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林毓銘：養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌向基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌過渡的難點
2016-12-04 08:00:08
無憂保
【導讀】:真正做實個人賬戶，遭遇我國非景氣的資本市場，基金貶值的壓力更大。一方面基金貶值、另一方面大量的財政補貼，這是改革之大忌。
《“十二五”時期人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。然而，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌并不順利，“十二五”實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的時間表已迫在眉睫，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌走向基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的路徑還異常艱難。一、是否已真正實現養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌尚存爭議養(yǎng)老保險制度省級統(tǒng)籌是提高統(tǒng)籌層面、增強制度的互濟共助作用，提高財政兜底能力和基金支付力，最武漢大學社會保障研究中心)終實現制度統(tǒng)一的重要途徑。1987年我國首次提出養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的概念，國務院曾要求1998年底實現養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標，但最終目標落空。2007年，國務院要求養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的期限在2009年年底完成。2009年7月，入保部透露，全國已經有25個省份建立了省級統(tǒng)籌制度。2011年，人力資源和社會保障部部長尹蔚民在十一屆全國人大四次會議舉行記者會宣布：“十一五”期間我國社會保障體系建設取得“突破性進展”，并宣稱現在養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次還比較低，我們在“十二五”期間要實現基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，在更大范圍內進行資金調劑，化解風險。統(tǒng)一計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一業(yè)務經辦機構和規(guī)程、統(tǒng)一計算機信息管理系統(tǒng)”等“五個統(tǒng)一”的標準。養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的工作啟動了20多年的時間，并做了多次部署，但最終未見成效，詳見表1。二、養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的制度障礙與基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的發(fā)展難點政府一次次提出省級統(tǒng)籌的時間表，目標一次次的設定，但執(zhí)行效果總未達到預期。2012年入力資源和社會保障統(tǒng)計公報稱，全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，但事實上，我國只有為數不多的幾個省份實現了基礎養(yǎng)老金在省級的統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數省份養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級仍然停留在縣市一級，全國統(tǒng)籌單位多達2000個。真正意義上的省級統(tǒng)籌為什么如此困難，主要原因在于：1.地方利益作祟，統(tǒng)籌層次無法提高的阻力在于政府本身養(yǎng)老保險統(tǒng)籌最主要的問題是直接的利益關系，無論省內各地市之間還是各省之間，只要養(yǎng)老保險基金的利益問題無法平衡，實行省級統(tǒng)籌或是全國統(tǒng)籌的任務就難以推行。實現省級統(tǒng)籌是提升養(yǎng)老保險保障能力的有效辦法，但省級政府存在一定的顧慮，按照慣例，哪一級統(tǒng)籌就由哪一級財政負責。財政責任的上移，無疑給省級政府增加了財務負擔和更多的行政管理責任。已經實現省級統(tǒng)籌的地方，除了4個直轄市之外，大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，比如甘肅、青海、寧夏、新疆;沒有完全實行省級統(tǒng)籌的地方，大多屬于發(fā)達地區(qū)。出現這種現象，主要因為中央財政對欠發(fā)達地區(qū)實行省級統(tǒng)籌給予一定的補助，再加上省級財政補助，省級就有足夠的資金開展養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，且省內地市由于結余少也愿意將責任上移。而發(fā)達省份無法得到養(yǎng)老保險基金的中央財政補貼，省內養(yǎng)老保險基金結余又滯留地市級。若省內經濟差異大，則各地市不愿將養(yǎng)老保險金上繳省級補差調劑，就產生了越發(fā)達地區(qū)省級統(tǒng)籌越困難的現象。對于省內各地市而言，由于養(yǎng)老保險的屬地管理規(guī)則，基金限制在各個行政片區(qū)內，基金的上解就可能導致利益受損，涉及當地財政收入和政績。經濟好的地市擔心省級統(tǒng)籌降低本地居民養(yǎng)老待遇水平，損害本地利益;而經濟差的地市希望得到外援降低自身支出壓力。當出現局部利益與全省利益沖突的時候，各個市、縣往往選擇保護局部利益。養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的困難，不是理論或技術上的困難，而是利益平衡問題。在當前以及今后很長一段時間內，各省級行政區(qū)間的巨大經濟差距將繼續(xù)存在，各地對自身利益的爭奪與地方保護主義將繼續(xù)存在，中央政府也很難在短期內完全協(xié)調好各省級行政區(qū)的利益訴求。2.碎片化管理導致無法統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度按照我國公共政策制度設計規(guī)則，中央往往僅負責養(yǎng)老保險制度宏觀政策的制定和指導，具體細則由各地政府依據自身特點、經濟狀況以及地區(qū)居民的收入水平自行設定，出現繳費基數、繳費模式、費率水平等不同，導致養(yǎng)老保險制度的碎片化，不僅省際之間制度不一，甚至省內各地市也差異很大，不易進行統(tǒng)一管理。以廣東省為例，珠三角地區(qū)外來人口多，參保覆蓋率高，基金結余較大，單位繳費普遍在9%～12%左右的低繳費區(qū)，深圳、珠海、佛山為10%，東莞只有9%，繳費工資較低，普遍低于全省在崗職工平均工資的60%，企業(yè)負擔較輕;而欠發(fā)達地區(qū)則相反，覆蓋率低，參保繳費人數少，基金結余較少，有的地市出現當期赤字，單位繳費比例普遍高于15%，韶關、河源、汕尾基本養(yǎng)老保險企業(yè)繳費率達到18%，最高的達到22%，繳費工資普遍已達到或接近全省在崗職工平均工資的60%，企業(yè)負擔較重。5.統(tǒng)籌調劑基金部分用于做實個人賬戶，地市參與省級統(tǒng)籌積極.陸降低全國各省級養(yǎng)老保險統(tǒng)籌要求從各地市上調養(yǎng)老保險調劑金，如廣東省規(guī)定從2009年1月1日起，將省級養(yǎng)老保險調劑金上繳比例由3%統(tǒng)一調整為企業(yè)養(yǎng)老保險單位繳費的g%，養(yǎng)老保險基金調劑金上移至省級主要用于補差欠發(fā)達的地市統(tǒng)籌資金的支付缺口。由于養(yǎng)老保險制度從現收現付轉制到部分積累制時，統(tǒng)籌賬戶對個人賬戶的侵占，導致個人賬戶“空賬”運行。地市的統(tǒng)籌賬戶基金，除了向省人保上繳調劑金之外，一部分還要用來做實個人賬戶。2006年之后實施養(yǎng)老保險新政，中央政府要求積極做實個人賬戶，除財政補貼和轉移支付等方法，也在利用提高統(tǒng)籌層次的方式來籌集資金以彌補個人賬戶無法支付的部分。這進一步影響較發(fā)達地市政府進行省級統(tǒng)籌的積極性，傾向于將基金截留本地。到2012年，我國養(yǎng)老保險的“空賬”規(guī)模大約2.25萬億元，整體做實個人賬戶計劃落空，反呈擴大化趨勢，發(fā)達地區(qū)省級統(tǒng)籌難，在于做實賬戶的制度性誘惑使改革陷入糾結癥。其實，真正做實個人賬戶，遭遇我國非景氣的資本市場，基金貶值的壓力更大。一方面基金貶值、另一方面大量的財政補貼，這是改革之大忌。
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