2016年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)增速已漸顯下滑趨勢(shì)。業(yè)內(nèi)坦言，農(nóng)業(yè)險(xiǎn)往往面臨無(wú)利或微利狀況。針對(duì)此，兩會(huì)期間，多位政協(xié)委員建議，加強(qiáng)補(bǔ)貼。切實(shí)解決農(nóng)業(yè)險(xiǎn)走出困境，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。

　　然而，一直做加法的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)補(bǔ)貼，支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，卻也滋生套利違規(guī)行為。今年3月末，新疆保監(jiān)局連發(fā)10封處罰書(shū)，直指人保財(cái)險(xiǎn)存在編制虛假農(nóng)險(xiǎn)承保和理賠資料的違法行為。

　　農(nóng)業(yè)險(xiǎn)補(bǔ)貼緣何成為“肥肉”？近日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所教授、博士生導(dǎo)師朱俊生撰文指出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展中也存在較為突出的問(wèn)題。其明確指出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，基于一家一戶承保理賠的傳統(tǒng)產(chǎn)品及其經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)之間不相容，產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問(wèn)題，損害了農(nóng)戶的利益和政府通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。
　　此外，朱俊生呼吁，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，需要更多的政策支持：一是將指數(shù)保險(xiǎn)納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍；二是為構(gòu)建普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系提供補(bǔ)貼；其次，促進(jìn)與指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；再次，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新的制度風(fēng)險(xiǎn)。

　　以下為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所教授、博士生導(dǎo)師朱俊生在經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)刊發(fā)的署名文章：

　　對(duì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的建議
　　我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展已取得巨大成就，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展中也存在較為突出的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：基于一家一戶承保理賠的傳統(tǒng)產(chǎn)品及其經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)之間不相容，產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問(wèn)題，損害了農(nóng)戶的利益和政府通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)。對(duì)此，有必要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
　　目前存在的問(wèn)題
　　在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(尤其是種植業(yè)保險(xiǎn))的經(jīng)營(yíng)模式通常具有兩個(gè)典型特征：一是產(chǎn)品一般基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司要按照農(nóng)戶的不同損失程度比例賠償，且最大賠償限額隨著農(nóng)作物的生長(zhǎng)期而變化。這就意味著在理論上應(yīng)該做到承保到戶與理賠到戶。二是政府有關(guān)部門(mén)行政推動(dòng)，包括從省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的層層組織與發(fā)動(dòng)，在理賠過(guò)程中參與溝通與談判等。目前這種經(jīng)營(yíng)模式產(chǎn)生了成本高昂與違規(guī)行為嚴(yán)重的問(wèn)題，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。
　　一是成本高?；趥€(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)成本高昂，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨巨大的可持續(xù)發(fā)展壓力。同時(shí)，理賠環(huán)節(jié)也成本高昂。按照基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的理賠要求，保險(xiǎn)公司必須在不同的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行三次查勘定損，查勘量巨大，定損手續(xù)繁瑣，成本支出巨大。
　　二是違規(guī)行為嚴(yán)重。目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要依賴行政的力量推動(dòng)，以降低承保和理賠成本，但由于對(duì)地方政府相關(guān)部門(mén)的行政權(quán)力約束不夠以及保險(xiǎn)公司自身內(nèi)控不足，造成虛假承保、虛假理賠和虛假費(fèi)用等違規(guī)問(wèn)題相當(dāng)突出。雖然保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)不斷加大監(jiān)管力度，對(duì)部分保險(xiǎn)公司在農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，并于2016年開(kāi)展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)治理整頓工作，但通過(guò)編造保險(xiǎn)事故或是擴(kuò)大部分農(nóng)戶損失程度進(jìn)行賠付、賠款用于返還代墊保費(fèi)等問(wèn)題仍然屢禁不絕，不僅損害了農(nóng)戶的利益，而且難以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策效應(yīng)，從而危及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根基。

　　現(xiàn)存問(wèn)題的成因
　　目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式在某種程度上陷入了“違規(guī)經(jīng)營(yíng)找死，合規(guī)經(jīng)營(yíng)必死”的兩難困境。即對(duì)基于個(gè)別農(nóng)戶的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，如果在小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)狀況下運(yùn)作，則經(jīng)營(yíng)成本很高，面臨巨大的可持續(xù)發(fā)展壓力。如果在行政的力量推動(dòng)下經(jīng)營(yíng)，則非常容易發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象，嚴(yán)重傷害農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聲譽(yù)，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)相悖。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式出現(xiàn)問(wèn)題的根本原因在于，我國(guó)農(nóng)戶以小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)為主的國(guó)情與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品之間不相容。
　　一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的可持續(xù)發(fā)展要求規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。對(duì)于傳統(tǒng)的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品，規(guī)?；?jīng)營(yíng)是其發(fā)展的先決條件。規(guī)?；r(nóng)戶由于種植面積大，可以有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的交易成本，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，采取多風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(MPCI)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)相對(duì)成功的國(guó)家往往其農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大。
　　二是小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)造成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品不可持續(xù)。近年來(lái)，雖然我國(guó)新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展迅速，但規(guī)?；?jīng)營(yíng)的實(shí)際占比仍然較為有限。小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)仍然是我國(guó)農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)性經(jīng)營(yíng)形態(tài)。相應(yīng)的，每份保單的承保面積相當(dāng)有限。2015年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保主要農(nóng)作物0.964億公頃，參保農(nóng)戶戶次2.29億。據(jù)此計(jì)算，每戶次承保面積僅為0.42公頃(約為2.56畝)。在這種情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保和理賠的成本都很高。為了降低經(jīng)營(yíng)成本，實(shí)踐中市場(chǎng)主體大多依靠地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，這使得在行政權(quán)力約束不足的情況下出現(xiàn)了很多違規(guī)行為。

　　對(duì)模式創(chuàng)新的建議
　　為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新，應(yīng)建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，以指數(shù)保險(xiǎn)取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，降低交易成本，提高供給效率，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。
　　一是建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。
　　普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的核心是，“政府補(bǔ)助保費(fèi)保基本、農(nóng)戶自愿參保保增量”，即由政府全額補(bǔ)貼保費(fèi)，提供最基本的風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)戶可以根據(jù)需要通過(guò)額外繳費(fèi)提高保障水平。如上所述，在小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，向農(nóng)戶收取保費(fèi)的成本異常高昂，甚至保險(xiǎn)公司的承保成本已經(jīng)超出了農(nóng)戶的自繳保費(fèi)，不符合經(jīng)濟(jì)效率的原則。因此，對(duì)農(nóng)戶的繳費(fèi)實(shí)行全額補(bǔ)貼，可以降低承保環(huán)節(jié)的成本。同時(shí)，也在一定程度上遏制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的虛假承保、虛假理賠等違法違規(guī)行為。
　　建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系也是發(fā)達(dá)國(guó)家的重要經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)就是聯(lián)邦政府為農(nóng)場(chǎng)主提供的最基本風(fēng)險(xiǎn)保障的普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。農(nóng)場(chǎng)主一般都在巨災(zāi)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，額外繳費(fèi)購(gòu)買(mǎi)保障程度更高的保險(xiǎn)產(chǎn)品。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，探索建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。
　　二是以指數(shù)保險(xiǎn)取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。
　　傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品要求核保到戶、驗(yàn)標(biāo)到戶、查勘定損到戶，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)營(yíng)成本非常高，在實(shí)踐中難以規(guī)范運(yùn)作。因此，要進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新，應(yīng)主要以指數(shù)形態(tài)的保險(xiǎn)產(chǎn)品取代當(dāng)前的物化成本保險(xiǎn)。
　　指數(shù)保險(xiǎn)(包括區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)和天氣指數(shù)保險(xiǎn)等)將損害程度指數(shù)化為特定區(qū)域農(nóng)作物的平均產(chǎn)量或是氣象數(shù)據(jù)指標(biāo)，其賠償基于預(yù)先設(shè)定的參數(shù)是否達(dá)到觸發(fā)水平，而非實(shí)際損失，因此通常不需要核保到戶、驗(yàn)標(biāo)到戶、查勘定損到戶。可見(jiàn)，指數(shù)保險(xiǎn)本質(zhì)上是通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新，將小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶聚合成虛擬的規(guī)模農(nóng)場(chǎng)，從而有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保、定損以及賠付環(huán)節(jié)的成本。
　　在選擇合適的產(chǎn)品形態(tài)方面，印度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)提供了很好的啟示。和我國(guó)類(lèi)似，印度也是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位。由于農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限，印度主要發(fā)展區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)和天氣指數(shù)保險(xiǎn)。印度的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品形態(tài)的選擇要與農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模相適應(yīng)。為了適應(yīng)小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的基本國(guó)情，我國(guó)應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品形態(tài)，克服傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)成本高的不足。
　　首先，財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新的支持。
　　一是將指數(shù)保險(xiǎn)納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。這樣可以鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極探索以指數(shù)保險(xiǎn)取代物化成本保險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)型。
　　二是為構(gòu)建普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系提供補(bǔ)貼。實(shí)施普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)后，財(cái)政需要新增加兩部分補(bǔ)貼資金：目前農(nóng)戶約20%的自繳保費(fèi)、可保種植面積全面覆蓋后新增加的保費(fèi)補(bǔ)貼。通過(guò)增加對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼，可以同時(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的市場(chǎng)化改革。另外，值得指出的是，如果用指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，則由于指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品的費(fèi)率較低，財(cái)政因此支出的保費(fèi)補(bǔ)貼可能會(huì)少很多。
　　其次，促進(jìn)與指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)展指數(shù)保險(xiǎn)要求具備很高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。比如，對(duì)于天氣指數(shù)保險(xiǎn)，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)需要質(zhì)量可靠、不易篡改、可以自動(dòng)獲取的氣象數(shù)據(jù)。但我國(guó)地域遼闊，地面氣象觀測(cè)站點(diǎn)分布不夠充分，制約了天氣指數(shù)保險(xiǎn)的發(fā)展。因此，要增加氣象站點(diǎn)建設(shè)，完善與指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、氣象等部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，通過(guò)數(shù)據(jù)共享以及校驗(yàn)，提高數(shù)據(jù)的可得性與真實(shí)性。
　　再次，降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新的制度風(fēng)險(xiǎn)。政府全額補(bǔ)貼保費(fèi)后，農(nóng)戶對(duì)于最基本的風(fēng)險(xiǎn)保障不再繳費(fèi)，這有可能進(jìn)一步弱化農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)中的角色，從而使得政府、公司、農(nóng)戶之間缺乏利益制衡與協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，要進(jìn)一步完善《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，有效界定和約束政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的權(quán)力邊界，同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行和監(jiān)督。

　　解決現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中存在的各種問(wèn)題，需做到以下幾方面。一是要建立普惠性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，“政府補(bǔ)助保費(fèi)?；?、農(nóng)戶自愿參保保增量”；二是以指數(shù)保險(xiǎn)取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新，將小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶聚合成虛擬的規(guī)模農(nóng)場(chǎng)，從而有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保、定損以及賠付環(huán)節(jié)的成本。