無(wú)憂保社保新聞早報(bào)：在新的歷史時(shí)期，社保制度的中心工作已由擴(kuò)大覆蓋面轉(zhuǎn)向逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的社保制度，為此，社保費(fèi)改稅理應(yīng)成為走向統(tǒng)一的第一步。從理論上講，社保作為權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品，政府要在其中發(fā)揮重要作用。因此，重議社保費(fèi)改稅的“時(shí)間窗口”已經(jīng)打開，社保費(fèi)改稅有利于推動(dòng)社保制度邁出走向全國(guó)統(tǒng)一的“關(guān)鍵一步”，有利于劃清中央與地方的社保事權(quán)，深化財(cái)稅改革，也有利于進(jìn)一步打開“降成本”的巨大空間。本文認(rèn)為社保費(fèi)改稅的主要操作要點(diǎn)包括：按“負(fù)擔(dān)平移、略有下降”的原則確定稅率；社保稅宜定位為中央地方共享稅；完善社?；痤A(yù)算，全面保證社保稅的專用性；社保稅的征收職能應(yīng)全面移交稅務(wù)部門。

　　重議社保費(fèi)改稅的“時(shí)間窗口”已經(jīng)打開

　　2017年是我國(guó)社保制度改革的關(guān)鍵之年，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革至關(guān)重要的一年。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，通過(guò)此次改革，我國(guó)社保制度應(yīng)當(dāng)走出長(zhǎng)達(dá)二十年的試驗(yàn)階段，而趨于基本成熟、定型(鄭功成，2017)。值此改革之際，特別是同時(shí)考慮到我國(guó)財(cái)政改革、稅收法定工作正在緊鑼密鼓地開展，因此有必要重議社保由“費(fèi)”改“稅”這一老問(wèn)題，以期從體制機(jī)制上筑牢籌資基礎(chǔ)，深化社保改革，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

　　(一)有利于推動(dòng)社保制度邁出走向全國(guó)統(tǒng)一的“關(guān)鍵一步”

　　當(dāng)前，我國(guó)社保制度正處于新一輪的改革之中，基礎(chǔ)養(yǎng)老的全國(guó)統(tǒng)籌工作正在布局與推進(jìn)之中。與二十年前相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重大變化，因此社保制度不可再過(guò)多囿于權(quán)變與臨時(shí)性，而應(yīng)努力形成基本成熟、穩(wěn)定的制度安排。這一制度的重中之重就在于，社保制度中的基礎(chǔ)性部分，如基礎(chǔ)養(yǎng)老、基本醫(yī)療等必須逐漸走向全國(guó)統(tǒng)一。實(shí)行社保費(fèi)改稅以后，全國(guó)按統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一稅率征收，首先從籌資模式、征收方式解決社保制度的統(tǒng)一性的問(wèn)題，從而為其它方面的逐步統(tǒng)一形成示范、打下基礎(chǔ)。實(shí)行社保費(fèi)改稅后，幾乎馬上就會(huì)引出社保支付標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一、還是適當(dāng)有差別的問(wèn)題，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論有利于解決我國(guó)社保制度多年來(lái)難以克服的痼疾。這兩方面都是關(guān)系到社保制度定位的關(guān)鍵問(wèn)題。

　　實(shí)行社保費(fèi)改稅，還有利于提升社保資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化程度。因?yàn)橘M(fèi)改稅后，社保資金的征收、籌集工作將主要交由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金安排、社保部門負(fù)責(zé)資金使用，這就化解長(zhǎng)期以來(lái)社保資金“收、支、用、管一體化”這一陳舊落后管理方式，體現(xiàn)了相互制衡的現(xiàn)代管理理念，促使社保部門將主要精力集中在待遇支付、險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、經(jīng)辦管理等事務(wù)上，進(jìn)而提升管理水平，深化社保改革。另外，實(shí)行社保費(fèi)改稅后，還因切斷了資金收取與支付之間利益鏈條，有利于消除在實(shí)踐中客觀存在的人為壓低標(biāo)準(zhǔn)、壓低待遇的某種“逆向選擇”行為，有利于切實(shí)提升社保的保障功能。

　　(二)有利于劃清中央與地方的社保事權(quán)，深化財(cái)稅改革

　　在社會(huì)保障工作中，政府、企業(yè)、個(gè)人以及中央政府與地方政府的責(zé)任邊界如何掌握，一直是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。勿容諱言，此前一直有一個(gè)思路，即鑒于我國(guó)財(cái)力不足、以及國(guó)家過(guò)多承擔(dān)責(zé)任所可能帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此社保應(yīng)較多地體現(xiàn)“自我積累”、“自我保障”，即個(gè)人積累在其中應(yīng)當(dāng)占較大部分。理論上講，這種想法完全扭曲了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)保障作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品所必須所具有的“互助共濟(jì)”、且國(guó)家在其中的財(cái)政責(zé)任義不容辭這一基本性質(zhì)。實(shí)踐層面上看，過(guò)去十幾年更是事與愿違，公共財(cái)政用于社保方面的補(bǔ)貼支出一年比一年多，2016年已達(dá)到7633.54億元，財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)了社保的兜底責(zé)任，而且中央遠(yuǎn)大于地方。實(shí)行社保費(fèi)改稅后，會(huì)邏輯地引出社保稅的歸屬與劃分問(wèn)題，這就有利于明確中央與地方在社保方面的上具體事權(quán)范圍與支出責(zé)任。這不僅是關(guān)系到我國(guó)社保制度可持續(xù)發(fā)展的頭等大事，更是十八屆三中全會(huì)已明確的深化財(cái)稅改革、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的中央與地方財(cái)政體制的既定方針。

　　(三)有利于進(jìn)一步打開“降成本”的巨大空間

　　資料顯示，目前我國(guó)單位和個(gè)人繳納五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和為40%左右，為全球強(qiáng)制繳費(fèi)率最高的國(guó)家之一。其中，由用人單位承擔(dān)的部分約占30%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這一比例顯著偏高。世界銀行《Paying tax 2017》報(bào)告中也指出，2015年中國(guó)企業(yè)68%的總稅率中，勞動(dòng)力稅費(fèi)(主要指社保)高達(dá)48.8%，而美國(guó)僅為9.8%。

　　同時(shí)也要看到，由于我國(guó)社保的計(jì)算基數(shù)是上年平均社會(huì)平均工資的60%，而非發(fā)達(dá)國(guó)家慣常的實(shí)發(fā)工資。以此折算下來(lái)，我國(guó)企業(yè)在社保方面的實(shí)際負(fù)擔(dān)率僅為24%左右。實(shí)際費(fèi)率與名義費(fèi)率之間的差異過(guò)大，既帶來(lái)企業(yè)負(fù)擔(dān)不一的問(wèn)題，也嚴(yán)重影響營(yíng)商環(huán)境，扭曲國(guó)家形象。隨著近年來(lái)我國(guó)稅收征管水平的提高，現(xiàn)在稅務(wù)部門已基本可以做到按實(shí)發(fā)工資計(jì)征相應(yīng)的稅收。如果實(shí)行社保費(fèi)改稅，有研究機(jī)構(gòu)測(cè)算，我國(guó)現(xiàn)行40%左右的費(fèi)率完全可以下調(diào)到30%以下。這樣名義稅率就可以大幅度下降，大大收斂與實(shí)際負(fù)擔(dān)之間的差距，企業(yè)負(fù)擔(dān)明顯降低，更有利于國(guó)家形象。社保費(fèi)改稅之后，由于計(jì)稅的工資基數(shù)上升40%，且稅務(wù)部門征收后的征管剛性明顯增加，增收趨勢(shì)顯著。此一降一升，不僅能將降稅率所造成的減收沖擊控制在可控的范圍之內(nèi)，而且可以給政府極大的調(diào)整空間，為深化供供給側(cè)改革、進(jìn)一步降低制度性交易成本創(chuàng)造條件。

　　社保費(fèi)改稅的主要操作要點(diǎn)

　　(一)按“負(fù)擔(dān)平移、略有下降”的原則確定稅率

　　結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況，我們建議社保稅率的確定，要綜合考慮以下幾個(gè)因素，一是國(guó)家舉辦的社會(huì)保險(xiǎn)僅限于基本保險(xiǎn)的層次，而不是全部保險(xiǎn)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，基本部分可按40%左右的替代率進(jìn)行設(shè)計(jì)，基本保險(xiǎn)以外的部分則要通過(guò)企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)去填平。二是同時(shí)考慮養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷四類保險(xiǎn)，同時(shí)考慮企業(yè)、個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，設(shè)計(jì)出一個(gè)綜合稅率，再劃分為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等四個(gè)部分以及社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶部分，分別建賬。三是要有改革的整體觀，同時(shí)考慮現(xiàn)有財(cái)政收支中那些事實(shí)上具有社保性質(zhì)的收入或者支出項(xiàng)目，在設(shè)計(jì)稅率時(shí)，一并考慮。比如，根據(jù)我國(guó)的研究，現(xiàn)已納入一般公共預(yù)算的殘疾人就業(yè)保障金，其性質(zhì)就屬于“準(zhǔn)社保稅”，應(yīng)當(dāng)綜合考慮，同時(shí)改革。至于稅率具體定多少，尚需要全面認(rèn)真進(jìn)行測(cè)算。一個(gè)可以參考的數(shù)字是，此前多名研究者的測(cè)算的結(jié)果是，我國(guó)社保稅的總和稅率應(yīng)當(dāng)控制在25-30%之間。

　　(二)社保稅宜定位為中央地方共享稅

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，社保稅多為中央政府收入。但我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地情況千差萬(wàn)別，且我國(guó)已經(jīng)形成了既分項(xiàng)目、又分對(duì)象的所謂“混合型”的社保制度模式，因此社保責(zé)任全歸于中央是不現(xiàn)實(shí)的?？紤]到這一點(diǎn)，我國(guó)的社保稅宜定位為中央與地方共享稅，其中涉及到基礎(chǔ)養(yǎng)老、基本醫(yī)療部分的收入歸中央，涉及到失業(yè)、工傷等部分的收入歸地方。具體如何劃分，有多種方案可供選擇，既可在中央與地方之間按某一個(gè)比例劃分社保稅稅收收入，也可劃分稅率，可根據(jù)實(shí)際情況選擇。

　　(三)完善社?；痤A(yù)算，全面保證社保稅的專用性

　　社保費(fèi)改稅，改變的只是資金的籌集與征收方式，并不影響其專用性和特殊目的性。特別是2014年后，隨著《新預(yù)算法》的實(shí)施，我國(guó)財(cái)政管理中已經(jīng)形成了“四本預(yù)算”，其中的社?；痤A(yù)算完全可以保證社保收入的專用性。今后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善社?；痤A(yù)算，在收入側(cè)，所有社保稅收入、當(dāng)年公共財(cái)政注入的資金、轉(zhuǎn)入的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益應(yīng)當(dāng)納入，在支出側(cè)，按標(biāo)準(zhǔn)稅率劃分養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四個(gè)部分，分別建賬管理。社會(huì)最為關(guān)注的個(gè)人賬戶的問(wèn)題，在這一復(fù)式預(yù)算體系下也完全不受影響，技術(shù)上分賬處理沒(méi)有任何問(wèn)題，具體操作可結(jié)合社保制度本身的改革來(lái)推進(jìn)。

　　(四)社保稅的征收職能全面移交稅務(wù)部門

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國(guó)已有一半以上的省份，社稅費(fèi)是由當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門負(fù)責(zé)征收的。社保費(fèi)改稅之后，相關(guān)的征收職能自然全面移交給稅務(wù)部門。至于到底是交給國(guó)稅部門還是地稅部門，也有兩種方案可供選擇，一是全部由國(guó)稅部門征收，此舉的好處是更符合社保稅全國(guó)統(tǒng)一屬性，壞處是過(guò)多地增加國(guó)稅部門的工作負(fù)擔(dān)，特別是考慮到“營(yíng)改增”剛剛施行不久，國(guó)稅部門的工作壓力已經(jīng)很大，短期內(nèi)不宜再增加新的職能時(shí)，就更是如此。二是由國(guó)稅部門負(fù)責(zé)社保稅中的基礎(chǔ)養(yǎng)老部分，其它由地稅部門負(fù)責(zé)征收，此舉的好處是符合中央地方之間社保事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，更有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，有利于國(guó)、地稅部分之間的職能平衡、分工協(xié)作。

　　總之，筆者認(rèn)為，在新的歷史時(shí)期，社保制度的中心工作已由擴(kuò)大覆蓋面轉(zhuǎn)向逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的社保制度，為此，社保費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)先行。可結(jié)合當(dāng)前正在進(jìn)行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌、稅收法定、中央地方財(cái)政體制等相關(guān)改革的進(jìn)展，積極推動(dòng)社保由“費(fèi)”改“稅”，一方面為社保制度走向全國(guó)統(tǒng)一創(chuàng)造條件，另一方面也理順體制、加強(qiáng)管理，這既有利于社保制度本身的不斷完善郵，也有利于降低制度性交易成本，優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境，夯實(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定繁榮的基礎(chǔ)。（摘自《地方財(cái)政研究》2018年第1期《我國(guó)社保費(fèi)改稅理論與實(shí)踐新探》）

　　杭州市財(cái)稅局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者：“此次濱江地稅首創(chuàng)的社保擔(dān)保流程接下來(lái)可以在全市做推廣。”

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