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周忠軒：處理好民生與發(fā)展的關(guān)系
2016-12-04 08:00:08
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【導(dǎo)讀】:編者按：改造棚戶區(qū)是個世界性難題，又是關(guān)系到眾多百姓基本生存的問題，能否解決好它是對執(zhí)政能力的一大考驗。李克強(qiáng)同志任省委書記時，遼寧省對棚戶區(qū)成功地進(jìn)行了大規(guī)模改造。
改造棚戶區(qū)是個世界性難題，又是關(guān)系到眾多百姓基本生存的問題，能否解決好它是對執(zhí)政能力的一大考驗。李克強(qiáng)同志任省委書記時，遼寧省對棚戶區(qū)成功地進(jìn)行了大規(guī)模改造。時任撫順市委書記的周忠軒同志，作為親歷事件的執(zhí)行者撰寫此文，值得讀者認(rèn)真一讀。從2005年開始，遼寧進(jìn)行了史無前例的大規(guī)模棚戶區(qū)改造，并將其列為全省一號民生工程。在實施過程中，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持統(tǒng)籌兼顧，不僅注重老百姓基本住房條件的改善，而且注重人的全面發(fā)展。把棚戶區(qū)改造（以下稱棚改）新區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，同城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，有力地助推了遼寧老工業(yè)基地全面振興。通過棚改的實踐，我們更加體會到：民生與發(fā)展是辯證的統(tǒng)一體。發(fā)展是民生的基礎(chǔ)和保障，沒有發(fā)展，改善民生就沒有物質(zhì)基礎(chǔ)；民生是發(fā)展的目的和動力，離開民生，發(fā)展就失去了方向和目標(biāo)，而且發(fā)展也不可能持久。民生問題是我國現(xiàn)階段必須解決好的重大課題我們黨始終重視處理好發(fā)展與民生的關(guān)系。在新的歷史時期，民生關(guān)系到能否實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，我黨制定經(jīng)濟(jì)政策中更是把保障和改善民生作為重要取向，采取了一系列重大舉措。遼寧解決民生問題任務(wù)艱巨。上世紀(jì)90年代，由于歷史包袱沉重、體制機(jī)制不活等因素相互交織，遼寧老工業(yè)基地曾一度陷入困境，出現(xiàn)了以大批企業(yè)停產(chǎn)倒閉、大批工人失業(yè)下崗為主要特征的“東北現(xiàn)象”。加之歷史欠賬多、包袱沉重，出現(xiàn)了大量困難的地區(qū)、企業(yè)、家庭和群眾，民生問題日益凸顯，一時遼寧老工業(yè)基地被稱之為“捆住雙腳的巨人”。在遼寧諸多民生問題中，棚戶區(qū)問題最為突出。棚戶區(qū)大部分建于新中國成立初期甚至更早。居民絕大部分是國家“一五”時期的建設(shè)者及其子孫。歷經(jīng)半個世紀(jì)的棚戶區(qū)，可以用“窮、差、破、難、亂”五個字來概括。棚戶區(qū)居民惡劣的生活環(huán)境，與現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程形成了強(qiáng)烈的反差。改革開放以后，地方黨委和政府陸續(xù)對一些地理位置好的地塊進(jìn)行了改造，但大部分棚戶區(qū)由于遠(yuǎn)離城市中心、地理位置差、交通不變、基礎(chǔ)設(shè)施極差、商業(yè)開發(fā)價值很低，加之很多家庭都是城市的低保戶和特困戶，根本沒有能力投資改造建房，更沒有能力購買新房，解決起來困難很大。2004年12月26日，時任遼寧省委書記李克強(qiáng)同志就職第12天，就冒著嚴(yán)寒到撫順市調(diào)研。在最偏遠(yuǎn)最貧困的莫地溝棚戶區(qū)，面對強(qiáng)烈要求改善居住條件的居民，他作出了“就是砸鍋賣鐵，也要讓你們搬出棚戶區(qū)，住進(jìn)新樓房”的莊嚴(yán)承諾。當(dāng)月30日，中共遼寧省委九屆八次全會暨經(jīng)濟(jì)工作會議把棚戶區(qū)改造作為頭等大事，列為全省的一號工程，作出了“用2到3年的時間，基本完成5萬平方米城市集中連片棚戶區(qū)改造”的決策，拉開了有史以來最大的民生工程的帷幕。全世界有10多億人口居住在棚戶區(qū)中，其改造是個世界性的難題。省委改造棚戶區(qū)的決策，絕大多數(shù)人都認(rèn)為這是一件得民心的好事，但同時也有相當(dāng)一部分人包括居住在棚戶區(qū)里的居民，都持懷疑態(tài)度。應(yīng)該說，如此大規(guī)模的棚改，確是一項風(fēng)險決策。其一，棚戶區(qū)面積大、數(shù)量多、涉及矛盾多。到2004年年底，全省城市集中連片棚戶區(qū)就達(dá)1000多萬平方米，居住人口120多萬。經(jīng)過半個世紀(jì)的變遷，累積的矛盾多如牛毛，在棚改的每個環(huán)節(jié)發(fā)生的矛盾，都可能引爆隱藏著的矛盾，不僅會使改造難以順利進(jìn)行，還會引發(fā)社會不穩(wěn)定。其二，缺乏相應(yīng)的國家政策指導(dǎo)。對改造歷史遺留的棚戶區(qū)，國家尚未出臺明確的政策，因此沒有現(xiàn)成的政策可以遵循和支持。其三，籌集資金難。改造棚戶區(qū)，需巨額資金。居住在棚戶區(qū)里的人，80%處于失業(yè)半失業(yè)狀態(tài)，80%都是靠低保維持生活，根本沒有自籌資金能力。據(jù)測算，要完成遼寧省大規(guī)模集中連片棚改，總投資約需200多億元。當(dāng)時遼寧老工業(yè)基地振興處于起步階段，財政可用于棚改的資金非常有限。在商業(yè)性融資方面，由于棚戶區(qū)幾乎沒有商業(yè)價值，沒有可期的利潤回報，也沒有商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)介入棚改的成功案例。其四，由于各種原因，對棚改確實存在不同的觀點，有的對把有限資金用于發(fā)展，還是用于民生，存在不同的認(rèn)識，有的存在畏難情緒，等等。棚改確有困難，不改造可以暫時回避矛盾，但從長遠(yuǎn)看遼寧老工業(yè)基地振興將面臨更大困難，也會影響社會和諧穩(wěn)定。2004年前，棚戶區(qū)面積最大的撫順市，因生活困難引發(fā)的群眾上訪此起彼伏，上訪高峰時期平均每天多達(dá)7批次，最多時聚集人群達(dá)到了3萬多人。面對艱難選擇，省委反復(fù)強(qiáng)調(diào)要正視困難和問題，堅定不移地堅持推進(jìn)棚改不動搖。解決重大民生問題必須創(chuàng)新運作機(jī)制棚改之難，在于情況復(fù)雜、累積的矛盾多、工程浩大，不僅涉及群眾多，而且社會關(guān)注度高。發(fā)揮我們黨的政治優(yōu)勢，堅持把好事辦好，必須高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，必須創(chuàng)新運作機(jī)制，確保公平、公正，確保質(zhì)量、效率，讓群眾滿意。在棚改之初，省委就明確提出，必須把棚改工程建設(shè)成優(yōu)質(zhì)工程、廉潔工程、民心工程。在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，李克強(qiáng)同志代表省委提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與”的指導(dǎo)方針。為攻克棚戶區(qū)改造這一世界性難題，解決好重大歷史遺留問題，提供了機(jī)制保障。第一，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢。為確保一號工程落到實處，把好事辦好，從省委到基層黨組織，在棚改的不同階段，都及時召開會議，研究解決新情況新問題；并確定省委常委包市，市、縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)干部包片，黨員干部包戶的辦法，依靠黨組織的力量，加快推進(jìn)棚改工程；幾萬名黨員干部走進(jìn)棚戶區(qū)，宣傳棚改政策，傾聽群眾心聲，解決群眾困難，化解群眾憂慮，與群眾一起共同研究解決問題的辦法，研究如何科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃、拆遷、建設(shè)，制定分配政策。各級都成立由紀(jì)委牽頭的資金使用、工程質(zhì)量管理、新房分配監(jiān)督組織，并嚴(yán)格責(zé)任制和責(zé)任追究制度，確保了資金使用安全、工程質(zhì)量效率和分配公平公正。第二，堅持政府主導(dǎo)，確保居民利益實現(xiàn)。棚改是涉及規(guī)劃、拆遷、審批、融資、建設(shè)、回遷、管理、服務(wù)等多個環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，需要超常的政府組織協(xié)調(diào)機(jī)制。棚戶區(qū)改造沒有開發(fā)商，而是由政府直接操作，這樣既減少了中間環(huán)節(jié)，把開發(fā)商所賺的利益直接用在了棚戶區(qū)居民身上，又減少了扯皮，提高了效率。省政府成立了由建設(shè)、發(fā)改、財政、國土等相關(guān)部門組成的棚改協(xié)調(diào)小組，逐市研究改造方案，落實資金，對棚改工作給予具體指導(dǎo)、檢查和協(xié)調(diào)。各市、縣（市）區(qū)政府分工明確，落實責(zé)任。市政府是規(guī)劃設(shè)計、資金籌措、政策制定的主體，縣（市）區(qū)政府是組織實施、管理服務(wù)的主體。規(guī)劃設(shè)計從城市長遠(yuǎn)和整體考慮，不僅要改善棚戶區(qū)居民住房，還要考慮住上新房后的長遠(yuǎn)發(fā)展。資金籌集采取了政府投入、政策減免、銀行貸款、企業(yè)幫扶、土地劃撥、個人自籌、社會捐助等七項措施，有效解決了困擾棚改的資金瓶頸問題和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套問題。第三，堅持市場運作，強(qiáng)化競爭意識。由政府操盤，對于有商業(yè)價值的地塊，實施市場化運作，采取招、拍、掛方式出讓土地和開發(fā)商業(yè)用房；對沒有商業(yè)價值的土地，政府直接進(jìn)行改造。由于棚改項目資金撥付及時，參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)，不僅有一種榮譽(yù)感，而且有一定的贏利空間，調(diào)動了企業(yè)參與棚改的積極性。在建筑隊伍選擇、物資采購上，做到貨比三家，集中競價、競質(zhì)，實行淘汰機(jī)制，確保了效率和質(zhì)量。嚴(yán)格依法按合同約定辦事，嚴(yán)格科學(xué)管理材料價格。撫順市還采取了在生產(chǎn)淡季預(yù)購鋼材、水泥等大宗建筑材料的辦法，大幅度降低了材料成本，確保了棚改房的質(zhì)優(yōu)價廉。第四，動員社會參與，發(fā)揮棚改新區(qū)居民的主體作用。各級人大、政協(xié)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮各自的職能作用，主動圍繞棚改中遇到的熱點、難點問題開展法律監(jiān)督和民主監(jiān)督。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，主動深入到棚改一線，開展幫扶救助等工作，解決了大量具體困難。動員社會各界和煤礦、電力、自來水等企業(yè)支持棚戶區(qū)改造，發(fā)揮他們的積極性、主動性。充分聽取棚戶區(qū)居民的意見，調(diào)動其參與棚改建設(shè)的積極性，組織棚戶區(qū)居民積極參與政府組織的政策咨詢活動，建言獻(xiàn)策，使工程設(shè)計更加貼近需要。在分配政策制定、新樓房選址、施工設(shè)計、施工質(zhì)量監(jiān)督、建筑材料采購等方面，聽取棚戶區(qū)居民的意見，接受棚戶區(qū)居民的監(jiān)督。棚改中的許多政策和措施，都是在認(rèn)真聽取居民意見后形成的。充分體現(xiàn)了居民在棚改工作中的主體作用，取得了非常好的效果。從2005年到2011年，遼寧省拆遷棚戶區(qū)2910萬平方米，建起了4402萬平方米的新樓房，有211萬人告別了低矮潮濕的棚戶房，住上了寬敞明亮的新樓房。解決民生問題必須堅持以人為本、統(tǒng)籌兼顧棚改關(guān)系到每個棚戶區(qū)居民的切身利益，必須從老百姓的實際生活出發(fā)，考慮老百姓的實際困難、實際需要，真正讓老百姓滿意。棚改是振興老工業(yè)基地的重要任務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、城市管理等方方面面，是一項浩大的系統(tǒng)工程。民生工作從根本上也是促進(jìn)人的全面發(fā)展。因此，必須堅持以人為本，把解決居民眼前困難和長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧、全面推進(jìn)。棚戶區(qū)居民是一個特殊困難群體，棚改極大地改善了他們的居住條件和環(huán)境，也增加了他們的支出，帶來新的生活壓力。在棚改之初，李克強(qiáng)同志就代表省委明確提出“要讓棚戶區(qū)居民住得進(jìn)、住得穩(wěn)、住得好”。為確保每一戶棚戶區(qū)居民都能住上新樓房，遼寧省制訂了優(yōu)惠的回遷政策。居民只要是唯一住房，回遷樓房時拆一還一，不要錢，在合理范圍內(nèi)增加的面積，只收新樓主體的建筑成本費；對于特殊困難的居民，采取黨員干部幫扶、社會捐助、先入住、緩交購房款等措施。由于政策制訂和實施公開透明，最大限度地從棚戶區(qū)的實際困難出發(fā)，平均每戶民民只交1萬元左右的購房款，就住上了價值12萬~15萬元（時價）的新樓房。沒有一戶居民因為困難住不上新樓房，沒有一戶居民因為分配不公上訪。住上新樓房，群眾的居住條件得到極大改善，人均居住面積由棚改前不足10平方米增加到20平方米左右。同時支出也相應(yīng)地增加了。平均每戶月支出增加了200多元，這對他們無疑是一筆不小的開銷。為解決這個問題，首先是降低物業(yè)成本，政府增加公益崗位、居民自己管理社區(qū)，既減少了物業(yè)成本，又增加了居民就業(yè)收入。對特殊困難群體的取暖費、物業(yè)費等實行減免政策，政府增加投入用于房屋維修，減少了居民的支出。更重要的是，針對棚戶區(qū)居民下崗，失業(yè)人員比較多的情況，在棚改同時，省委、省政府在全省范圍內(nèi)開展了另一重大的民生工程——再就業(yè)工程。明確提出實現(xiàn)零就業(yè)家庭動態(tài)為零，并努力實現(xiàn)雙就業(yè)。省、市政府都制訂了推進(jìn)就業(yè)的具體措施，廣泛動員社會力量，幫扶就業(yè)。尤其是加大了對“4050”人員就業(yè)的支持力度和貧困家庭子女培訓(xùn)就業(yè)力度?，F(xiàn)在棚改新區(qū)就業(yè)率達(dá)到92%。許多棚戶區(qū)居民住進(jìn)新樓房的同時，也收獲了再就業(yè)崗位，提高了收入水平。棚戶區(qū)居民曾是遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明的群體。為實現(xiàn)省委提出的“住得好”要求，黨員干部深入棚改家庭，悉心指導(dǎo)，幫助他們適應(yīng)現(xiàn)代生活，普遍開展了社會主義榮辱觀教育。居民們自己組織了公民道德評議協(xié)會，以奉獻(xiàn)社會為榮，涌現(xiàn)出了一批批好媳婦、好婆婆，好公民，他們積極主動地參加社會建設(shè)和管理。新區(qū)普遍重視加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高服務(wù)水平。居民不出社區(qū)就可享受就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、居家養(yǎng)老、娛樂、社區(qū)文化等各種周到服務(wù)。棚改7年多的時間，完全實現(xiàn)了初期提出的“住得進(jìn)、住得穩(wěn)、住得好”的目標(biāo)，大大地提高了新區(qū)居民的幸福指數(shù)。把棚改納入經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展規(guī)劃。堅持統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)調(diào)要處理好民生與發(fā)展、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部和全局的關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境效益最大化，撫順市在棚改之初就提出五個結(jié)合：棚改與推進(jìn)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，與土地資源優(yōu)化整合相結(jié)合，與促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)相結(jié)合，與完善城市功能、提高城市綜合競爭力相結(jié)合，與深入開展榮辱觀教育、提高居民素質(zhì)建設(shè)和諧社會相結(jié)合。棚戶區(qū)改造堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅從根本上改善了居民居住和生活環(huán)境，而且優(yōu)化了資源配置，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。遼寧省通過棚戶區(qū)改造整理置換土地達(dá)134平方公里。棚改不僅騰空了土地，而且經(jīng)過整理，大量的零散的土地建成了片，使廢棄土地獲得了新生，不僅可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)收入，而且為創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、為城市發(fā)展提供了廣闊的空間。民生問題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和國家長治久安古今中外，社會動蕩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條中斷，幾乎都是因為分配不公、貧富差距拉大等社會問題積重難返導(dǎo)致的。遼寧大規(guī)模棚改，不僅破解了世界性的難題，也為老工業(yè)基地振興注入了新活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。隨著時間的推移，其重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)意義逐步顯現(xiàn)。棚改使困難群眾感受到了黨和政府的溫暖，分享了改革發(fā)展的成果，從而堅定了廣大群眾的信心，居民們從心里擁護(hù)黨、擁護(hù)改革開放的好政策，鞏固了黨的執(zhí)政根基。在棚改新區(qū)，基層黨組織工作更加活躍、更加扎實，要求入黨的人員不斷增加。過去人們?yōu)闋幍捅?、要補(bǔ)助而爭吵，搬進(jìn)棚改新區(qū)后，許多人找到社區(qū)，主動要求退出低保，要自食其力。棚改所煥發(fā)出的精神成果，正在轉(zhuǎn)化為推進(jìn)和諧建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大物質(zhì)力量。棚改實踐再次證明，改善民生絕不是單向投入，能夠激發(fā)巨大的發(fā)展動力，創(chuàng)造出巨大的社會效益。棚改促進(jìn)了社會和諧。廣大居民對生活的滿意度大幅上升，幸福感明顯增強(qiáng)。在新區(qū)，許多過去治安案件的制造者，成為自覺維護(hù)社區(qū)秩序的中堅力量；許多越級上訪的組織者，成為社區(qū)矛盾糾紛的模范調(diào)解員。黨和政府凝聚力增強(qiáng)，社會和諧建設(shè)成效明顯，大大降低了社會管理成本。城市面貌發(fā)生巨大變化，城市形象得到明顯提升。遼寧省棚改成功實踐，引起了世界媒體和聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)注。遼寧省棚改成功實踐，彰顯了我們黨以人為本的執(zhí)政理念和社會主義制度的優(yōu)越性，是科學(xué)發(fā)展觀的生動實踐，體現(xiàn)了民生與發(fā)展的辯證統(tǒng)一，為在體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中解決好重大民生問題和歷史遺留問題，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展提供了借鑒。
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