diào)溝通，將保險機制作為一項制度性安排納入城鎮(zhèn)化建設(shè)總體規(guī)劃，完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計，并推動與地方政府和有關(guān)部委城鎮(zhèn)化建設(shè)配套制度的銜接，為保險功能作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。對城鎮(zhèn)化建設(shè)中與公共安全、群眾利益密切相關(guān)的保險險種，以立法的形式強制推行責(zé)任保險作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下運用市場機制理順社會關(guān)系、維護(hù)公共安全的重要手段，對于充分保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公眾的合法權(quán)益、有效調(diào)解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各類矛盾糾紛發(fā)揮著積極作用。從國際慣例看，政府的支持和強制推行是責(zé)任保險發(fā)展的重要條件。因此，應(yīng)積極推動煤礦安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、食品安全等領(lǐng)域強制責(zé)任保險的立法工作，積極爭取財稅支持政策，解決城鎮(zhèn)化過程中社會管理難題。在城鎮(zhèn)化建設(shè)配套資金中，對保險保障做出相應(yīng)安排針對征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會治理等環(huán)節(jié)，在配套資金特別是政策性資金中拿出相應(yīng)部分，用作保險安排，降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中多樣性的風(fēng)險。比如，對被征地農(nóng)民，可從政府土地轉(zhuǎn)讓收入、開發(fā)商土地開發(fā)收入和農(nóng)民征遷補償收入中各拿出一部分，按適當(dāng)?shù)谋壤餐瑯?gòu)建個人賬戶基金，為被征地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險；在環(huán)境保護(hù)上，可從政府財政收入、企業(yè)繳納的環(huán)境費稅中拿出一部分，購買環(huán)境責(zé)任保險；在安全生產(chǎn)上，可從企業(yè)交納的煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任保證金中拿出一部分，購買安全生產(chǎn)責(zé)任保險等。以科學(xué)開放的思維和理念創(chuàng)新公共服務(wù)的運行機制和提供模式借鑒全民醫(yī)保的“湛江模式”和大病保險的“太倉經(jīng)驗”，發(fā)揮商業(yè)保險機構(gòu)參與醫(yī)保體系建設(shè)的優(yōu)勢，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合基本醫(yī)療保險的制度整合，在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化社會醫(yī)療保障體系。鼓勵保險機構(gòu)發(fā)揮其專業(yè)化的風(fēng)險控制和資金管理優(yōu)勢，在開展新醫(yī)改經(jīng)辦服務(wù)的同時參與新醫(yī)改基金管理，形成“征、管、監(jiān)”分離、相互監(jiān)督制約的運作機制，在維護(hù)基金安全的同時提升基金運用效率。支持保險機構(gòu)在基本保障基礎(chǔ)上拓展補充醫(yī)療保險、補充養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，以其市場針對性和靈活性，滿足我國經(jīng)濟社會不平衡發(fā)展情況下多層次、多樣化的社會保障需求，對較低水平基本醫(yī)療、養(yǎng)老保障形成有效補充。優(yōu)化產(chǎn)品創(chuàng)新的政策環(huán)境一方面，支持保險投資創(chuàng)新，理順保險資金投資城鎮(zhèn)化重點項目的審批制度，簡化審批流程，適當(dāng)放寬保險資金投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的限制性條件，降低保險投資基礎(chǔ)設(shè)施項目自籌資金的占比，發(fā)揮保險投資的杠桿效應(yīng)，吸引更多社會資金服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)。另一方面，支持保險產(chǎn)品創(chuàng)新，降低“三農(nóng)”保險、環(huán)境污染責(zé)任保險、高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險等業(yè)務(wù)的最低資本要求，提升保險企業(yè)的承保能力；推動個人和團體養(yǎng)老保險投保人稅收遞延的優(yōu)惠政策，調(diào)動企業(yè)和個人通過保險機制參與社保的積極性；將保單納入小額貸款的擔(dān)保物范圍，更好地支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。
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