個(gè)文件定框架

　　中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了復(fù)雜的轉(zhuǎn)軌過程。

　　上世紀(jì)80年代，中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系實(shí)行單位統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付制。所謂現(xiàn)收現(xiàn)付制，即養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)在代際之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由在職的一代人負(fù)擔(dān)已退休一代人的養(yǎng)老費(fèi)用；在職一代的養(yǎng)老費(fèi)，則再由下一代人負(fù)擔(dān)。

　　在這種模式下，企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)和福利均列入企業(yè)當(dāng)年的成本開支，實(shí)報(bào)實(shí)銷。由于退休人員不斷增加，退休費(fèi)用相應(yīng)增大，大量企業(yè)無力按時(shí)足額支付退休費(fèi)，多年來有關(guān)上訪不斷，矛盾尖銳。

　　1991年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，是為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面改革的開始。其最大突破，在于改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人也要繳納一定費(fèi)用。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌模式。

　　具體而言，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由各地政府自定費(fèi)率，統(tǒng)一籌集；企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，利用自有資金建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(即企業(yè)年金)；同時(shí)鼓勵(lì)職工根據(jù)個(gè)人收入情況自愿參加個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。這符合世界銀行力推的“三支柱”思路，即養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、企業(yè)年金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃三支柱構(gòu)成。

　　1991年的文件并未改變現(xiàn)收現(xiàn)付的制度框架。當(dāng)退休人口和在職職工人口比例相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行也相對(duì)穩(wěn)定。隨著人口老齡化趨勢(shì)增加，現(xiàn)收現(xiàn)付制必將面臨入不敷出的窘境，難以為繼。

　　有鑒于此，1993年，中共十四屆三中全會(huì)提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由兩部分組成：一部分由社會(huì)統(tǒng)籌，仍延續(xù)現(xiàn)收現(xiàn)付制；一部分建立個(gè)人賬戶，采取基金積累制，希望通過部分積累逐步緩解未來的支付危機(jī)。

　　“統(tǒng)賬結(jié)合”在1995年頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》里開始落實(shí)。這個(gè)通知第一次以國(guó)務(wù)院文件的形式要求各地建立個(gè)人賬戶，并提出了兩種具體實(shí)施辦法，由各地政府選擇試點(diǎn)。

　　時(shí)至1997年，在前兩個(gè)國(guó)發(fā)文件的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院再發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(26號(hào)文)，統(tǒng)一了各地“統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施方案，規(guī)定了統(tǒng)一的繳費(fèi)比例和管理辦法。它成為正式確立中國(guó)目前養(yǎng)老保障制度框架的綱領(lǐng)性文件，延續(xù)至今。

　　“空賬”與做實(shí)

　　“統(tǒng)賬結(jié)合”雖以國(guó)務(wù)院文件的形式在全國(guó)推廣，但并未能夠真正落實(shí)。原因在于轉(zhuǎn)軌后，統(tǒng)籌基金的當(dāng)期支付出現(xiàn)大量缺口。

　　從養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的角度，城鎮(zhèn)職工可分成三類：在改革前退休的職工為“老人”；改革前參加工作而在改革后退休的為“中人”；在改革后參加工作的為“新人”?！袄先恕焙汀爸腥恕痹诟母锴安o個(gè)人積累，但未來仍需支付其養(yǎng)老費(fèi)用，這意味著國(guó)家對(duì)這部分人負(fù)有“隱性債務(wù)”。由于金額巨大，國(guó)家財(cái)政目前很難一次性拿出資金來補(bǔ)償對(duì)“老人”和“中人”的隱性負(fù)債。

　　據(jù)世界銀行的一項(xiàng)估算，從2001年到2075年，中國(guó)這一缺口甚至有9萬億元之巨。2000年，國(guó)家成立社保基金理事會(huì)，確定了以減持國(guó)有股補(bǔ)充養(yǎng)老金缺口為目標(biāo)的方案。理事會(huì)成立不久，國(guó)有股減持工作被叫停。截至目前，全國(guó)社?；鸬目傤~僅為2000億余元，難以盡填缺口。

　　隱性債務(wù)的存在，增加了統(tǒng)籌基金的支付壓力。1998年后，大部分省份當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口巨大。由于個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶并賬管理，為保證養(yǎng)老金發(fā)放，各地社保部門均挪用了個(gè)人賬戶資金。這導(dǎo)致個(gè)人賬戶無法形成真實(shí)積累，僅作為名義賬戶存在，有違初衷。

　　2001年，中央決定在遼寧試點(diǎn)“做小做實(shí)”個(gè)人賬戶，以“做小”來保證做實(shí)。即降低個(gè)人賬戶中繳費(fèi)工資比例，所繳費(fèi)用與統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)基金分賬管理，以確保個(gè)人賬戶真實(shí)積累。但這又導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶的當(dāng)期發(fā)放缺口擴(kuò)大，只能由中央和地方兩級(jí)財(cái)政填補(bǔ)。截至2005年末，各級(jí)財(cái)政共投入遼寧省社保統(tǒng)籌賬戶84.53億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助64.8億元，地方財(cái)政補(bǔ)助19.73億元。

　　2003年，改革試點(diǎn)擴(kuò)大到黑、吉兩省。2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，據(jù)此從今年1月1日開始，將“做小做實(shí)”個(gè)人賬戶的試點(diǎn)擴(kuò)大到上海、天津等八個(gè)省、區(qū)、市。這被看做今后試點(diǎn)向全國(guó)推開的前奏。

　　目前，各地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)的實(shí)施方案仍在制訂當(dāng)中。其中，對(duì)上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，做實(shí)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼需由地方自行籌措。

　　這一改革仍不能從根本上解決問題，因隱性債務(wù)難消，統(tǒng)籌缺口依舊，無論中央還是地方財(cái)政均無力全部埋單。

　　安全和增值

　　現(xiàn)行社保制度的另一個(gè)問題是，無論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還是企業(yè)年金，都有保證安全與保值增值的雙重需求。中國(guó)迄今尚未找到兩全之策，政策總體趨向于確保安全，因而對(duì)基金運(yùn)營(yíng)規(guī)定頗嚴(yán)，但各地則以保值增值之名多有突破。

　　早自1991年起，國(guó)務(wù)院即對(duì)養(yǎng)老基金投資渠道作出嚴(yán)格限定，只能用于存銀行和買國(guó)債。

　　隨著1993年國(guó)務(wù)院《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》的頒布，情況有所松動(dòng)。據(jù)此規(guī)定，各級(jí)社保機(jī)構(gòu)對(duì)歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在保證各項(xiàng)離退休費(fèi)用正常開支六個(gè)月的需要、并留足必要周轉(zhuǎn)金的情況下，可運(yùn)用一部分結(jié)余基金增值。保值增值的方式有二：一為購(gòu)買國(guó)庫(kù)券及國(guó)家銀行發(fā)行的債券；二是委托國(guó)家銀行、國(guó)家信托投資公司放款。

　　委托放款的口子打開后，雖也對(duì)各級(jí)社保機(jī)構(gòu)的投資有所限制，但不少地方社保機(jī)構(gòu)的對(duì)外投資一度瀕于失控。

　　僅僅時(shí)隔一年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部及財(cái)政部便聯(lián)合頒布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》，就此收回成命。規(guī)定指出，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支相抵后的結(jié)余額，除留足兩個(gè)月支付費(fèi)用，80%左右應(yīng)用于購(gòu)買國(guó)家發(fā)行的社會(huì)保險(xiǎn)基金特種定向債券，不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。

　　雖然號(hào)令已下，但各地違規(guī)投資之舉仍屢禁不絕。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，1998年以來，全國(guó)清理回收往年被各地?cái)D占挪用的社保基金160多億元。至2005年底，還有相當(dāng)數(shù)量沒有收回入賬。

　　有鑒于此，1997年“26號(hào)文”提出了收支兩條線的管理模式，再次強(qiáng)調(diào)保證社?；饘？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)?；鸾Y(jié)余額除預(yù)留兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購(gòu)買國(guó)家債券和存入專戶，嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。這一原則延續(xù)至今，并被寫入1999年財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》。

　　在先期進(jìn)行“做小做實(shí)”個(gè)人賬戶試點(diǎn)的東北三省，個(gè)人賬戶做實(shí)后必然有保值增值的要求，需有新的資金籌措方式和基金監(jiān)管方式。在黑、吉兩省試點(diǎn)方案當(dāng)中，曾規(guī)定將個(gè)人賬戶基金交全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)。但由于理事會(huì)無法承諾保底收益，地方政府又不愿輕易失去對(duì)基金的控制權(quán)，此事至今沒有下文。

　　從地方社保違規(guī)投資的現(xiàn)實(shí)可以看到，政府部門過多介入社保基金運(yùn)營(yíng)，甚至直接進(jìn)行投資，不惟管理效率低，增大投資風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為滋生腐敗之誘因。實(shí)行政事、政企分開，逐步將基金具體運(yùn)作交由市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)，是更佳選擇。

　　值得關(guān)注的是，在市場(chǎng)化運(yùn)作方面，企業(yè)年金的探索已先行一步。

　　1995年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》規(guī)定，企業(yè)可自主選擇補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；具備條件的大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和行業(yè)，也可自行經(jīng)辦補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，但需建立專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須與企業(yè)其他資金分開管理。

　　《意見》提出，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可用于投資，以期保值增值。除要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承諾確保本金的安全外，基本未限定投資范圍。

　　2004年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，確定了企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)采用信托模式的基本框架?；饘?shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其投資范圍相對(duì)寬泛，包括銀行活期存款、中央銀行票據(jù)、短期債券回購(gòu)等流動(dòng)性產(chǎn)品及貨幣市場(chǎng)基金；股票等權(quán)益類產(chǎn)品及投資性保險(xiǎn)產(chǎn)品、股票基金，對(duì)投資比例則作出嚴(yán)格限定。

　　其后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部又于2005年發(fā)布《企業(yè)年金基金管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法》，規(guī)定作為企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)主體的受托人、賬戶管理人、托管人以及投資管理人，必須是經(jīng)國(guó)家金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)、在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的獨(dú)立法人。

　　這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)，是讓基金、券商、信托公司、保險(xiǎn)公司、銀行等市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)，在經(jīng)過特定的認(rèn)定程序后，成為企業(yè)年金運(yùn)營(yíng)的主角。地方和行業(yè)社保，因多系由財(cái)政撥款的全額事業(yè)法人單位，則應(yīng)當(dāng)就此退場(chǎng)。