【摘要】今年十一月中下旬,國務(wù)院法制辦公室公布存款保險條例,自此我國存款保險制度終于破題。對于存款保險制度的推出,市場充滿了期待,但是存款保險制度的具體作用是什么呢?針對這種問題,有關(guān)專家做出了解釋。
出臺存款保險制度是出于何種考慮
問題:什么是存款保險制度?
中國人民大學(xué)副教授徐陽光:根據(jù)《條例》規(guī)定,存款保險制度是指國內(nèi)吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),依照規(guī)定向存款保險基金管理機(jī)構(gòu)交納保費(fèi),形成存款保險基金,存款保險基金管理機(jī)構(gòu)依照規(guī)定向存款人償付被保險存款,并采取必要措施維護(hù)存款以及存款保險基金安全的制度。徐陽光北方工業(yè)大學(xué)副教授榮國權(quán):存款保險制度作為一種金融保障制度源起于20世紀(jì)30年代的美國,在隨后的幾十年間,因其在金融監(jiān)管檢查和金融風(fēng)險控制及預(yù)警方面發(fā)揮了重要作用,引起各國關(guān)注并引入,存款保險制度成為世界各國國內(nèi)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的一個重要手段。
問題:看來銀行也可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險。徐陽光:以前,老百姓從未想過銀行會破產(chǎn),但全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢告訴我們,銀行是可以破產(chǎn)的。從國外的情況看,每次金融危機(jī)都會導(dǎo)致銀行破產(chǎn)。而在中國,不要說銀行破產(chǎn),甚至其他非銀行類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)都不可想象。不過,廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案向全世界宣示:中國的金融機(jī)構(gòu)也是可以破產(chǎn)的。隨后發(fā)生的一系列證券公司破產(chǎn)案更是讓投資者感覺到金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險性。但老百姓還是不相信銀行會破產(chǎn)。因?yàn)樵谖覈?,銀行破產(chǎn)會牽涉到眾多存款人的利益,如處理不善將會引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī),在沒有存款保險制度的情況下,國家并沒有更為妥善的應(yīng)對辦法。制定存款保險條例,不是近期才考慮的事情,從20世紀(jì)90年代起,官方一直在醞釀銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例,只因存在分歧且需要廣泛的討論以求共識,加之立法需要尋找最佳的時機(jī),因此,直至今日才醞釀出臺該制度。榮國權(quán):由于歷史和國情原因,我國長期以來一直堅(jiān)持著隱性的存款保險制度,即以國家和政府的信用對存款類金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為進(jìn)行擔(dān)保。但是,1998年發(fā)生的海南發(fā)展銀行破產(chǎn)關(guān)閉事件讓我們看到了這種隱性存款保險制度的不足和缺陷。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融市場的不斷開放,設(shè)立符合我國國情的存款保險制度已迫在眉睫。
問題:制定這一制度有法律依據(jù)嗎?
徐陽光:根據(jù)我國企業(yè)破產(chǎn)法第134條規(guī)定:“商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的,國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請。”“金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的,國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法?!痹摋l款要義有二:一是將商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)納入破產(chǎn)法的適用范圍,意味著金融機(jī)構(gòu)具備了破產(chǎn)資格。二是授權(quán)國務(wù)院制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的具體實(shí)施辦法。然而,國務(wù)院并未制定統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例,只是在2008年4月出臺了《證券公司風(fēng)險處置條例》,在證券領(lǐng)域成立了中國證券投資者保護(hù)基金,在保險領(lǐng)域成立了保險保障基金,這為相應(yīng)領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)提供了制度基礎(chǔ)。但反觀銀行領(lǐng)域,既無存款保險基金,更無銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)定,實(shí)屬金融立法和破產(chǎn)法之空白地帶。所以,《條例》意味著我國商業(yè)銀行破產(chǎn)立法邁出了關(guān)鍵的一步,具有十分重要的意義。
存款保險制度能否保障各方利益
問題:存款保險制度的積極意義體現(xiàn)在哪些方面?
榮國權(quán):在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,大型金融危機(jī)和金融市場動蕩所產(chǎn)生的影響已不僅限于一個國家,其所波及的各國金融市場都會受到?jīng)_擊,從其他各國已經(jīng)設(shè)立的存款保險制度可以發(fā)現(xiàn),該制度可以有效提高金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性,有利于防范金融風(fēng)險,維持正常的金融秩序。該制度也有利于保護(hù)存款人的利益。由于銀行的資金管理模式具有較高的風(fēng)險性和不穩(wěn)定性,在出現(xiàn)經(jīng)營管理不善或其他資金問題時,較其他企業(yè)和機(jī)構(gòu)更容易發(fā)生信用危機(jī)。存款保險制度不僅能在銀行出現(xiàn)金融危機(jī)時為銀行提供資金援助從而保障存款人的利益,而且在有存款保險制度保護(hù)的情況下也會減少存款人擠兌的風(fēng)險。該制度對于銀行業(yè)的發(fā)展也有積極影響?;谖覈鴩榧敖鹑跇I(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,可以預(yù)知的是存款保險制度的實(shí)施將會改善我國商業(yè)銀行經(jīng)營模式陳舊、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)不合理、風(fēng)險抵御能力較差的現(xiàn)狀,增強(qiáng)國家對金融業(yè)的監(jiān)管。
問題:那么,《條例》如何保障銀行業(yè)的安全?
徐陽光:從該條例的適用范圍看,投保機(jī)構(gòu)的范圍涵蓋到了“商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”,可以全面保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的安全。從保險的標(biāo)的來看,“被保險存款包括投保機(jī)構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。但是,金融機(jī)構(gòu)同業(yè)存款、投保機(jī)構(gòu)的高級管理人員在本投保機(jī)構(gòu)的存款以及存款保險基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不予保險的其他存款除外”,這從正反兩方面界定了存款保險所保障的存款范圍,比較合理。在存款保險費(fèi)率方面,該條例擬規(guī)定,存款保險費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險差別費(fèi)率構(gòu)成。費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)由存款保險基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整,報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。各投保機(jī)構(gòu)的適用費(fèi)率,由存款保險基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險狀況等因素確定。該條規(guī)定可解決不同類型銀行風(fēng)險程度不一的問題,有助于解決立法中的分歧。
榮國權(quán):《條例》第2條是關(guān)于我國存款保險制度適用范圍的規(guī)定,即在我國境內(nèi)設(shè)立的大中小型金融機(jī)構(gòu)均應(yīng)投保。采用這種強(qiáng)制保險的模式對我國境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全覆蓋式的監(jiān)管,不僅可以保證存款保險制度的公平性和合理性,還有利于為存款人提供全方位無死角的保護(hù)。而《條例》中關(guān)于存款保險費(fèi)率的規(guī)定很是亮眼。根據(jù)不同銀行的差異采取了差別費(fèi)率。存款保險費(fèi)率由基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險差別費(fèi)率構(gòu)成,因此風(fēng)險大的金融機(jī)構(gòu)相對于風(fēng)險小的金融機(jī)構(gòu)費(fèi)率要高。相較于單一費(fèi)率而言,這樣的安排既體現(xiàn)了存款保險制度的市場化原則,又可以公平對待經(jīng)營模式不同的金融機(jī)構(gòu),并且實(shí)施差別費(fèi)率還可以對我國的金融機(jī)構(gòu)形成正向激勵,促使金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營,降低道德風(fēng)險,從而達(dá)到保護(hù)存款人利益的目的。
問題:《條例》規(guī)定了50萬元的賠償限額,存款人的利益能得到保障嗎?
徐陽光:《條例》規(guī)定,存款保險實(shí)行限額償付,最高償付限額為人民幣50萬元。但同時也規(guī)定,國務(wù)院有關(guān)部門可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險狀況等因素調(diào)整最高償付限額。任何國家的存款保險制度都無法完全保障存款人的資金安全,都有最高償付限額的規(guī)定。該《條例》的規(guī)定,參考了國際標(biāo)準(zhǔn),也符合中國的具體情況,值得肯定。
榮國權(quán):存款保險限額可以根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,這樣的規(guī)定即避免了全額賠付可能帶來的巨大風(fēng)險,又可以充分發(fā)揮其作用?!稐l例》還有關(guān)于我國存款保險制度模式的規(guī)定,現(xiàn)行世界各國的存款保險制度大致可以分為3種模式:第一種是“付款箱”,即僅在銀行倒閉后負(fù)責(zé)賠付存款人。第二種是“損失最小化”,即要求存款保險同時還要具有風(fēng)險監(jiān)測和處置的功能。第三種是“風(fēng)險最小化”,即要求存款保險進(jìn)一步具有早期糾正和補(bǔ)充監(jiān)管的功能。而我國存款保險制度從整體上講采取了“風(fēng)險最小化”的保險模式,這樣的模式選擇既有存款保險的功能又有一定的監(jiān)督檢查功能,可以及時了解金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動狀況并及時發(fā)現(xiàn)問題,對于風(fēng)險做到早發(fā)現(xiàn)、早處置,能從根本上防止金融體系風(fēng)險的累積,也有利于從源頭上防止存款人的資金損失。
問題:制度的出臺需要落實(shí)到位,該《條例》如果通過能得到切實(shí)執(zhí)行嗎?
徐陽光:《條例》還賦予了存款保險基金管理機(jī)構(gòu)一定的權(quán)限。存款保險基金管理機(jī)構(gòu)一旦成立,將具有核查投保機(jī)構(gòu)的權(quán)力,參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制并共享信息的權(quán)力以及發(fā)布風(fēng)險警示等權(quán)力。由此可見,存款保險基金管理機(jī)構(gòu)并非單純處于銀行出現(xiàn)問題時被動償付的地位,而是可以主動參與銀行業(yè)監(jiān)督管理,致力于維護(hù)金融安全。
哪些問題還需要考量
問題:《條例》是否還有需要完善的地方?
徐陽光:我本人對《條例》的內(nèi)容基本滿意。當(dāng)然,也有進(jìn)一步完善的空間。例如,如何界定存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)?如何定位其職能?存款保險基金管理機(jī)構(gòu)如何有效參與到商業(yè)銀行接管、整頓等前期處置階段并發(fā)揮其獨(dú)特的作用?其余銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)如何協(xié)調(diào)?目前的征求意見稿中欠缺這方面的規(guī)定。建議國務(wù)院法制辦公室對這些問題再予斟酌。
榮國權(quán):《條例》中有一些問題有待商榷,像其中僅言明了存款保險費(fèi)率采用差別費(fèi)率而沒有公布具體的費(fèi)率水平。由于具體的費(fèi)率高低將決定金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本,因此如何設(shè)計(jì)費(fèi)率對于我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)來說十分重要,同時由于采用差別費(fèi)率而隨之產(chǎn)生的不同風(fēng)險層級的費(fèi)率也是制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)慎之又慎的難點(diǎn)。從總體上講,如果存款保險費(fèi)率較高,那么必然會增加金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本,從而對我國銀行業(yè)造成沖擊,而如果費(fèi)率較低,則必然會使存款保險制度的監(jiān)管功能削弱,因此,如何設(shè)計(jì)符合我國銀行業(yè)具體情況的費(fèi)率也是《條例》所要面臨的問題。此外,近年來類似于余額寶的網(wǎng)絡(luò)理財(cái)產(chǎn)品迅猛發(fā)展,其吸收和變相吸收的存款規(guī)模越來越大,而對于這些具有吸收存款性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)理財(cái)產(chǎn)品是否應(yīng)當(dāng)納入存款保險制度進(jìn)行監(jiān)管同樣是個問題。隨著網(wǎng)絡(luò)理財(cái)產(chǎn)品越來越為人們所熟悉,很多存款人已然將其視為第二個銀行,而我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管模式和監(jiān)管方式對于這類平臺還沒有進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理,因此,如何保護(hù)這類平臺上存款人的利益,以及是否應(yīng)當(dāng)將其納入存款保險制度的體系中,都是值得討論的問題。
無憂保提示:綜上可知,存款保險制度推出后,能夠保證各方的利益,并可以起到防止金融風(fēng)險蔓延、減少社會動蕩的作用。而在具體實(shí)施中,存款保險限額可以根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

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