0571-22931819
標(biāo)簽： 社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老養(yǎng)老保險(xiǎn)
中國(guó)社會(huì)政策創(chuàng)新及擴(kuò)散：以養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例
2016-12-04 08:00:08
無(wú)憂保
【導(dǎo)讀】:中央政府不僅能夠協(xié)調(diào)與整合不同的地方政策，化解政策碎片化，還可以規(guī)范各地在社會(huì)政策方面的權(quán)力與義務(wù)，明確社會(huì)政策的發(fā)展方向。
地方政府的政策創(chuàng)新對(duì)于政府發(fā)展具有重要意義。政策創(chuàng)新是指某地政府采納一項(xiàng)新的政策，這一"新"政策是指該地在之前沒有采納過(guò)，而不論此政策是否曾經(jīng)被其他政府采納過(guò)。[1]政策創(chuàng)新通過(guò)一定渠道和時(shí)間在社會(huì)成員之間被溝通交流的過(guò)程，被稱為政策擴(kuò)散，[2]按方向可分為橫向擴(kuò)散和縱向擴(kuò)散。一方面，地方政府通過(guò)政策創(chuàng)新適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、回應(yīng)民眾訴求，不僅被視為中國(guó)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的重要原因，也是政府具有高度適應(yīng)能力的表現(xiàn)。[3]另一方面，地方政府在政策創(chuàng)新的縱向擴(kuò)散中也扮演著重要的角色，既在中央政府的規(guī)劃下進(jìn)行創(chuàng)新，也通過(guò)自發(fā)的政策創(chuàng)新為中央決策者提供參考。然而，相較于對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政策創(chuàng)新的大量研究，學(xué)者們對(duì)社會(huì)政策創(chuàng)新卻缺乏足夠的關(guān)注。對(duì)于政策創(chuàng)新及擴(kuò)散的研究表明，在不同的政策領(lǐng)域，地方政府的創(chuàng)新表現(xiàn)并不一致，不同政策領(lǐng)域的政策擴(kuò)散情況也存在著明顯的差異。這說(shuō)明對(duì)于政策創(chuàng)新及擴(kuò)散的研究應(yīng)當(dāng)根據(jù)政策內(nèi)容的不同有所區(qū)分。而對(duì)于中國(guó)的政策創(chuàng)新機(jī)制在社會(huì)政策領(lǐng)域中表現(xiàn)如何，學(xué)者們也存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為由于缺乏活躍的社會(huì)監(jiān)督和中央政府的嚴(yán)格貫徹，中國(guó)的政策試驗(yàn)機(jī)制不會(huì)成功，[4]也有學(xué)者認(rèn)為多種類型的政策學(xué)習(xí)模式完全能夠推動(dòng)中國(guó)福利體制的發(fā)展，[5]還有學(xué)者提出地方政府的社會(huì)政策創(chuàng)新盡管可以推動(dòng)當(dāng)?shù)馗＠w制的發(fā)展，卻也制約了全國(guó)性的政策統(tǒng)一[6]。對(duì)于這些爭(zhēng)議的進(jìn)一步探討也需要對(duì)社會(huì)政策創(chuàng)新研究給予更多的關(guān)注。在社會(huì)政策領(lǐng)域中，中國(guó)的政策創(chuàng)新具有哪些特點(diǎn)?政策創(chuàng)新是如何在中央政府和地方政府間擴(kuò)散的?又產(chǎn)生了哪些不同的政策擴(kuò)散結(jié)果?本文通過(guò)對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的發(fā)展歷程的分析，探討中國(guó)的社會(huì)政策創(chuàng)新，以及中央政府和地方政府縱向間的政策擴(kuò)散情況。本文首先在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建了本文的研究框架，然后以中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為例，分析了不同類型的政策創(chuàng)新及縱向擴(kuò)散情況，最后總結(jié)出縱向間政策擴(kuò)散的四種情況，以及中國(guó)社會(huì)政策創(chuàng)新的一些特點(diǎn)。一、研究框架(一)地方政府政策創(chuàng)新來(lái)源：中央規(guī)劃與地方實(shí)踐地方政府本文的地方政府包括省級(jí)政府和地市級(jí)政府等除中央政府以外的政府層級(jí)。的政策創(chuàng)新既可以來(lái)自中央政府的規(guī)劃，也可以來(lái)自地方政府的自主實(shí)踐。當(dāng)?shù)胤秸邉?chuàng)新來(lái)自中央政府的要求時(shí)，就形成了自上而下的政策擴(kuò)散。這一種政策擴(kuò)散通?；趶?qiáng)制，例如中央政府在已出臺(tái)政策的情況下，要求地方政府制定相應(yīng)的地方政策;或者中央給予財(cái)政激勵(lì)，使地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行政策創(chuàng)新。此外，中央在正式出臺(tái)政策之前，也會(huì)通過(guò)地方政策試點(diǎn)這一頗具特色的方式實(shí)現(xiàn)政策的縱向擴(kuò)散。在這一過(guò)程中，雖然試點(diǎn)政府獲得了政策創(chuàng)新的空間，但中央掌握著制定政策目標(biāo)的權(quán)力，而地方政府只能在政策工具方面創(chuàng)新。[7]除了中央政府要求下的政策創(chuàng)新，地方政府也會(huì)在中央政府尚未制定政策的領(lǐng)域自主進(jìn)行政策創(chuàng)新。由于不必受到中央規(guī)劃的約束，各地的政策創(chuàng)新往往各具特色，為中央正式制定政策提供了多種選擇，成為中央政府進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的來(lái)源。[8]如果中央政府采納了某項(xiàng)地方政府的政策創(chuàng)新，就形成了自下而上的政策擴(kuò)散。在這一過(guò)程中，中央政府允許地方政府自主創(chuàng)新是形成這一縱向擴(kuò)散的前提，同時(shí)中央政府還具有對(duì)地方政策進(jìn)行調(diào)控的能力。[9](二)地方政府財(cái)政利益狀況：政策動(dòng)機(jī)或政策工具財(cái)政狀況是影響政策創(chuàng)新及擴(kuò)散的重要因素。根據(jù)莫爾[10]關(guān)于組織創(chuàng)新的理論，組織創(chuàng)新的三個(gè)主要決定因素為創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)、創(chuàng)新的障礙，以及擁有可以克服障礙的資源的能力。在社會(huì)政策領(lǐng)域，政府需要安排相應(yīng)的財(cái)政支出以滿足公民的福利需求，在財(cái)政資源充足或財(cái)政困難較小的情況下，政府更可能采納政策創(chuàng)新。此外，上級(jí)政府的財(cái)政激勵(lì)可以為地方政府減少政策創(chuàng)新的障礙，提供克服障礙的資源，因此有助于鼓勵(lì)地方政府采納政策創(chuàng)新。財(cái)政利益狀況不僅是政策創(chuàng)新的資源和工具，還可以成為政策創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)。政府作為社會(huì)政策的主要責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用財(cái)政資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)，即財(cái)政資源是實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的工具。然而，在一些地方政府的實(shí)踐中，社會(huì)政策的創(chuàng)新并不是為了滿足公民福利需求和提供公共產(chǎn)品，而是作為獲得財(cái)政收益的手段。例如，郁建興和高翔[11]對(duì)于湖州市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和重慶市戶籍制度改革的研究顯示，盡管中央政府的施政綱領(lǐng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變并強(qiáng)調(diào)對(duì)于公民權(quán)的保障，但這并不是地方政府進(jìn)行社會(huì)政策創(chuàng)新的根源，實(shí)際的誘因來(lái)自于社保基金的運(yùn)作壓力和土地財(cái)政的誘惑。在此，財(cái)政收益成為地方政府進(jìn)行社會(huì)政策創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)。(三)地方政府政策創(chuàng)新類型基于以上分析，本文主要從政策創(chuàng)新來(lái)源和財(cái)政利益狀況兩個(gè)維度對(duì)地方政府的政策創(chuàng)新進(jìn)行分類。首先，地方政府的政策創(chuàng)新來(lái)源分為兩類，一是由中央主導(dǎo)、具有一定整體規(guī)劃的政策創(chuàng)新，即地方政府的政策創(chuàng)新是來(lái)源于中央政府的安排;二是地方自主發(fā)起的實(shí)踐，即在中央政府出臺(tái)相關(guān)政策之前自主進(jìn)行的政策創(chuàng)新。第二，財(cái)政利益狀況主要從組織創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)、障礙和資源的角度考慮地方政府對(duì)于該政策創(chuàng)新的財(cái)政投入或收益情況。財(cái)政收益表示地方政府在這一政策創(chuàng)新中可以獲得財(cái)政支持或財(cái)政收益，而財(cái)政投入則表示地方政府需要為這一政策創(chuàng)新進(jìn)行財(cái)政投入且沒有額外支持(見表1)。每一類政策創(chuàng)新類型下，本文選取了中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的一個(gè)案例，進(jìn)而分析不同創(chuàng)新類型下的縱向擴(kuò)散過(guò)程。表1文章框架：地方政府政策創(chuàng)新類型二、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的政策創(chuàng)新(一)案例1：做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)(2001年-2006年)為了解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱城保)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的問題，國(guó)務(wù)院于2000年發(fā)出《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》(國(guó)發(fā)[2000]42號(hào))(以下簡(jiǎn)稱42號(hào)文)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的規(guī)模從11%縮小到8%，并運(yùn)行做實(shí)。試點(diǎn)于2001年在遼寧省展開，2004年擴(kuò)大到吉林、黑龍江兩省。這一階段，中央財(cái)政承擔(dān)做實(shí)個(gè)人賬戶資金來(lái)源的主體部分(見表2)。表2城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)42號(hào)文規(guī)定，除遼寧省之外，其他省區(qū)可以自行決定試點(diǎn)城市。然而，在面臨巨大的空賬漏洞且沒有中央財(cái)政補(bǔ)助的情況下，全國(guó)暫無(wú)任何一個(gè)省區(qū)主動(dòng)發(fā)起改革。但在中央財(cái)政支持的試點(diǎn)中，地方政府就表現(xiàn)得很主動(dòng)。東北三省積極參與試點(diǎn)工作，并在財(cái)政分擔(dān)比例的問題上與中央政府不斷博弈，希望中央政府能夠承擔(dān)更高的分擔(dān)比例。[12]2006年，試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大到上海、天津、山東等八省市。這一過(guò)程中，地方政府雖然也要承擔(dān)一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是由于可以獲得中央財(cái)政的大力支持，地方政府支持中央政府的試點(diǎn)安排，確定了試點(diǎn)方案并推動(dòng)政策創(chuàng)新。(二)案例2：做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)(2006年-2009年)2007年2月，中央進(jìn)一步擴(kuò)展試點(diǎn)至江蘇、浙江和廣東，要求三省結(jié)合本地實(shí)際，依靠自身能力開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作。在中央不再提供財(cái)政補(bǔ)助的情況下，這三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力雄厚的省份，對(duì)于中央做實(shí)個(gè)人賬戶的號(hào)召，有著各不相同的回應(yīng)。浙江省和江蘇省在中央政策的影響下進(jìn)行政策創(chuàng)新。浙江省對(duì)于做實(shí)個(gè)人賬戶的努力早于中央試點(diǎn)的要求。2006年，浙江省就對(duì)中央試點(diǎn)工作做出主動(dòng)回應(yīng)，參照中央政策逐漸做實(shí)個(gè)人賬戶。浙江省所建議的做實(shí)起步比例為3-5%至8%，也與已有的中央試點(diǎn)省市政策保持了一致。2008年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意浙江省的做實(shí)方案，浙江省作為中央試點(diǎn)繼續(xù)開展做實(shí)個(gè)人賬戶工作。江蘇省按照中央試點(diǎn)工作的要求進(jìn)行了部署。2008年，人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部下發(fā)通知，同意江蘇省在省直管行業(yè)統(tǒng)籌單位和9個(gè)縣(市)按5%起步啟動(dòng)做實(shí)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。在國(guó)務(wù)院批復(fù)做實(shí)方案后，江蘇省又于2009年進(jìn)一步明確了做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作的總體要求、主要政策和保障措施。廣東省雖然被列為這一批擴(kuò)展試點(diǎn)的對(duì)象之一，但是至今仍未成為試點(diǎn)省份。2007年，廣東省表示已計(jì)劃做實(shí)個(gè)人賬戶，正爭(zhēng)取成為試點(diǎn)。2009年，廣東社保基金收入及結(jié)余總量居全國(guó)首位，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余達(dá)147151億元，廣東省再次表示將全面推進(jìn)做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶工作，并申請(qǐng)納入國(guó)家試點(diǎn)。但是此后廣東省并沒有出臺(tái)具體的做實(shí)方案，也沒有成為試點(diǎn)。可見，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作的后期情況不再如前期的情況整齊一致，盡管有中央政府的規(guī)劃和要求，地方政府在政策采納上卻表現(xiàn)出更多的自主性。(三)案例3：農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及其關(guān)系轉(zhuǎn)移農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策源自地方政府的政策創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民工群體的社會(huì)保障問題日益突出。此時(shí)，中央政策雖然強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)民工利益，但并未出臺(tái)具體的社會(huì)保險(xiǎn)辦法。而各方地政府，尤其是農(nóng)民工集聚的東部沿海地區(qū)政府，陸續(xù)出臺(tái)了農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。然而，很多地方政府建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)并不是為了完善社會(huì)保險(xiǎn)體系或保障農(nóng)民工權(quán)益，而是迫于城?；鸬膲毫?。為了充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，部分地方政府開放了城保的參保條件，通過(guò)農(nóng)民工參保擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳來(lái)源，以此獲取維持基金運(yùn)營(yíng)的資金新來(lái)源。[13]此外，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退保規(guī)定也為地方政府帶來(lái)基金補(bǔ)充。在中央出臺(tái)相關(guān)轉(zhuǎn)移政策之前，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金部分無(wú)法轉(zhuǎn)移也無(wú)法提前支取。農(nóng)民工離開就業(yè)地時(shí)，大多選擇退保并取回個(gè)人賬戶資金，被迫放棄了享受社會(huì)福利的權(quán)利;而用人單位繳納的統(tǒng)籌賬戶部分則沉淀下來(lái)，充實(shí)了就業(yè)地政府的保險(xiǎn)基金。正是意識(shí)到無(wú)需承擔(dān)實(shí)際的養(yǎng)老保障責(zé)任以及農(nóng)民工退保會(huì)帶來(lái)基金沉淀，地方政府才積極出臺(tái)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。以打破戶籍限制、保障農(nóng)民工權(quán)益為口號(hào)的政策，其根源在于地方政府對(duì)于自身財(cái)政狀況的考量。地方政府在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策方面的主動(dòng)創(chuàng)新雖然有助于化解基金運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，但卻強(qiáng)化了地方利益。首先，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策創(chuàng)新加劇了地區(qū)間的不平衡。農(nóng)民工流入地通常是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)政狀況較好的地區(qū)，農(nóng)民工統(tǒng)籌賬戶的基金沉淀使這些地區(qū)進(jìn)一步充實(shí)了社會(huì)保險(xiǎn)基金;而農(nóng)民工流出地即戶籍所在地的政府通常是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況較差的地區(qū)，但它們卻往往承擔(dān)著最后的養(yǎng)老保障責(zé)任。這樣，地區(qū)間的差異進(jìn)一步加大，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題也沒有得到切實(shí)的解決。其次，這些政策創(chuàng)新還制約了中央關(guān)于城保的省級(jí)統(tǒng)籌政策。省級(jí)統(tǒng)籌政策旨在打破區(qū)域壁壘，充分利用資金。然而，這一政策也被一些地方政府視為"劫富濟(jì)貧"，遭遇到富裕地區(qū)地方政府的抵制，而農(nóng)民工社保基金帶來(lái)的地方利益強(qiáng)化和制度壁壘使這一政策遇到的阻力不斷增加。針對(duì)農(nóng)民工參保繳費(fèi)困難和轉(zhuǎn)移困難的問題，中央政策進(jìn)行了打破地域壁壘的政策規(guī)范。2009年2月，人力資源和社會(huì)保障部將擬定的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》面向社會(huì)公開征求意見 2009年與轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法一同征求意見的還有《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，不過(guò)之后這一辦法沒有正式出臺(tái)。2011年頒布的社會(huì)保險(xiǎn)法中涵蓋了這一辦法的部分內(nèi)容。，2009年末《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)發(fā)布并于2010年1月1日起實(shí)施。《暫行辦法》適用于"參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，包括農(nóng)民工"。《暫行辦法》規(guī)定，勞動(dòng)者跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)參保繳費(fèi)的，其城保關(guān)系可以轉(zhuǎn)移接續(xù)，繳費(fèi)年限合并計(jì)算，不僅轉(zhuǎn)移個(gè)人儲(chǔ)存賬戶，而且以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金(單位繳費(fèi)部分)。對(duì)跨省流動(dòng)就業(yè)參保人員的待遇領(lǐng)取地也進(jìn)行了清晰的規(guī)定。這一政策的出臺(tái)，不僅保障了農(nóng)民工群體的權(quán)益，也對(duì)地方利益進(jìn)行了協(xié)調(diào)。(四)案例4：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱"舊農(nóng)保")于1991年開始試點(diǎn)。然而，由于各地舊農(nóng)保出現(xiàn)的諸多問題，1999年中央政府基于暫不具備實(shí)施條件的理由，決定暫停各地的農(nóng)保試點(diǎn)。之后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展陷入全面停頓的狀況。盡管中央的舊農(nóng)保政策進(jìn)入整頓階段，但地方政府對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索并沒有停止。到21世紀(jì)初，很多地區(qū)已經(jīng)建立起了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 在吸取了舊農(nóng)保失敗經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新農(nóng)保主要有以下兩點(diǎn)改變：首先，改變了自助為主的籌資模式，加入政府補(bǔ)貼;其次，養(yǎng)老金的待遇水平有所提升，力圖切實(shí)發(fā)揮養(yǎng)老保障的功效。(簡(jiǎn)稱"新農(nóng)保")。地方政府在新農(nóng)保的運(yùn)行模式上雖然有所不同，但由于沒有歷史負(fù)擔(dān)，在保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)模式和待遇水平等制度設(shè)計(jì)上也經(jīng)過(guò)了審慎地計(jì)算，因此，新農(nóng)保對(duì)于政府財(cái)政的壓力并不大。不斷涌現(xiàn)的地方新農(nóng)保政策創(chuàng)新為國(guó)家制定統(tǒng)一的新農(nóng)保辦法提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。到2007年底，全國(guó)已有近2000個(gè)縣(市、區(qū)、旗)開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，其中有200多個(gè)縣(市、區(qū)、旗)建立了由政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在眾多地方政策創(chuàng)新中，寶雞市的新農(nóng)保政策成為之后國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)辦法的藍(lán)本。2007年寶雞市出臺(tái)《寶雞市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》并在市內(nèi)各村開展試點(diǎn)，采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼"三結(jié)合"的籌資模式。同年11月，寶雞市被勞動(dòng)和社會(huì)保障部批準(zhǔn)成為"全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)城市"。2009年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào))，嘗試為農(nóng)民建立有政府補(bǔ)貼的普惠型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一試點(diǎn)方案與寶雞模式一致，由個(gè)人、集體、政府分擔(dān)責(zé)任，養(yǎng)老金待遇的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分 養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。由政府支付。新農(nóng)保試點(diǎn)首先在全國(guó)10%的縣進(jìn)行，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍;至2012年底，新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋?？梢?，新農(nóng)保的發(fā)展經(jīng)歷了地方自主實(shí)踐、中央學(xué)習(xí)吸收經(jīng)驗(yàn)、中央開展試點(diǎn)、試點(diǎn)逐步展開這樣幾個(gè)階段。在舊農(nóng)保失敗時(shí)，地方自主開展的實(shí)踐為中央提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，中央政策正是在這一基礎(chǔ)上形成并正式開展了全國(guó)范圍的試點(diǎn)。三、結(jié)論與討論通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的四個(gè)政策案例，可以看出政策創(chuàng)新來(lái)源和財(cái)政收益狀況對(duì)于地方政府政策創(chuàng)新有不同的影響，進(jìn)而產(chǎn)生了不同的政策擴(kuò)散方式。本文中的做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的政策來(lái)自中央的規(guī)劃，是一種自上而下的政策擴(kuò)散。中央政府通過(guò)政策命令的方式選定政策試點(diǎn)，并通過(guò)提供財(cái)政支持激勵(lì)地方政府進(jìn)行政策采納。由于做實(shí)個(gè)人賬戶需要投入較多的財(cái)政資源，而中央政府的財(cái)政扶持為地方政府提供了克服創(chuàng)新障礙的資源，因此中央的財(cái)政支持對(duì)于縱向政策擴(kuò)散起著重要的激勵(lì)作用。表3縱向間政策擴(kuò)散情況農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和新農(nóng)保政策體現(xiàn)了自下而上的政策擴(kuò)散過(guò)程，并使中央政府產(chǎn)生了"借鑒經(jīng)驗(yàn)"和"統(tǒng)籌協(xié)調(diào)"這兩種情況。當(dāng)?shù)胤秸还淌氐胤嚼娑M(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)，地方政府為中央政策的出臺(tái)提供了可以借鑒或模仿的政策方案;當(dāng)?shù)胤秸恼邉?chuàng)新伴隨著明顯的地方財(cái)政收益時(shí)，中央政府通過(guò)政策創(chuàng)新協(xié)調(diào)地區(qū)利益，使地方政策與中央的政策目標(biāo)統(tǒng)一。在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策中，地方政策創(chuàng)新先是自下而上對(duì)中央政策產(chǎn)生影響，為中央政策創(chuàng)新提供借鑒;隨后，中央政策又以試點(diǎn)的方式開始了新一輪的自上而下的政策擴(kuò)散過(guò)程。在新農(nóng)保政策中，地方政府的政策創(chuàng)新也對(duì)中央的決策產(chǎn)生了影響，不過(guò)這種影響不是中央政府對(duì)于成功經(jīng)驗(yàn)的模仿，而是對(duì)地方政策創(chuàng)新所產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行修正。在地方政策導(dǎo)致制度壁壘且對(duì)中央規(guī)劃構(gòu)成制約的情況下，中央政府通過(guò)政策創(chuàng)新進(jìn)行跨地區(qū)的"統(tǒng)籌協(xié)調(diào)"。根據(jù)以上分析，本文嘗試提出中國(guó)社會(huì)政策創(chuàng)新的一些特點(diǎn)。首先，地方政府的社會(huì)政策創(chuàng)新對(duì)于中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展具有不同的影響。地方政府積極開展的社會(huì)政策創(chuàng)新，基于其類型不同，既可以為中央政府的政策完善提供學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)，也可能對(duì)中央政策形成制約。其次，社會(huì)政策領(lǐng)域的政策創(chuàng)新與地方政府的財(cái)政狀況考量密切相關(guān)。財(cái)政狀況既是影響地方政府政策創(chuàng)新能力的重要因素，也會(huì)成為政策創(chuàng)新的直接動(dòng)機(jī)。當(dāng)?shù)胤秸畬⑸鐣?huì)政策視為獲取財(cái)政利益的工具時(shí)，地方保護(hù)和中央?yún)f(xié)調(diào)間的沖突會(huì)變得更加尖銳，而社會(huì)政策的剛性特征和地方政府在社會(huì)政策中的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)性則會(huì)加劇這一沖突。第三，中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用十分重要。中央政府不僅能夠協(xié)調(diào)與整合不同的地方政策，化解政策碎片化，還可以規(guī)范各地在社會(huì)政策方面的權(quán)力與義務(wù)，明確社會(huì)政策的發(fā)展方向。[參考文獻(xiàn)][1]Walker 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