不少學(xué)者眼中，確立工傷待遇先行支付，乃是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的一大亮點(diǎn)。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法（征求意見稿）》，工傷職工應(yīng)先進(jìn)行工傷認(rèn)定才可提出先行支付申請(qǐng)，有觀點(diǎn)稱此舉將導(dǎo)致先行支付制度失去應(yīng)有意義；而行政部門內(nèi)部則有觀點(diǎn)認(rèn)為，先行支付以工傷認(rèn)定為前提有其必要性，否則基金支付規(guī)模過大，且更難監(jiān)管。《社會(huì)保險(xiǎn)法》即將正式實(shí)施之際，社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付制度終見操作框架。

　　2011年6月17日，人力資源和社會(huì)保障部就《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法（征求意見稿）》（下稱《暫行辦法》征求意見稿）向公眾公開征求意見，為期一周時(shí)間。

　　所謂的社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有兩項(xiàng)具體的安排：

　　其一是在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中。在有第三人侵權(quán)的情況下，參保人的醫(yī)療費(fèi)用應(yīng)由第三人負(fù)擔(dān)；但在第三人拒不支付或者無法確定第三人時(shí)，則由基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金先行支付，后由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向第三人追償。

　　其二則是在工傷保險(xiǎn)制度中。根據(jù)中國現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)制度，未參加工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者一旦被認(rèn)定為工傷，將由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位拒絕向未參保的勞動(dòng)者賠付時(shí)，由工傷保險(xiǎn)基金先行墊付，再由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追償。

　　在當(dāng)前，中國農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率普遍較低，但他們當(dāng)中的大部分人又從事高危工作。發(fā)生工傷后認(rèn)定難、索賠難，因?yàn)闊o力支付醫(yī)療費(fèi)用，一些工人沒能得到及時(shí)救治，因而落下殘疾、喪失部分勞動(dòng)能力，乃至失去生命。因此，在不少學(xué)者眼中，確立工傷待遇先行支付，乃是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的一大亮點(diǎn)。

　　“先行支付的目的，就是為了讓未參保的工傷工人能夠得到及時(shí)救治。”北京市農(nóng)民工法律援助工作站執(zhí)行主任時(shí)福茂表示，此次《暫行辦法》向公眾征求意見，無疑將細(xì)化先行支付的操作程序。然而就現(xiàn)有文本來看仍不盡人意。

　　根據(jù)《暫行辦法》征求意見稿，工傷職工提出先行支付申請(qǐng)的時(shí)間點(diǎn)，乃是在工傷認(rèn)定之后。

　　“在工傷認(rèn)定行政程序之前，職工可能還要經(jīng)歷勞動(dòng)關(guān)系證明的仲裁、一審、和二審。” 北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心（下稱義聯(lián)中心）研究員葉明欣指出，冗長的程序和時(shí)間將嚴(yán)重影響工傷職工的治療和康復(fù)。

　　義聯(lián)中心曾對(duì)工傷保險(xiǎn)先行支付制度進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有三分之一的未參保工傷勞動(dòng)者要經(jīng)歷勞動(dòng)關(guān)系證明之訴，在隨后的工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定環(huán)節(jié)，只有41.6%的勞動(dòng)者可以在法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)獲得相應(yīng)認(rèn)定，還有16.8%的勞動(dòng)者要經(jīng)過一年以上才能獲得認(rèn)定結(jié)果。

　　“像深圳的塵肺病工人，僅僅在勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定環(huán)節(jié)就能拖上好幾年，一些人已經(jīng)去世。”時(shí)福茂指出，如果先行支付要以工傷認(rèn)定為前提，那么該制度的意義將被大大弱化。

　　義聯(lián)中心因而曾提出建議，認(rèn)為針對(duì)需要緊急醫(yī)療救治的工傷職工，先行支付制度應(yīng)設(shè)立特別渠道加以保護(hù)，而不應(yīng)僵化地以工傷認(rèn)定程序?yàn)榍疤?。義聯(lián)中心提出，在用人單位不墊付醫(yī)療費(fèi)的情況下，勞動(dòng)者在提供勞動(dòng)關(guān)系的初步證明材料、診斷證明書、工傷發(fā)生的事實(shí)以及用人單位不支付待遇等情況的陳述之后，社保行政部門就應(yīng)緊急調(diào)查并迅速作出先行支付決定。

　　該民間組織的建議尚未被采納。對(duì)此，行政部門內(nèi)部有觀點(diǎn)認(rèn)為，先行支付以工傷認(rèn)定為前提有其必要性，否則基金支付規(guī)模過大，且更難監(jiān)管。這也被不少學(xué)者看做一種合理的顧慮。

　　此外，對(duì)于先行支付制度的溯及力，征求意見稿也未有提及。葉明欣介紹，當(dāng)前有很多尚未獲得用人單位賠償?shù)墓麆趧?dòng)者非常關(guān)心，自己在《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效后，能否申請(qǐng)先行支付。

　　葉明欣認(rèn)為，先行支付制度若溯及2011年7月1日以前發(fā)生工傷的職工，并不會(huì)給任何公民、法人和其他組織增加額外的負(fù)擔(dān)和義務(wù)。用人單位應(yīng)支付的賠償金額和實(shí)體義務(wù)并沒有變化，只是賠償主體和順序進(jìn)行了調(diào)整。相反，先行支付可以在維持各方義務(wù)不變的情況下，增加未參保工傷職工的權(quán)利和利益。因此，建議明確先行支付制度的溯及力，給更多工傷勞動(dòng)者，包括當(dāng)前仍然未獲得賠償?shù)墓麆趧?dòng)者，予以保護(hù)。█