【摘要】自2007年以來(lái)，國(guó)家下發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》后，2013年“兩會(huì)”前夕，國(guó)家環(huán)保部與中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確三類(lèi)企業(yè)必須強(qiáng)制投保社會(huì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，否則將在環(huán)評(píng)、信貸等方面受到影響。

　　五年間，關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的兩次發(fā)文，發(fā)文目的從“建立”到“健全”的變化，說(shuō)明中國(guó)已經(jīng)初步建立起環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，也表明這一制度目前還存在著很多欠缺的地方，亟待完善。同時(shí)，還意味著中國(guó)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時(shí)期。

　　過(guò)去解決環(huán)境問(wèn)題，一直靠行政手段。這些手段雖然在短時(shí)間內(nèi)立竿見(jiàn)影，長(zhǎng)期效果卻十分有限?；仡櫚l(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐歷程可以看出，建立和實(shí)施一套全方位、多領(lǐng)域的宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能以較低成本達(dá)到有效控制污染的目的。因此，綜合采取法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、必要的行政辦法等手段加強(qiáng)污染事故防范和處置工作，成為當(dāng)前環(huán)保工作的重要任務(wù)。

　　在這些手段當(dāng)中，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尤為引人關(guān)注。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它是以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)成熟的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙贏的制度，也是一個(gè)能更大范圍調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的手段。

　　在過(guò)去，如果發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨額賠償和污染治理費(fèi)用面前，事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn)或采取其他手段逃避責(zé)任，受害者往往得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來(lái)治理。受害者、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失，國(guó)家相關(guān)環(huán)保法規(guī)規(guī)定的“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則在實(shí)踐層面得不到很好的落實(shí)。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益。同時(shí)，在社會(huì)層面，也將會(huì)改變企業(yè)行為。大家會(huì)發(fā)現(xiàn)，企業(yè)變得敢于承擔(dān)責(zé)任，良好的社會(huì)秩序得到鼓勵(lì)和強(qiáng)化，會(huì)產(chǎn)生“多贏”的效果。

　　但這并不意味企業(yè)就可以“破財(cái)消災(zāi)”，放心大膽地去污染。因?yàn)榄h(huán)境保險(xiǎn)的收費(fèi)與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)發(fā)生污染事故的風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)會(huì)壓得企業(yè)不堪重負(fù)。保險(xiǎn)公司還會(huì)雇傭?qū)＜遥瑢?duì)被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，這種市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。

　　從制度建設(shè)的角度來(lái)將，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一種市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，它的市場(chǎng)屬性也往往決定它的效率要高于其他非市場(chǎng)化的手段，商業(yè)保險(xiǎn)可以將賠償資金精準(zhǔn)地投放到需要的企業(yè)，可以提高一個(gè)國(guó)家資源的配置效率，因此在西方，保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展程度也可以體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力。可以說(shuō)，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度“看上去很美”。

　　現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)落地情況可以用保監(jiān)會(huì)提供的一組數(shù)據(jù)來(lái)反映。目前，中國(guó)已在十多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)工作，投保企業(yè)達(dá)2000多家，承保金額近200億元。盡管看似已經(jīng)取得不錯(cuò)的成績(jī)，但分析一下蘇州和廣西的試點(diǎn)情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)情況并不盡如人意，面臨發(fā)展瓶頸。

　　蘇州自2010年開(kāi)始推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，由恒泰保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)牽頭成立環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)共保體，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)蘇州分公司為主承保人。來(lái)自蘇州保監(jiān)分局的數(shù)據(jù)顯示，近3年投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的企業(yè)數(shù)量、總保額和總保費(fèi)均呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。投保企業(yè)數(shù)量由66家減少到59家，總保額由1.32億萬(wàn)元減少到9850萬(wàn)元，總保費(fèi)從309.78萬(wàn)元減少到183.9萬(wàn)元。來(lái)自廣西保監(jiān)局的數(shù)據(jù)顯示，2010年，只有中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)南寧市分公司承保一筆業(yè)務(wù)。2011年以來(lái)，只有15家公司投保，2012年保費(fèi)收入111.18萬(wàn)元，保險(xiǎn)金額16553萬(wàn)元。

　　環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度試點(diǎn)情況之所以不容樂(lè)觀，是因?yàn)槠湓趯?shí)際推行過(guò)程中面臨著三個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　首先是相關(guān)法律體系不完善。由于企業(yè)法律責(zé)任不明，違規(guī)成本較低，導(dǎo)致企業(yè)抱著僥幸心理不愿意投保，再加之缺乏有效的責(zé)任追究制度，企業(yè)認(rèn)為即使發(fā)生環(huán)境污染事故，主要由當(dāng)?shù)卣駟?，企業(yè)僅需承擔(dān)較低的民事賠償責(zé)任即可，導(dǎo)致保險(xiǎn)的有效需求不足；行業(yè)主管部門(mén)因?yàn)闆](méi)有立法層面的支撐，難以開(kāi)展有效的監(jiān)督和管理；地方政府迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，也很難較好地進(jìn)行管理和規(guī)范。

　　其次是損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確。目前中國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償參考標(biāo)準(zhǔn)，保險(xiǎn)公司在勘查、定損與責(zé)任認(rèn)定上存在困難，災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)難以管控，這進(jìn)而影響到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率確定和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。

　　最后是道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問(wèn)題突出。在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)中，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題十分嚴(yán)重，由于絕大多數(shù)企業(yè)不去購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，而少數(shù)高危行業(yè)出于轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的想法更愿意購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，在保險(xiǎn)覆蓋面較低的情況下，大數(shù)法則不能發(fā)揮作用，難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的充分分散。

　　實(shí)際上，即使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度比較成熟的國(guó)家，也曾經(jīng)遭遇過(guò)上述問(wèn)題。他們采取的破解之道，是將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)上升為法律，依靠強(qiáng)制手段去推動(dòng)工作的開(kāi)展。立法問(wèn)題解決了，其他問(wèn)題都會(huì)迎刃而解。

　　在兩部委下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)中，也能看到類(lèi)似的思路和內(nèi)容。然而，按照《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的外，任何保險(xiǎn)合同不得以強(qiáng)制的方式訂立。由此來(lái)看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》至多只能算作一份規(guī)范性文件，不論其配套的強(qiáng)制約束措施有多么豐富，從效力上來(lái)說(shuō)，仍然與國(guó)際通行的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)立法存在相當(dāng)大的差距。

　　對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，依靠行政手段去推動(dòng)只能算作退而求其次的方案，始終不是長(zhǎng)久之計(jì)。國(guó)內(nèi)的環(huán)境管理要想回歸本源大道，真正地實(shí)現(xiàn)自身持續(xù)健康發(fā)展，必須盡早被提上立法議程。

　　環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)原本是一項(xiàng)與行政手段形成補(bǔ)充的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)該借助法律推行，自然地發(fā)揮功效，但在國(guó)內(nèi)卻難以擺脫行政手段的介入。

　　無(wú)憂保提示：綜上所述，保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)。如果把環(huán)境管理看作人體，各項(xiàng)法律就是血液，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策包括保險(xiǎn)算作一只手，行政手段算作另外一只手。如果保險(xiǎn)這只手得不到血液的輸入，就無(wú)法自由行動(dòng)，只能使用行政手段這只手的話，那這個(gè)人只能算是殘疾人。但如果血液輸送到位，相信保險(xiǎn)這只手完全可以靈活自如地動(dòng)起來(lái)，加上行政手段那只手，環(huán)境管理才能不斷健全完善，回歸健康發(fā)展之路，也才能發(fā)揮保險(xiǎn)的最大功效。