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左學(xué)金 肖嚴(yán)華：建立全國統(tǒng)籌的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的構(gòu)想
2016-12-03 08:00:09
無憂保
【導(dǎo)讀】:我們建議建立一個強(qiáng)制繳費(fèi)率門檻較低、各類勞動者均能參加的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。
本文建議，以較低的強(qiáng)制繳費(fèi)率建立全國統(tǒng)籌的國民基礎(chǔ)金。在從基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬地統(tǒng)籌走向全國統(tǒng)籌的過渡時期，由中央與地方分擔(dān)責(zé)任，使原來參保職工的養(yǎng)老金替代率維持穩(wěn)定。一、我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌面臨的問題1.我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢近年來我國許多重要政策和法律文件都明確指出要逐步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。但迄今為止，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的進(jìn)程緩慢。我們認(rèn)為主要原因有兩個：一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的強(qiáng)制繳費(fèi)率過高，高繳費(fèi)率大大增加了實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的過程中協(xié)調(diào)不同地方利益的難度，而且高繳費(fèi)率不符合“廣覆蓋，?；尽钡脑瓌t;二是全國統(tǒng)籌需要中央政府部門發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但是迄今中央相關(guān)部門尚未提出有關(guān)全國統(tǒng)籌的具體方案。2.我國城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)的強(qiáng)制繳費(fèi)率過禹目前我國社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率已高居世界各國前列，大大高于日本、美國和韓國等高收入國家。由于強(qiáng)制繳費(fèi)率過高，我國城鎮(zhèn)從業(yè)人員中還有大量農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員沒有參保。在實(shí)施《勞動合同法》和《社會保險(xiǎn)法》后，各地“派遣制”用工大幅度增長，在很大程度上與企圖規(guī)避高成本的法規(guī)有關(guān)。針對企業(yè)逃繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的問題，國際勞工組織(ILO)提出了“降低繳費(fèi)率”的重要政策建議，值得我們認(rèn)真借鑒和采納。5.實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的總體方案、路線圖和時間表有待明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的路徑，原來考慮較多的是先實(shí)行省級統(tǒng)籌，然后再進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌?；谶@樣的路徑，在省級統(tǒng)籌缺少實(shí)質(zhì)性進(jìn)展情況下，全國統(tǒng)籌也就無從談起了。我們認(rèn)為，先實(shí)行省級統(tǒng)籌再實(shí)行全國統(tǒng)籌的做法費(fèi)時太長，而且經(jīng)過兩次轉(zhuǎn)型徒然增加了操作的復(fù)雜性，倒不如直截了當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。二、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的原則構(gòu)想和操作建議1. “固民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的強(qiáng)制繳費(fèi)率我們建議建立一個強(qiáng)制繳費(fèi)率門檻較低、各類勞動者均能參加的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。在城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)的全體勞動者，包括政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工，各類企業(yè)(包括中小微企業(yè))雇員、個體經(jīng)營者及非正規(guī)就業(yè)人員，全部強(qiáng)制參加，形成名副其實(shí)的覆蓋全體城鎮(zhèn)勞動者的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的強(qiáng)制繳費(fèi)率可定為工資的12%，與66號文件規(guī)定的人員跨地區(qū)流動時轉(zhuǎn)移接續(xù)的繳費(fèi)率相銜接。參保人員中，工資勞動者由雇主單位繳納，個體經(jīng)營和非正規(guī)就業(yè)人員由本人繳納，必要時政府可給予一定補(bǔ)貼，他們的繳費(fèi)基數(shù)，可按社會平均工資的一定百分比(如60%、80%和IOO%三個檔次)選擇確定。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收繳工作，可由中央部門負(fù)責(zé)，委托地方政府執(zhí)行;也可考慮由稅收部門統(tǒng)一征繳。2.國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率對于實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)收現(xiàn)付”的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金來說，由基金收支平衡條件可推得替代率=繳費(fèi)率×支持比，這里的替代率是退休人員平均養(yǎng)老金與繳費(fèi)人員平均工資的比率，支持比是參加國民基礎(chǔ)年金的繳費(fèi)職工與領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人員齡比率。我們建議國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金在收取12%的繳費(fèi)率的同時，承諾提供40%的養(yǎng)老金替代率。只要全國統(tǒng)籌基金的參保勞動力與退休人員的支持比保持在3.33以上，就可以維持基金的收支平衡(近年來我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支持比穩(wěn)定在3以上)。在從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支持比可達(dá)4以上，所以全國統(tǒng)籌養(yǎng)老金提供40%的替代率，還會產(chǎn)生相當(dāng)數(shù)量的統(tǒng)籌基金結(jié)余，該結(jié)余可用于改革過渡時期對部分困難地區(qū)養(yǎng)老金的補(bǔ)助，也可作為迎接未來人口老齡化高峰的儲備資金。隨著我國人口的老齡化，我國國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支持比將不斷下降，未來可采取公共財(cái)政給予補(bǔ)助等措施應(yīng)對。5.過渡期內(nèi)中央與地方的責(zé)任分工和相關(guān)過渡措施如上所述，在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，中央建立全國統(tǒng)籌的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老基金，所有參保企業(yè)或個體勞動者向全國統(tǒng)籌養(yǎng)老基金(簡稱“全國統(tǒng)籌基金”)繳納相當(dāng)于工資總額12%的保險(xiǎn)費(fèi)，在他們滿足領(lǐng)取退休金的規(guī)定條件并退休后，可由全國統(tǒng)籌養(yǎng)老基金發(fā)放替代率為40%的養(yǎng)老金。在過渡期內(nèi)，各地仍保留地方統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老基金，我們稱之為“地方過渡基礎(chǔ)養(yǎng)老基金”(簡稱“地方過渡基金”)，承擔(dān)過渡期內(nèi)地方“補(bǔ)差”養(yǎng)老金的資金籌集和發(fā)放。在過渡期內(nèi)，可考慮將原來已經(jīng)參加城保的職工分為二部分：實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌時已經(jīng)退休，或參保時間已達(dá)15年及以上的職工(簡稱為“老人”);實(shí)行全國統(tǒng)籌時已經(jīng)參保，但參保時間不足1 5年的職工(簡稱為“中人”)。對“老人‘實(shí)行’老辦法”，就是像全國統(tǒng)籌前一樣繳費(fèi)和領(lǐng)取，只是具體操作有所變化。例如，關(guān)于尚未退休的“老人”的繳費(fèi)，假定他們所在企業(yè)原來的繳費(fèi)率是20%，全國統(tǒng)籌后對于這部分“老人”，企業(yè)還是維持20%的繳費(fèi)率不變，只是其中的12%向全國統(tǒng)籌基金繳納，其余8%向地方過渡基金繳納?！袄先恕崩^續(xù)繳納相當(dāng)于本人工資8%的個人賬戶養(yǎng)老金也一起納入地方過渡基金，全部實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付?！袄先恕蓖诵莺?，地方過渡基金要確保的是，他們的養(yǎng)老金替代率在全國統(tǒng)籌后有所提高或至少維持不變。不妨將各地全國統(tǒng)籌前的替代率作為“目標(biāo)替代率”，在全國統(tǒng)籌基金向他們提供40%的替代率后，距離目標(biāo)替代率的差額，由地方過渡基金負(fù)責(zé)提供。例如某地的目標(biāo)替代率為50%，其中40%由全國統(tǒng)籌養(yǎng)老金提供，其余10%由地方過渡基金提供。根據(jù)《中國養(yǎng)老金報(bào)告2012》，2010年各省(市、自治區(qū))和新疆兵團(tuán)共32個省級單位的企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的替代率平均為39.3%，其中替代率低于40%的有18個省。所以全國統(tǒng)籌基金向上述18個省提供了40%的養(yǎng)老金替代率后，即使不考慮各地自己的養(yǎng)老金資源，這些省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率將比全國統(tǒng)籌前有所提高。上述32個省級單位中，還有1 4個省的養(yǎng)老金替代率高于40%，其中8個省的替代率在40%-50%之間，4個省在50%-60%之間，2個省(黑龍江和新疆兵團(tuán))在65%上下。所以實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌后，這些省要用地方過渡基金對“老人”的替代率缺口“補(bǔ)差’：;其中有8個省要補(bǔ)百分之幾，4個省要補(bǔ)百分之十幾，2個省要補(bǔ)25%左右。從總體上看，地方補(bǔ)差的壓力不大。一般可通過地方掌握的過渡養(yǎng)老基金解決，如果地方過渡養(yǎng)老基金不足的話，可用地方政府掌握的國企分紅、國有資產(chǎn)變現(xiàn)、公共財(cái)政補(bǔ)助解決。對“中人”實(shí)行“新辦法”，全國統(tǒng)籌前歷年“中人”社會統(tǒng)籌繳費(fèi)超過12%的部分，全部計(jì)入各人的個人賬戶。企業(yè)須為所有“中人”向全國統(tǒng)籌基金提供12%的繳費(fèi)率，中人繼續(xù)向自己的個人賬戶繳納本人工資的8%，或者允許“中人”在4% N12%的范圍內(nèi)選擇個人賬戶繳費(fèi)率?！爸腥恕蓖诵莺蟮酿B(yǎng)老金由兩部分構(gòu)成，一部分來自替代率為40%的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一部分來自他們的個人賬戶的年金化收益。各地“中人”的個人賬戶中可能存在大量“空賬”或負(fù)債，須由地方政府將債權(quán)明確量化到每個“中人”個人，并制定具體償還計(jì)劃在未來15年內(nèi)逐步償還。償還個人賬戶負(fù)債的資金來源，同樣可包括地方的養(yǎng)老基金積累，國企分紅，以及地方各級財(cái)政補(bǔ)助等，以及最后包括中央轉(zhuǎn)移支付。對“新人”實(shí)行新辦法。企業(yè)須為“新人”向全國統(tǒng)籌基金提供12%的繳費(fèi)率，同時“新人”向個人賬戶繳納費(fèi)用。
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