0571-22931819
標(biāo)簽： 農(nóng)村社會保障社會保障社會
李燕毅：西部農(nóng)村社會保障中的政府職能定位探析
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度,樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念,把農(nóng)民享受社會保障作為其應(yīng)有的一項(xiàng)基本權(quán)利,把向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項(xiàng)基本義務(wù),把建立農(nóng)村社保體系當(dāng)作國家長治久安、經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的大計(jì)。
建立健全農(nóng)村社會保障制度，對推進(jìn)我國社會建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。其中，我國西部農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展，必須注重發(fā)揮各級政府的公共服務(wù)職能和作用。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，當(dāng)前西部農(nóng)村社會保障中，政府職能發(fā)揮面臨諸多問題，為此必須進(jìn)一步明確政府職能，充分發(fā)揮其在政策引導(dǎo)、財(cái)政支撐、宏觀協(xié)調(diào)和法制保障等方面的作用。黨的十八大報(bào)告明確提出要深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，這對新時(shí)期西部各級政府推進(jìn)政府管理創(chuàng)新有著重要指導(dǎo)意義。從世界范圍看，當(dāng)今政府的主要職能是社會職能，而提供社會保障是政府社會職能的核心。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，是行政管理體制改革的大趨勢。當(dāng)前，我們國家的社會保障體系基本建立，但在西部農(nóng)村，低收入貧困人口雖然基本解決了溫飽問題，但綜合條件水平低、基礎(chǔ)差，致貧原因多樣，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽的任務(wù)十分艱巨?？傮w上看，西部的社會保障存在水平低、管理經(jīng)辦能力弱、覆蓋范圍窄等很多問題。為此，必須致力健全社會保障制度。其中，進(jìn)一步發(fā)揮好各級政府的職能具有特別重要的意義。一、西部農(nóng)村社會保障中必須切實(shí)發(fā)揮政府公共服務(wù)職能西部農(nóng)村貧困問題十分突出。我國的農(nóng)村貧困問題由來已久，經(jīng)過國家扶貧攻關(guān)，目前農(nóng)村赤貧人口雖然從2.5億下降到2610萬人，但還有4977萬相對貧困人口。在約7500萬農(nóng)村貧困人口中，有80%分布在中西部的山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，其中西部約占49%，西部地區(qū)的絕對貧困人口有相當(dāng)一部分分布在自然條件特別惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒陰濕地區(qū)和極端干旱山區(qū)，這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會發(fā)育程度低，單憑借個(gè)人的力量很難脫離貧困。另外，西部地區(qū)的低收入貧困人口雖然基本解決了溫飽問題，但綜合條件水平低、基礎(chǔ)差，致貧原因多樣，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽的任務(wù)十分艱巨，每年都有一部分農(nóng)民因?yàn)?zāi)、病、子女上學(xué)等原因返貧。西部貧困農(nóng)民憑現(xiàn)有的收入水平，根本沒有能力考慮自身的養(yǎng)老、疾病等保障。要推進(jìn)西部農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，維護(hù)社會公平，政府介入并充分發(fā)揮好相關(guān)職能作用是不可或缺的。所以，明確西部農(nóng)村社會保障中政府的角色，切實(shí)發(fā)揮政府對農(nóng)村社會保障的主導(dǎo)職能十分必要。1.政府職能轉(zhuǎn)型的需要。近年來，政府職能正在從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變?！半S著社會國家、福利國家和服務(wù)國家觀念的確立，當(dāng)代國家以積極提供公共設(shè)施社會保障資金等為目的的給付行政日益發(fā)展。”我國當(dāng)前政府公共服務(wù)“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”，基本公共服務(wù)綜合績效整體處于偏低水平。西部地區(qū)在政府公共服務(wù)方面的缺口更大。政府是一種責(zé)任，其目的是為了“公共福利”。社會保障屬公共福利，因此，明確政府社會保障責(zé)任，定位政府在社會保障中的公共服務(wù)職能，是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。2.推進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。社會保障對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著很大的促進(jìn)作用。這種作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是社會保障的“反商品化”功能，能夠在一定程度糾正市場經(jīng)濟(jì)所帶來的某些負(fù)效應(yīng);二是社會保障維護(hù)社會成員的基本人權(quán)，從而激發(fā)他們的創(chuàng)造活力，推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)，要擺脫西部經(jīng)濟(jì)困境，政府無疑要起主導(dǎo)作用。因而，明確政府在西部社會保障中的主導(dǎo)職能和角色，有助于促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.推進(jìn)西部農(nóng)民民生建設(shè)的需要。西部地區(qū)農(nóng)村疾病風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人口人均就診次數(shù)為4.3次/年，每年每千人中有27.9人要因病住院。由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，農(nóng)民“小病硬扛，大病等死”的情況并不少見，享受保健服務(wù)只能是絕大多數(shù)農(nóng)民的奢侈夢想。由于越來越多的農(nóng)民無力承擔(dān)日益增長的醫(yī)療費(fèi)用，疾病常常成為農(nóng)民貧困的重要原因。我國西部因病致貧者達(dá)到300-500萬人，農(nóng)村貧困者中有70%是因?yàn)榧膊≡斐傻摹Ｎ鞑康貐^(qū)農(nóng)民有病不醫(yī)的情況明顯高于全國水平。據(jù)第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，有一半左右的患者不去醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，有病不去醫(yī)院治療的比例高于全國平均值5個(gè)百分點(diǎn);西部應(yīng)住院而未住院的比例在40%左右，而全國不到30%，多數(shù)省份的有病不醫(yī)問題都比全國平均情況要嚴(yán)重;其中，青海省的問題最為突出，約65%的患者不去醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，20%的患者沒有任何治療措施，近50%的患者應(yīng)住院而不住院。西部農(nóng)民的健康問題，已經(jīng)成為不容忽視的重大問題。所以，充分發(fā)揮政府在社會保障中的主導(dǎo)職能，是維護(hù)公民生命健康、改進(jìn)和加強(qiáng)民生建設(shè)的需要。4.推進(jìn)和諧社會建設(shè)的需要。農(nóng)村社會保障既是廣大農(nóng)民，尤其是西部地區(qū)農(nóng)民奔小康的一個(gè)重要因素，也是縮小貧富差距、構(gòu)建和諧社會的重要前提條件和保證廠如果西部農(nóng)民收入水平長期低卜，生活在貧困的“谷底”，與本地城鎮(zhèn)及東中部的差距持續(xù)拉大，不僅無法實(shí)現(xiàn)社會和諧和建設(shè)小康社會，而且也不利于國家經(jīng)濟(jì)整體水平的提升和可持續(xù)發(fā)展。西部是多民族聚居地區(qū)，民族、宗教問題突出，許多民族虔誠信教，容易為西方敵對勢力和民族分裂勢力所利用，引發(fā)危害國家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和社會穩(wěn)定的問題，而這些問題的產(chǎn)生除了經(jīng)濟(jì)文化落后，宗教與分裂勢力操縱等原因外，無疑也與這些地區(qū)的社會保障水平低有關(guān)。為確保西部各項(xiàng)事業(yè)和諧發(fā)展就必須夯實(shí)政府在社會保障中的責(zé)任。二、西部農(nóng)村社會保障中政府職能發(fā)揮面臨的困境近年來，我國農(nóng)村社會保障發(fā)展取得了很多成績，保障對象范圍明顯擴(kuò)大，保障能力也有了很大的提高。但總體來講，政府在社會保障中的職能尚未充分發(fā)揮，尤其是在西部農(nóng)村社會保障中，各級政府的職能發(fā)揮面臨諸多問題。1.西部地方政府財(cái)政十分困難。社會保障的公共產(chǎn)品屬性決定著政府在社會保障中一般都要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?cái)政責(zé)任。發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出中社會保障支出比重一般占20-50%，發(fā)展中國家一般也達(dá)到10%左右，社會保障支出已成為世界各國政府一項(xiàng)主要的支出項(xiàng)目。我國在建立西部農(nóng)村社會保障制度過程中，地方政府理應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，但捉襟見肘的財(cái)政狀況卻使得他們難以有所作為，承擔(dān)應(yīng)盡的財(cái)政支持責(zé)任。分析西部12個(gè)自治區(qū)、直轄市的財(cái)政狀況，從相對數(shù)看，財(cái)政收支狀況最好的重慶市一般財(cái)政收入也只占當(dāng)年財(cái)政總支出的47.3%，最差的西藏只有5.6%。從絕對差額看，云南、四川、內(nèi)蒙古收不抵支高達(dá)300億元以上，差額最小的寧夏也有75.8億元?？傮w來看，這些省份離開中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付基本都難以正常運(yùn)行?？傮w來看，西部各省份財(cái)力普遍十分緊張，地方財(cái)政不僅當(dāng)期收不抵支，而且都背負(fù)沉重債務(wù)，連“空殼財(cái)政”都算不上。在這種入不敷出、捉襟見肘的情況卜，要求財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)級財(cái)政再擠出財(cái)力支持農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，的確有很大困難。因此，在西部地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，需要中央財(cái)政承擔(dān)更大的責(zé)任。2.社會保障制度不健全。目前在我們國家，還沒有一部專門的關(guān)于調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律，同時(shí)，在國務(wù)院已制定的條例中，也極少有調(diào)整農(nóng)村社會保障關(guān)系的法規(guī)。有關(guān)農(nóng)村社會保障的法規(guī)很少，且以行政規(guī)章或規(guī)范性文件為主，這些規(guī)章制度政策依賴性強(qiáng)，操作性不夠，立法層級低，缺乏法律效力和必要的法律問責(zé)制度保障。同時(shí)我國社會保障制度的主體是社會保險(xiǎn)。由于社會保險(xiǎn)遵循權(quán)利義務(wù)對等的原則，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)制度都需要被保險(xiǎn)人承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)。但西部地區(qū)農(nóng)民收入水平明顯低于東中部地區(qū)，也低于全國的平均水平，農(nóng)民現(xiàn)金收入十分低卜，客觀上制約了社會保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的廣泛實(shí)施。3.社會保障資金征管不嚴(yán)。在社會保障資金的籌措與征繳上，政府有不可推卸的責(zé)任，但我國長期以來，政府有關(guān)部門對社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳的強(qiáng)制力弱，一些征收部門隨意減免或允許用人單位緩繳社會保險(xiǎn)費(fèi)，對于已查明的違法案件也往往補(bǔ)繳了事。社會保障資金管理方面:社會保障資金開支透明度差，擠占、挪用、貪污農(nóng)村社會保障基金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村社會保障基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)很大。4.社會保障管理體制沒有完全理順。在我國西部，對社會保障具體管理工作，是由不同的政府部門分別負(fù)責(zé)，這容易造成責(zé)任主體分工不明確，再加上財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，設(shè)備設(shè)施條件差，管理落后等問題，從而不能適應(yīng)目前社會對社會保障工作的需要。在實(shí)際工作中經(jīng)常發(fā)生決策及管理上的磨擦和矛盾，社會保障管理沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，民政、衛(wèi)生、社保等部門各行其是，政府在社會保障中的地位角色不明確，導(dǎo)致保障體系不健全，社會保障各主體責(zé)任之問的邊界模糊。以甘肅省為例，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌和農(nóng)村養(yǎng)老歸勞動(dòng)部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，最低生活保障和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局，也出現(xiàn)很多漏洞，導(dǎo)致出現(xiàn)政府工作機(jī)制不明，效率不高，工作人員亂作為等現(xiàn)象，影響了政府的凝聚力與形象。三、西部農(nóng)村社會保障中政府職能定位的思考當(dāng)今時(shí)代，政府介入社會保障，主要有兩種模式:一種是政府作為直接管理者的歐洲模式，造成了國家財(cái)政的重負(fù);一種是政府作為外部監(jiān)管者的美國模式，由市場力量所主導(dǎo)的社會保障制度在支持經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了積極的作用。從多年的實(shí)踐來看，我國宜融合兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，采取“以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場力量”的第三種模式。有學(xué)者認(rèn)為:“政府在社會保障中的角色可以概括為‘規(guī)則制訂者、組織實(shí)施者和必要基金提供者’三大方面?！睆恼穆毮芤笠约拔鞑哭r(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的實(shí)際來看，我們認(rèn)為政府在推進(jìn)農(nóng)村社會保障中的職能可以定位于政策引導(dǎo)、財(cái)政支撐、宏觀協(xié)調(diào)與法制保障等方面。1.政策引導(dǎo)。針對農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村老年人口貧困風(fēng)險(xiǎn)日益加大的情況，要加緊改革和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要在總結(jié)前段農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善制度模式，在西部地區(qū)實(shí)行政府補(bǔ)貼的農(nóng)民個(gè)人賬戶模式。擴(kuò)大籌資規(guī)模，明確政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，實(shí)行農(nóng)民個(gè)人自愿繳費(fèi)、各級政府給予增值承諾和利率補(bǔ)貼的籌資機(jī)制。努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值，增強(qiáng)基金的保障能力。進(jìn)一步加強(qiáng)基金管理，確?；鸢踩??！笆濉逼趩?，要在西部有條件的地區(qū)率先進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，將村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工或有務(wù)工收入的農(nóng)民作為優(yōu)先目標(biāo)人群納入養(yǎng)老保險(xiǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推進(jìn);西部中心城市郊區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要積極探索城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的接軌和銜接。到2020年，要在西部地區(qū)初步建立較為完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使這項(xiàng)制度覆蓋所有農(nóng)村居民。2.財(cái)政支撐。西部地區(qū)，農(nóng)民比重最大，是收入最低的階層。加上西部絕大多數(shù)地區(qū)生產(chǎn)條件極端惡劣，少數(shù)民族中農(nóng)民占90%以上。因而，加大財(cái)政支持對社會保障事業(yè)推進(jìn)具有重要而緊迫的意義。首先，西部各級政府作為農(nóng)村社會保障的責(zé)仟主體，比接第82孫必須立足區(qū)域優(yōu)勢，引導(dǎo)西部農(nóng)民，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，發(fā)展西部特色農(nóng)業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，為西部農(nóng)村社會保障提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。其次，加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，是解決西部農(nóng)民社會保障問題的前提和關(guān)鍵。要建立有效的財(cái)政支持系統(tǒng)。這些年來政府的財(cái)政支付能力增強(qiáng)，應(yīng)增加對農(nóng)保制度的投入，可以把我國農(nóng)村社會保障支出納入到各級政府財(cái)政預(yù)算中去，使城鄉(xiāng)社會保障最終形成一體化管理。3.宏觀協(xié)調(diào)。一要逐步統(tǒng)一農(nóng)村社會保障工作，將農(nóng)村社會保障職能移交一個(gè)部門集中管理，以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化使用。二要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障組織建設(shè)，除縣級政府應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)外要在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立專門的農(nóng)村社會保障派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一經(jīng)辦農(nóng)村社會保障工作，避免農(nóng)民多頭辦事、徒勞往返，減輕農(nóng)民事務(wù)負(fù)擔(dān)。三要整合農(nóng)村扶貧開發(fā)和社會救助工作，將有限的資源集中用于對農(nóng)村特困群體的社會救助，以增強(qiáng)資源使用效率，加大投入力度，切實(shí)保障農(nóng)村特困群體的基本生活。為此，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展，由國家建立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，進(jìn)行集中管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)社會各方主體，鼓勵(lì)中、東部繼續(xù)支援西部，構(gòu)建西部多元、健全的社會保障體系。4.法制保障。國家要給西部農(nóng)村提供法律上的保障和政策上的支持。首先，要從建設(shè)和諧社會和實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)的高度，充分認(rèn)識在西部地區(qū)建立農(nóng)村社會保障制度的重要性和緊迫性，并把這項(xiàng)工作納入各級黨委、政府的重要議事日程，抓緊安排和部署。其次，要在對西部農(nóng)村社會保障制度建設(shè)進(jìn)行深入調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略，擬訂西部農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的“十二五”規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃，明確目標(biāo)、思路、制度構(gòu)架和推進(jìn)步驟。第三，按輕重緩急，逐步推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)步伐?？傊谕七M(jìn)西部農(nóng)村社會保障事業(yè)中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，致力于建立和完善適合西部農(nóng)村特點(diǎn)的社會保障方式，特別是西部農(nóng)村社會保障體系建設(shè)必須突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局、突破重城市輕農(nóng)村觀念的束縛、突破各級財(cái)政只管城市社保而忽視農(nóng)民社保的做法，從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念，把農(nóng)民享受社會保障作為其應(yīng)有的一項(xiàng)基本權(quán)利，把向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項(xiàng)基本義務(wù)，把建立農(nóng)村社保體系當(dāng)作國家長治久安、經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的大計(jì)。
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