在美國(guó)，老年工人們擁有消費(fèi)、納稅、投資和就業(yè)四項(xiàng)能力及其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，正在形成老齡人口紅利。而中國(guó)，由于政府控制著微薄的養(yǎng)老基金，包括財(cái)政專(zhuān)戶(hù)保管的職工個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老基金約1.6萬(wàn)億元，沒(méi)有進(jìn)入資本市場(chǎng)。勞動(dòng)者沒(méi)有決策權(quán)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)也不明確。在急速人口老齡化的條件下，缺乏規(guī)劃，至今尚未見(jiàn)到老齡人口紅利的跡象。

　　及時(shí)調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)人口老齡化，是中國(guó)政府和社會(huì)亟待認(rèn)真思考的問(wèn)題。

　　五面楚歌

　　2037年中國(guó)可能存在老年贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)大、出生人口減少、貧困人口占比1/10、失業(yè)人口占比大、退休年齡偏小等多種社會(huì)危機(jī)

　　有研究顯示，中國(guó)在2001年進(jìn)入人口老齡化社會(huì)；2013年勞動(dòng)人口達(dá)到峰值點(diǎn)即10億，此后開(kāi)始下降，2010年-2020年間勞動(dòng)人口年均下降0.73%，約700萬(wàn)；總?cè)丝谠?024年達(dá)到峰值點(diǎn)，約13.75億；2037年老齡人口達(dá)到峰值點(diǎn)，約2.48億。屆時(shí)，可能存在五面楚歌的多種社會(huì)問(wèn)題，即本文所稱(chēng)的老齡社會(huì)危機(jī)。

　　一面楚歌來(lái)自老年贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)大。有研究顯示，中國(guó)在2010年-2037年間，剔除在校生、失業(yè)人口、貧困人口和提前退休人口后，老年實(shí)際贍養(yǎng)比可能不足2:1。

　　二面楚歌來(lái)自出生人口減少。1980年-2009年間中國(guó)少生育4億多人口，出生率從20‰下降到12‰左右。應(yīng)當(dāng)及時(shí)將現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的內(nèi)涵轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的生育二胎，以改善人口結(jié)構(gòu)，避免老齡人口峰值期，勞動(dòng)人口陷入背兩個(gè)孩子、養(yǎng)一個(gè)老人和扶一個(gè)貧困者的境地。

　　三面楚歌來(lái)自低收入人群。中國(guó)政府在2011年11月29日宣布上調(diào)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)線后，全國(guó)貧困人口數(shù)量擴(kuò)大至1.28億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4％，約占全國(guó)總?cè)丝冢ǜ郯呐_(tái)地區(qū)除外）的十分之一。在2005 年中國(guó)居民金融資產(chǎn)余額首次突破20萬(wàn)億元人民幣大關(guān)時(shí)，20%家庭擁有城市人民幣和外幣儲(chǔ)蓄存款總值的比例分別為64.4%和88.1%，而戶(hù)均金融資產(chǎn)最少的20%家庭擁有比例分別為1.3%和0.3%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《首次中國(guó)城市居民家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查總報(bào)告》顯示：截至2011年6月底,中國(guó)城市居民家庭財(cái)產(chǎn)戶(hù)均總值已達(dá)22.83萬(wàn)元，人民幣金融資產(chǎn)中，戶(hù)均儲(chǔ)蓄存款為5.12萬(wàn)元,占69.4%。顯然，貧困人群比重太大，家庭資產(chǎn)配置缺乏增值渠道，且養(yǎng)老資產(chǎn)不足，以此進(jìn)入深度老齡社會(huì)，等待供養(yǎng)的不僅是老人，還有很多窮人。

　　四面楚歌來(lái)自失業(yè)人口占比大。在2037年中國(guó)約有8億勞動(dòng)人口（15歲-64歲），如果屆時(shí)失業(yè)人口占5%，則實(shí)際就業(yè)人口減少4000萬(wàn)，國(guó)家老年贍養(yǎng)能力下降。歷史數(shù)據(jù)顯示：勞動(dòng)人口占比常住人口的比例為80%，從業(yè)人口占常住人口的比例約為50%，約20%-30%為未從業(yè)人群，亟待促進(jìn)就業(yè)和改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，降低失業(yè)率和非從業(yè)人員的人口占比。

　　五面楚歌來(lái)自退休年齡偏低。西方國(guó)家的退休年齡普遍在65歲-67歲，中國(guó)法定退休年齡為45歲（艱苦崗位）、50歲-55歲（女性）、60歲（男性），實(shí)際退休的平均年齡在53歲-55歲，法定退休年齡過(guò)早,再加提前退休問(wèn)題，將老年贍養(yǎng)比降至不足2:1。中國(guó)應(yīng)當(dāng)自2013年勞動(dòng)人口緩慢下降時(shí)開(kāi)始逐漸提高退休年齡，制定領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的法定年齡，禁止提前退休，獎(jiǎng)勵(lì)推遲退休。

　　四大問(wèn)題

　　中國(guó)的養(yǎng)老金制度嚴(yán)重碎片化，面對(duì)著來(lái)自居民、用人單位、養(yǎng)老基金、國(guó)家財(cái)政等四個(gè)方面的潛在問(wèn)題

　　迎接上述挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)盡早制定老齡社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，避免同期發(fā)生社會(huì)問(wèn)題綜合癥。變革現(xiàn)行基本養(yǎng)老金政策體系勢(shì)在必行。

　　現(xiàn)在，中國(guó)的養(yǎng)老金制度嚴(yán)重碎片化，面對(duì)著來(lái)自居民、用人單位、養(yǎng)老基金、國(guó)家財(cái)政等四個(gè)方面的潛在問(wèn)題。

　　第一個(gè)問(wèn)題來(lái)自居民（包括參保的外籍居民）。首先是繳費(fèi)不均：目前公共部門(mén)人員不繳費(fèi)、企業(yè)職工繳費(fèi)，公共部門(mén)養(yǎng)老金待遇高于企業(yè)職工2倍-3倍；累計(jì)繳費(fèi)15年，難以應(yīng)對(duì)20年以上的預(yù)期余壽；繳費(fèi)基數(shù)伴隨工資增長(zhǎng)不斷加大，費(fèi)率卻呈剛性，不能下降。

　　其次是待遇失衡。如果基本養(yǎng)老金高于低工資（因殘疾、失業(yè)等個(gè)別現(xiàn)象除外），則誘發(fā)提前退休；企業(yè)和職工28%費(fèi)率與平均1362元養(yǎng)老金不匹配，內(nèi)部回報(bào)率太低，降低企業(yè)和職工參保積極性；退休待遇提高（中央轉(zhuǎn)移支付直接提高養(yǎng)老金）、退休時(shí)點(diǎn)計(jì)發(fā)水平降低（主要指繳費(fèi)工資替代率），傷害參保人積極性；最低養(yǎng)老金增長(zhǎng)率低于通貨膨脹率，養(yǎng)老金實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力下降。

　　第三是由于各地養(yǎng)老金政策差異，居民可能選擇繳費(fèi)低的地區(qū)就業(yè)，支付水平高的地區(qū)參保10年后領(lǐng)取待遇。

　　第二個(gè)問(wèn)題來(lái)自費(fèi)率高、費(fèi)基亂。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率為28%（單位20%+職工8%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方國(guó)家綜合社會(huì)保障稅率。高費(fèi)率導(dǎo)致逃費(fèi)基現(xiàn)象，用人單位以薪酬分類(lèi)、濫福利等手段蠶食費(fèi)基，加之對(duì)困難企業(yè)的減免政策，2000年-2010年間的實(shí)際征繳率（包括稅務(wù)代征和社保計(jì)征）僅為20%，導(dǎo)致養(yǎng)老基金征繳能力和支付能力持續(xù)下降，誤導(dǎo)參保人以非法方式參與競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)保險(xiǎn)公共治理陷入混亂局面。

　　第三個(gè)問(wèn)題來(lái)自養(yǎng)老基金，即社會(huì)統(tǒng)籌支付水平缺乏標(biāo)準(zhǔn)（政府承諾風(fēng)險(xiǎn)），個(gè)人賬戶(hù)基金投資無(wú)路（養(yǎng)老金貶值風(fēng)險(xiǎn)）。首先，職工養(yǎng)老儲(chǔ)蓄面臨公共風(fēng)險(xiǎn)：1998年的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)有企業(yè)改革和銀行體制改革的配套措施，企業(yè)承受高費(fèi)率為已退休人員支付養(yǎng)老金（原來(lái)由銀行支付，銀行即為政府出納），挪用個(gè)人賬戶(hù)資金為提前退休（平均47歲）的國(guó)企冗員支付養(yǎng)老金，政府確保支付的是統(tǒng)賬混淆的基本養(yǎng)老金。一方面，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老基金縮水，每年投資收益損失超過(guò)1000億元；另一方面，政府在擠出養(yǎng)老金市場(chǎng)后，又加大了自身支付負(fù)擔(dān)，增加后期政府的隱形債務(wù)和政治風(fēng)險(xiǎn)。其次，居民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄面臨公共風(fēng)險(xiǎn)。2009年以來(lái)推行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)將面臨資金貶值和被基層政府挪用的風(fēng)險(xiǎn)。目前，實(shí)賬運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老基金約有1.4萬(wàn)億元人民幣（社會(huì)保障儲(chǔ)備基金9000億元，企業(yè)年金3000億元，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)委托投資基金2000億元），約等于美國(guó)養(yǎng)老基金的1.16%。

　　第四個(gè)問(wèn)題來(lái)自國(guó)家財(cái)政，即養(yǎng)老金預(yù)算缺位、公務(wù)員逆向參與。首先，目前，依賴(lài)政府部門(mén)當(dāng)期預(yù)算，缺乏人民代表大會(huì)監(jiān)督，社保部門(mén)混賬支付養(yǎng)老金，中央財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加（從幾十億元到數(shù)千億元），2006年達(dá)到養(yǎng)老金支付的35.6%，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)已超過(guò)50%。

　　其次，面對(duì)歐洲政府債務(wù)危機(jī)和高福利問(wèn)題，有人認(rèn)為政府的福利支出過(guò)高會(huì)重蹈歐洲國(guó)家的覆轍。其實(shí)，2010年中央和地方兩級(jí)財(cái)政養(yǎng)老金補(bǔ)貼為1910.35億元，占2010年全國(guó)財(cái)政收入（83080億元）的2.3%，占同年GDP（397983億元）的0.48%，不足西方國(guó)家的十分之一。

　　再者，公共部門(mén)（機(jī)關(guān)公務(wù)員和公益類(lèi)事業(yè)單位）養(yǎng)老金全部來(lái)自財(cái)政預(yù)算，2008年的預(yù)算支出為1873億元，2009年為2141.36億元。伴隨勞動(dòng)人口和納稅人口不斷減少，公共部門(mén)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)向個(gè)人儲(chǔ)蓄、政府補(bǔ)貼和市場(chǎng)融資的三分法是必然出路。

　　三大挑戰(zhàn)

　　推進(jìn)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整、建立養(yǎng)老基金安全投資機(jī)制和國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的測(cè)算和調(diào)整機(jī)制

　　中國(guó)養(yǎng)老金改革面臨三大公共治理的挑戰(zhàn)。第一，推進(jìn)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，一要完善社會(huì)統(tǒng)籌的互濟(jì)功能和政府責(zé)任，建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，以克服老年貧困；二要打造個(gè)人賬戶(hù)的儲(chǔ)蓄和市場(chǎng)融資功能，以改善老年生活。

　　第二，按照三分法建立養(yǎng)老基金安全投資機(jī)制，三分之一養(yǎng)老基金用于保守投資，包括大額儲(chǔ)蓄和理財(cái)財(cái)產(chǎn)；三分之一養(yǎng)老基金投入社會(huì)基金（如英國(guó)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展基金），即將優(yōu)質(zhì)國(guó)家項(xiàng)目向養(yǎng)老基金分配的渠道；三分之一養(yǎng)老基金投資股票市場(chǎng)，在長(zhǎng)期投資中獲得創(chuàng)新企業(yè)的利潤(rùn)和追求較高的收益；由此保障養(yǎng)老基金相對(duì)穩(wěn)定和安全的收益。

　　第三，建立居民征信系統(tǒng)，在完善社會(huì)保障權(quán)益記錄的基礎(chǔ)上建立居民檔案，由此建立國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的測(cè)算和調(diào)整機(jī)制，建立居民征信管理制度，確保國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放有方，避免經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和居民勾結(jié)榨取養(yǎng)老金。同時(shí)，政府要以一個(gè)委托人的資格出現(xiàn)（財(cái)政部門(mén)、社保部門(mén)統(tǒng)一），委托具有全國(guó)網(wǎng)絡(luò)和窗口的大型商業(yè)銀行托管養(yǎng)老基金，同時(shí)提供賬戶(hù)和窗口服務(wù)，做到國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬地支付（人在哪里生活，即按照當(dāng)?shù)厮筋I(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金），個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金方便異地?cái)y帶和轉(zhuǎn)換受托人。

　　兩架車(chē)

　　國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為公交車(chē)，在于克服貧困；個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金即為私家車(chē)，用于改善個(gè)人生活

　　社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)是兩條道上的兩架車(chē)，一是公交汽車(chē)，另一個(gè)是私家車(chē)，各具功能，不得混淆。國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金即為公交汽車(chē)，其作用在于克服貧困。應(yīng)當(dāng)按照公共品的原則規(guī)范養(yǎng)老金稅費(fèi)征收，稅率在2010年約為社會(huì)平均工資的6.82%（從60歲開(kāi)始支付），2035年升到12.79%；當(dāng)領(lǐng)取年齡為65歲時(shí)，稅率將從2010年的4.49%升到2035年的9.30%；財(cái)政支出占比從2010年的5.91%升到2035年的19.00%；GDP占比將從2010年的1.36%上升到2035年的4.38%。如果稅率為10%，企業(yè)稅率應(yīng)為7%，個(gè)人稅率為3%。中央政府支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金（可適度獎(jiǎng)勵(lì)納稅費(fèi)貢獻(xiàn)較大的人群，可鼓勵(lì)高收入人群放棄領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金）的水平，應(yīng)當(dāng)是地方居民家庭人均消費(fèi)支出的40%-50%，GDP占比控制在4%-5%區(qū)間。

　　個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金即為私家車(chē)，用于改善個(gè)人生活。應(yīng)按照準(zhǔn)公共品的原則，建立全國(guó)居民通用的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄賬戶(hù)，規(guī)范個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、用人單位職業(yè)養(yǎng)老金、政府養(yǎng)老補(bǔ)貼和對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的稅收減、免、延政策。

　　規(guī)范養(yǎng)老金受托人制度，規(guī)范養(yǎng)老金市場(chǎng)，建立確保養(yǎng)老基金保值增值的社會(huì)發(fā)展基金（借鑒美國(guó)政府債券、英國(guó)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展基金、澳大利亞超級(jí)年金信托賬戶(hù)的經(jīng)驗(yàn)），實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金投資策略的三三制（30%以上購(gòu)買(mǎi)理財(cái)產(chǎn)品、30%購(gòu)買(mǎi)社會(huì)基金、30%以下購(gòu)買(mǎi)股票），建議全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理40%養(yǎng)老基金，并經(jīng)營(yíng)社會(huì)發(fā)展基金，確保養(yǎng)老基金保值增值；優(yōu)秀的企業(yè)年金投資機(jī)構(gòu)管理60%養(yǎng)老基金，以具有競(jìng)爭(zhēng)力的風(fēng)格和業(yè)績(jī)?nèi)〉蒙鐣?huì)的信任；建立具有權(quán)威性的養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善養(yǎng)老基金信息披露制度和促進(jìn)居民養(yǎng)老基金風(fēng)險(xiǎn)教育工作。

　　民生保障不是發(fā)放短期補(bǔ)貼的福利社會(huì)，需要針對(duì)社會(huì)問(wèn)題制定科學(xué)的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和公共政策，確保國(guó)民的基本生活處于安全狀態(tài)。人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)現(xiàn)象，政府惟一能做的就是盡快啟動(dòng)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革。

　?。钛嘟棡榍迦A大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)政策研究所所長(zhǎng)）