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李迎生：農(nóng)村社會(huì)保障制度改革現(xiàn)狀與出路
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度建設(shè)而言，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)長期滯后，目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在許多方面都存在明顯差距，對(duì)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了嚴(yán)重障礙。
相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度建設(shè)而言，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)長期滯后，目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在許多方面都存在明顯差距，對(duì)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了嚴(yán)重障礙。為落實(shí)黨的十八大作出的“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”的重大戰(zhàn)略部署，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與改革。本文討論了農(nóng)村社會(huì)保障制度作為改革重點(diǎn)的依據(jù)，分析了農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展的現(xiàn)狀與問題，根據(jù)全面建成小康社會(huì)的需要確定了農(nóng)村社會(huì)保障制度下一步改革的目標(biāo)，并提出農(nóng)村社會(huì)保障制度下一步改革的基本思路。黨的十八大提出到2020年全而建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，在社會(huì)保障方而，黨的十八大提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”，要“堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全而建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，要“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”等戰(zhàn)略部署和具體要求。相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度建設(shè)而言，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)長期滯后，目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在許多方而都存在著明顯差距，對(duì)全而建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成了嚴(yán)重障礙。為落實(shí)“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”這一重大戰(zhàn)略部署，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)加快解決農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與改革。一、農(nóng)村社會(huì)保障制度作為改革重點(diǎn)的依據(jù)(一)從我國社保制度的歷史變遷看，需要將農(nóng)村社保制度作為改革重點(diǎn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)保障的欠賬太多，農(nóng)民作為工業(yè)積累和國家發(fā)展的代價(jià)承擔(dān)者貢獻(xiàn)很大，但其總體福利待遇偏低。當(dāng)時(shí)，在城鎮(zhèn)，我國建立了以就業(yè)為核心的國家/企業(yè)社會(huì)保障制度，城鎮(zhèn)居民大多是國有或集體企業(yè)職工，享受養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目和子女教育、生活補(bǔ)助等眾多福利待遇。然而，在農(nóng)村，改革開放前，我國實(shí)行以土地為基礎(chǔ)的家庭保障為主、社會(huì)(國家/集體)救助為輔的社會(huì)保障模式，這種二元社保模式城鄉(xiāng)差距明顯，一方而，在這一模式中，農(nóng)村社會(huì)保障制度處于空缺狀態(tài)，只有零星的如五保供養(yǎng)制度、救災(zāi)救濟(jì)制度等項(xiàng)目，另一方而，雖然二元保障模式在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了特定作用，滿足了我國工業(yè)資本積累的需要，但當(dāng)時(shí)廣大農(nóng)村地區(qū)卻是工業(yè)資金和原材料的源泉，農(nóng)民也成為了工業(yè)積累的代價(jià)承擔(dān)者。比如，農(nóng)業(yè)稅一直是我國工業(yè)積累的一項(xiàng)重要進(jìn)賬，從1949年到2003年，我國農(nóng)業(yè)稅累計(jì)征稅額達(dá)3945.66億元。而且，為快速積累經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資本，1953年我國開始對(duì)糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。統(tǒng)購的農(nóng)產(chǎn)品通常以限購價(jià)為工業(yè)部門的生產(chǎn)和生活資料，但農(nóng)民卻需高價(jià)買入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，到1983年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”對(duì)工業(yè)的貢獻(xiàn)超過6000億元。[l〕農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的貢獻(xiàn)之大可見一斑，但針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障制度卻長期處于空缺狀態(tài)，我國社會(huì)保障制度的農(nóng)村欠賬必須填補(bǔ)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)國家發(fā)展的貢獻(xiàn)應(yīng)該得到回報(bào)。(二)當(dāng)前我國城鄉(xiāng)差距仍然較大，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不平衡，社保待遇懸殊有學(xué)者認(rèn)為，我國當(dāng)前城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在三個(gè)方面“即收入、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)權(quán)利”回。這三方而內(nèi)容基本能夠概括當(dāng)前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距的現(xiàn)實(shí)。從城鄉(xiāng)居民收入角度看，近年來，黨和政府從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度出發(fā)，更加注重“三農(nóng)”問題，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，但城鄉(xiāng)居民收入這些年仍呈現(xiàn)拉大趨勢(shì)。1978年，我國城市人均可支配收入為316. 0元，農(nóng)村人均純收入為133. 6元，城鄉(xiāng)人均收入比為2.36:10 2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，農(nóng)村居民純收入為7917元，城鄉(xiāng)居民收入比為3. 10: 1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持3倍以上的差距。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件來看，“十一五”期間，我國農(nóng)村地區(qū)的飲用水、電力、交通、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善，但當(dāng)前與城市相比仍有較大差距，當(dāng)下我國正在推行的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化工程，正是基于這一現(xiàn)實(shí)的考量。從社會(huì)權(quán)利角度看，盡管近年來“農(nóng)民權(quán)利越來越受到重視，以平等權(quán)為核心的權(quán)利保障被視為解決農(nóng)民問題的根本問題”因，但由于農(nóng)村社會(huì)保障的歷史欠賬太多，我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度仍存在較大差距。(三)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系當(dāng)前，我國正在積極推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)也日益明晰，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系是新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要組成部分。作為我國社保體系的一塊“短板”，農(nóng)村社會(huì)保障制度理應(yīng)成為今后改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。深化農(nóng)村社會(huì)保障制度改革是全局性工作“是同國家關(guān)于工業(yè)化和城市化的整體戰(zhàn)略密切相連的”團(tuán)。另外，農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)加快也是社保制度改革必須優(yōu)先考慮的客觀現(xiàn)實(shí)。所以，現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度改革必須緊密圍繞城市化、工業(yè)化和人口老齡化三大趨勢(shì)展開。從城市化角度來說，2005年到2009年，我國城鎮(zhèn)化率從43%提高到46. 6%平均每年增加了0. 9個(gè)百分點(diǎn)。2011年我國城市化率己經(jīng)超過50% 0 2013年，中國城鎮(zhèn)化率預(yù)期將達(dá)到53.37%。在農(nóng)村人口大量涌入城市的同時(shí)，城鎮(zhèn)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，這其中必然涉及被征地農(nóng)民的社保問題，維護(hù)和發(fā)展失地農(nóng)民的基本權(quán)益缺不了應(yīng)有的社會(huì)保障。從工業(yè)化角度來說，未來的社保制度不僅要覆蓋城鎮(zhèn)，更應(yīng)該覆蓋農(nóng)村，尤其要解決在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的農(nóng)民工群體社保問題。從老齡化角度來說，2010年我國超過60歲的老年人為1.74億，約占總?cè)丝诘?2.8 %，預(yù)計(jì)到20巧年，我國60歲以上老年人口將達(dá)到2.16億，約占總?cè)丝诘?6.7%，而屆時(shí)農(nóng)村老年人數(shù)約為老年人口總數(shù)的60 % o }5}如何盡快發(fā)展完善新農(nóng)保將是“十二五”時(shí)期我國社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)工作之一。(四)擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)需要加快社會(huì)保障事業(yè)特別是農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展“比較合理的國民收入結(jié)構(gòu)應(yīng)該是居民收入大約占CDP的60%左右，非居民收入應(yīng)該占40%"但我國的比例正好相反，廣大城鄉(xiāng)居民而對(duì)房價(jià)上漲、醫(yī)療費(fèi)用、教育費(fèi)用畸高，有錢不敢花。適當(dāng)、有效的社會(huì)保障制度能夠起到收入分配“調(diào)節(jié)器”作用，尤其是對(duì)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)行為發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用。所以，要消除人們消費(fèi)的后顧之憂，應(yīng)該大力發(fā)展民生事業(yè)，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，盡快彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障的缺口。正如習(xí)近平同志在十二屆全國人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話中所指出的:“生活在我們偉大祖國和偉大時(shí)代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國和時(shí)代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會(huì)?！奔涌燹r(nóng)村社會(huì)保障制度改革，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全體中國人民共榮共享的需要。二、農(nóng)村社會(huì)保障制度發(fā)展現(xiàn)狀(一)近年來我國農(nóng)村社保制度取得的成績近年來，黨和政府作出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略部署，積極推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)思維，大力推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。在一系列利好政策與措施的積極作用下，我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展取得了令人矚目的成就，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方而:1.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不斷完善2003年，我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)建設(shè)啟動(dòng)?！靶罗r(nóng)合”的籌資實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼和集體扶持相結(jié)合，中央對(duì)中西部及貧困地區(qū)的農(nóng)民不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，以“大病統(tǒng)籌”方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民在疾病風(fēng)險(xiǎn)下的互助共濟(jì)。近年來，隨著深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的順利推進(jìn)，“新農(nóng)合”得以不斷完善。據(jù)國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的2012年新農(nóng)合進(jìn)展情況及2013年工作重點(diǎn)的通報(bào)稱，2012年，全國參加“新農(nóng)合”人約數(shù)為8億人，參合率超過98%，繼續(xù)穩(wěn)定在高位;實(shí)際住院補(bǔ)償比為55%，與上年相比提高了約7個(gè)百分點(diǎn)，最高支付限額提高到不低于6萬元;在門診統(tǒng)籌地區(qū)，實(shí)際門診補(bǔ)償比約為49 %，比上年提高了約9個(gè)百分點(diǎn)。2013年將進(jìn)一步提高“新農(nóng)合”籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。參合率繼續(xù)保持在95%以上。各級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)合”的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高到每人每年280元，人均籌資水平達(dá)到340元左右。優(yōu)化統(tǒng)籌補(bǔ)償方案，政策范圍住院費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到75%左右，最高支付限額不低于8萬元。普遍開展門診醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌，逐步提高門診補(bǔ)償水平?？凇靶罗r(nóng)合”的全而實(shí)施標(biāo)志著我國農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系基本建成。2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)現(xiàn)重大突破2009年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，開始在全國10%的市、縣、區(qū)進(jìn)行“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)?！靶罗r(nóng)?！币膊扇€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，將16石0周歲未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民納入?yún)⒈７秶?。到“十一五”末，“新農(nóng)?！眳⒈Ｈ藬?shù)己達(dá)1億人，覆蓋了24%的地區(qū)，己經(jīng)領(lǐng)取待遇人數(shù)達(dá)1828萬人，Cal農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)實(shí)現(xiàn)重大突破。3.農(nóng)村社會(huì)救助制度逐漸健全2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實(shí)施，規(guī)定五保供養(yǎng)資金由地方財(cái)政專門預(yù)算安排，中央政府對(duì)貧困地區(qū)予以補(bǔ)助。2007年，國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。按照《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》要求，農(nóng)村低保資金由地方政府負(fù)責(zé)，中央和省級(jí)政府予以適當(dāng)支持。同時(shí)農(nóng)村醫(yī)療救助工作也廣泛開展。目前，“我國己基本建立了以農(nóng)村居民最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助為重要內(nèi)容的新型社會(huì)救助制度體系”?；赝瑫r(shí)，在政府財(cái)政的強(qiáng)有力支持下，農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)也逐年提高。(二)當(dāng)前我國農(nóng)村社保制度中存在的問題近年來，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)取得的成就是不容否定的，但并不能因此掩蓋現(xiàn)實(shí)中存在的問題與不足。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然存在一些不足之處，需逐步加以解決。1.農(nóng)村社保覆蓋而仍然過窄經(jīng)過近年來的扎實(shí)推進(jìn)和艱苦努力，農(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋率確實(shí)有了大幅度提高，其中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋而己達(dá)95%以上，“十二五”期間實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋應(yīng)該問題不大。但農(nóng)村社保制度中的其他項(xiàng)目覆蓋而仍然過窄，尤其是現(xiàn)有的社保制度對(duì)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村戶籍人口如個(gè)體經(jīng)營者、靈活就業(yè)者特別是農(nóng)民工等特殊群體的保障嚴(yán)重不足。到2009年末參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬人，雖比上年末增加231萬人，但與2億多農(nóng)民工大軍相比，覆蓋而仍顯過窄。另外，到2009年底，我國城市化過程中衍生出的大批被征地農(nóng)民參加社會(huì)保障人數(shù)為2500多萬人，比上年約增加1200萬人，0 0}但其中仍有很多人缺乏基本的社會(huì)保障。2.保障水平低，城鄉(xiāng)差距大城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度較農(nóng)村社保制度發(fā)育更早，因而體制機(jī)制更為成熟，造成了保障水平城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村社保待遇水平有待逐步提高。例如，按照當(dāng)前“新農(nóng)?！钡闹贫仍O(shè)計(jì)安排，我國農(nóng)民每月領(lǐng)取的退休養(yǎng)老金至多幾百元，這與城鎮(zhèn)職工基數(shù)較高且不斷上調(diào)的退休養(yǎng)老金相比，差距明顯。城鄉(xiāng)醫(yī)療保障待遇也存在較大差距。另外，截至2013年1月，城市最低生活保障支出水平為239. 8元/人·月，農(nóng)村最低生活保障支出水平為111.7元/人·月，其城鄉(xiāng)差距也是在兩倍以上。3.農(nóng)村社保基金來源有限根據(jù)有關(guān)政策，農(nóng)村社會(huì)保障體系中的養(yǎng)老和醫(yī)療兩項(xiàng)制度均采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和國家支持的籌資形式，這種形式一方而確保了個(gè)人、集體和國家三方的責(zé)任、義務(wù)，但另一方而，由于我國地區(qū)間發(fā)展水平差異大，農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況也千差萬別，造成了全國范圍內(nèi)農(nóng)村社會(huì)保障籌資難度大。退而言之，盡管當(dāng)前政府文件規(guī)定，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)困難的農(nóng)民實(shí)施國家補(bǔ)助，但由于我國現(xiàn)今的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在這樣那樣的問題，所以，最終可能會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果是，本該由政府出資的部分政府出資了，而本來由個(gè)人和集體出資的部分也由政府財(cái)政“兜底”，這無疑會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。三、農(nóng)村社會(huì)保障制度下一步改革的目標(biāo)與路徑根據(jù)黨的十八大提出的全而建成小康社會(huì)的目標(biāo)，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度現(xiàn)存的問題，本文認(rèn)為，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度下一步改革所要實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)主要有二，即全覆蓋和可銜接。社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)居民全覆蓋是確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果惠及全體人民、保障城鄉(xiāng)居民基本生活的必然舉措，而社保項(xiàng)目間的可銜接是保證社保制度科學(xué)性、完備性、機(jī)動(dòng)性、公平的應(yīng)然條件，二者都是進(jìn)一步深化我國社保制度的迫切要求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展迅速，取得了重大進(jìn)步。下一步應(yīng)在國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃思路的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化社保制度改革，漸趨推進(jìn)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化。為此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋是首要一步，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的可銜接是關(guān)鍵一步。社會(huì)保障制度全覆蓋指的是我國的社會(huì)保障制度盡快覆蓋所有城鄉(xiāng)居民，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。當(dāng)前，我國己然具備了社會(huì)保障制度全覆蓋的可行性條件，一方而，隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，政府財(cái)政收入年年攀高，為社會(huì)保障制度的全覆蓋提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障，另一方而，在政府財(cái)政收入不斷攀升的同時(shí)，我國城鄉(xiāng)居民的收入也快速增長，多數(shù)人完全有能力參保。此外，2007年6月，繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立并發(fā)展之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，重慶與成都雙雙成為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，“明確將促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展列為試驗(yàn)的重要內(nèi)容”圈，這將為建立全覆蓋社會(huì)保障體系提供重要經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造良好環(huán)境。根據(jù)國家十二五規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，預(yù)計(jì)十二五期末應(yīng)該基本能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。社會(huì)保障制度可銜接是指社會(huì)保障項(xiàng)目如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等的相互配套與銜接及社會(huì)保障項(xiàng)目在城鄉(xiāng)、人群、地域之間的銜接整合。我國社保制度可銜接目標(biāo)的依據(jù)在于，一是社會(huì)保障各項(xiàng)目現(xiàn)今仍然存在嚴(yán)重的相互矛盾、脫節(jié)的現(xiàn)象;二是社會(huì)保障各項(xiàng)目的可銜接有利于城鄉(xiāng)居民，尤其是流動(dòng)人口利益保障的最大化;三是社會(huì)保障制度的可銜接有助于提高社會(huì)保障制度自身的科學(xué)性、完備性、公平性;四是社會(huì)保障制度的可銜接能夠避免福利資源的浪費(fèi)，提高資源利用效率。下一步實(shí)現(xiàn)社保制度相互銜接的可能性在于，以制度的全覆蓋為基礎(chǔ)，以政府的統(tǒng)籌規(guī)劃為條件，以實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾切實(shí)利益為出發(fā)點(diǎn)，在政府強(qiáng)大財(cái)力的支持下穩(wěn)步推進(jìn)。針對(duì)前述農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問題，現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革可從以下幾個(gè)方而著手:首先，全而完善，突出重點(diǎn)。一方而，應(yīng)促進(jìn)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目不斷完善。以“新農(nóng)合”為例，自2003年以來，雖然在覆蓋而上迅速擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，但由于其側(cè)重“大病統(tǒng)籌”，而“門診統(tǒng)籌”功能不足，這與農(nóng)民日常門診就醫(yī)量大的現(xiàn)實(shí)不相符，也影響青壯年農(nóng)民的參保積極性。因此，下一步，在進(jìn)一步強(qiáng)化大病統(tǒng)籌、緩解乃至預(yù)防農(nóng)民因病致貧、因病返貧的同時(shí)，鞏固門診統(tǒng)籌試點(diǎn)業(yè)己取得的成果并繼續(xù)擴(kuò)大門診統(tǒng)籌覆蓋范圍。另一方而，應(yīng)突出重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新。由于農(nóng)村社會(huì)保障各項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間和投入力度不同，因此應(yīng)差別對(duì)待，比如，與“新農(nóng)合”、農(nóng)村低保不同，“新農(nóng)保”在2009年才正式試點(diǎn)，它適應(yīng)了我國日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)，因而應(yīng)將其作為未來幾年農(nóng)村社保制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。 其次，按照新型城鎮(zhèn)化的要求推動(dòng)農(nóng)民工等特殊群體社會(huì)保障的市民化。推動(dòng)城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障制度建設(shè)無法回避農(nóng)民工、失地農(nóng)民等特殊群體的社保問題，由于這兩類群體情況較為復(fù)雜，解決的策略亦有多種，但建議采取以雇傭關(guān)系為基準(zhǔn)分別處理的原則?；匾环蕉?，依據(jù)雇傭關(guān)系盡快將農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)在務(wù)工地“應(yīng)保盡?！薄．?dāng)然，按照新型城鎮(zhèn)化的要求，不同類型城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，小城市(鎮(zhèn))可完全放開，大中城市應(yīng)有所限制，可設(shè)置一定的準(zhǔn)入條件。另一方而，將失地農(nóng)民中擁有固定職業(yè)的居民也納入城鎮(zhèn)職工社保制度，其余根據(jù)實(shí)際居住地或戶籍地直接納入城鎮(zhèn)居民社保制度或農(nóng)村社保制度。再次，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接乃至整合。社會(huì)保障主要項(xiàng)目(制度)在推進(jìn)全覆蓋的同時(shí)，在可銜接上要作出切實(shí)的規(guī)劃，力求取得突破。其中，可選擇低保作為突破口，在“十一五”時(shí)期己經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，可先行推進(jìn)該項(xiàng)目的城鄉(xiāng)銜接乃至統(tǒng)一。醫(yī)療保障的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保及新農(nóng)合的全覆蓋近期即可實(shí)現(xiàn)，可先行實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接乃至統(tǒng)一。至于城鎮(zhèn)居民醫(yī)保及新農(nóng)合與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的銜接，也可進(jìn)行改革的嘗試。而新農(nóng)保及城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在“十二五”時(shí)期主要是推進(jìn)全覆蓋，“可銜接”可放到“十三五”時(shí)期來完成。最后，切實(shí)履行政府的責(zé)任。必須強(qiáng)調(diào)，切實(shí)履行政府責(zé)任是發(fā)展我國社會(huì)保障事業(yè)的關(guān)鍵。而對(duì)目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差距仍然較大的客觀現(xiàn)實(shí)，同時(shí)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)給予必要的傾斜和側(cè)重。在制度的設(shè)計(jì)論證階段，決策者必須客觀全而地了解當(dāng)前我國的城鄉(xiāng)差距，立足現(xiàn)實(shí)，作出科學(xué)決策。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)因病致貧、因病返貧的實(shí)際，政府在推進(jìn)新農(nóng)合時(shí)，應(yīng)通過合理設(shè)計(jì)，不斷提高醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷比例，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在制度實(shí)施和政策執(zhí)行上，政府應(yīng)廣泛開展宣傳工作，讓更多的農(nóng)民了解到參保的益處所在。另外，政府應(yīng)采取措施，切實(shí)提高基層社保人員的專業(yè)素質(zhì)，為農(nóng)民提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，在資金、資源投入上，財(cái)政應(yīng)向農(nóng)村傾斜。注釋:[1 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goo.cn/cws/201303/20130319173033814.htm.[12」王國奇，王立明.如何構(gòu)建全覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度[J].求索，2008( 6) .[13〕夏明會(huì)，宋光輝.農(nóng)村社會(huì)保障模式改革—基于公民身份和雇傭關(guān)系的視角田.調(diào)研世界，2010( 5) .
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