【導(dǎo)讀】:“管”者，計(jì)劃、控制、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)也；“理”者，處置、整理、實(shí)施、運(yùn)作也。作為億萬百姓老有所養(yǎng)、病有所治的社?；穑洹肮堋迸c“理”關(guān)乎國計(jì)民生，關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，對社?；鸬摹肮堋?、“理”本身也應(yīng)當(dāng)是和諧與理性的。 一、安全

　　“管”者，計(jì)劃、控制、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)也；“理”者，處置、整理、實(shí)施、運(yùn)作也。作為億萬百姓老有所養(yǎng)、病有所治的社?；?，其“管”與“理”關(guān)乎國計(jì)民生，關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，對社?；鸬摹肮堋?、“理”本身也應(yīng)當(dāng)是和諧與理性的。

　　一、安全與收益——社?；饍r(jià)值取向的和諧。

　　安全，是扶弱養(yǎng)老的性質(zhì)對社?；鸩蝗蓍W失的要求；收益，是我國人口老齡化高峰預(yù)期社?；鹬Ц毒o迫的必然。安全與收益，同時(shí)是社?；鸬膬r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，而兩者之間又不可避免地矛盾著。正因?yàn)槿绱耍覈南鄳?yīng)政策也在這兩種并存而又矛盾的價(jià)值取向之間搖擺和行走著。在1997年以前，政策規(guī)定社?；鸬慕Y(jié)余可以用來增值，方式之一是購買國庫券和國家銀行發(fā)行的債券，方式之二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。此時(shí)，社?；鸬氖找嫘赃M(jìn)入了政策關(guān)注和強(qiáng)調(diào)的范疇。1997之后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)?；鸾Y(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)”。至此，政策對社?；鸢踩?/a>性的重視，但對收益明顯處于忽視的狀態(tài)。

　　誠然，社?；鸢踩?/a>性的首要地位是任何價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之累加都無法顛覆的，但是，過于專注于社保基金的安全性而模煳甚至無視收益性的要求，同樣是不合理的。

　　1.收入與成本付出的不相匹配。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國社?；鸬墓芾沓杀緸?％，而國際上一般是1％左右。在管理成本大大高于國際通行水平的狀態(tài)下，社?；鸬倪\(yùn)營卻僅限于購買國債和銀行存款，這不僅無法解決即將面臨的我國人口老齡化所帶來的償付壓力問題，而且，存放不動(dòng)即意味著資金的貶值，造成收入與成本付出的極不匹配。

　　2.限制正常營利的通道不能解決社?；鸬陌踩詥栴}，反而成為有些地方官員腐敗的借口。

　　社?；饎?chuàng)建和營運(yùn)十年來，針對社?；鸲鴮?shí)施的違法違紀(jì)行為屢禁不止，令人震驚的大案要案時(shí)有發(fā)生。而這些案件一旦東窗事發(fā)，當(dāng)事人眾口一詞、慷慨激昂的說法就是為了讓社?；鹪鲋?，所以才實(shí)施挪用、占用云云?？梢?，限制正常營運(yùn)的通道，本身并沒有解決社?；鸬陌踩詥栴}，反而卻成了激活非安全因素的擋箭牌。

　　3.基金營運(yùn)問題應(yīng)當(dāng)盡量避免用行政手段簡單地限制。

　　社?；鸬臓I運(yùn)問題，關(guān)系到百姓，受制于市場。市場化運(yùn)作是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)過程，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)人員用專業(yè)手段，集思廣益、運(yùn)籌帷幄，絕非簡單的行政命令即可迎刃而解，一勞永逸的。因此，應(yīng)當(dāng)盡量避免采用行政命令對社?；鸬倪\(yùn)營采用一刀切的模式，人為地劃定條條框框。

　　筆者建議，對社?；?，在確保安全的前提下，不要運(yùn)用行政手段，將其使用范圍禁錮于購買國債和存入銀行。而應(yīng)組織由有關(guān)投資理財(cái)專家，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行細(xì)分，確定指導(dǎo)性意見，釋明哪些是社保基金禁入的領(lǐng)域，如股票、房地產(chǎn)、期貨；哪些是社?；鹂扇氲念I(lǐng)域，如高速鐵路、南水北調(diào)工程、購買其他國家國債等；哪些是社?；鸢踩?/a>領(lǐng)域，如購買國債、存入銀行。同時(shí)，對進(jìn)入社?；鹂扇腩I(lǐng)域、安全領(lǐng)域的比例進(jìn)行科學(xué)、合理的配置。從而在確保社?；鸢踩?/a>的前提下，實(shí)現(xiàn)必要的收益，達(dá)到安全與收益雙重價(jià)值的同步實(shí)現(xiàn)。

　　二、營運(yùn)與管理——社保基金權(quán)力制衡的和諧。

　　目前，我國的社保基金都是由社保中心代管。從與政府的關(guān)系上講，社保中心屬于事業(yè)單位，或多或少地承擔(dān)著行政職能，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，當(dāng)?shù)胤秸庥局干绫；饡r(shí)，社保基金淪落為政府第二財(cái)務(wù)的命運(yùn)在所難免；從法律性質(zhì)而言，社保中心并非企業(yè)法人，沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，也就無法對外獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；從權(quán)力的制衡而言，社保中心集行政管理與投資運(yùn)營于一身，即使制度再嚴(yán)，規(guī)定再多，依然停留在內(nèi)部監(jiān)察的層面上，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，社保資金大案頻發(fā)，也就不足為奇了。

　　因此，對社保基金目前的運(yùn)營模式應(yīng)當(dāng)予以必要的修正。有必要將社保資金的運(yùn)營從社保中心剝離出來，交由專門的基金管理公司或商業(yè)銀行進(jìn)行運(yùn)作，以增加基金的使用效益。同時(shí)，社保中心（或其他類似部門）則專注于管理工作，負(fù)責(zé)制度的建立與完善，資金使用的監(jiān)督與指導(dǎo)。各負(fù)其責(zé)，各盡所能，相互促進(jìn)，相互掣肘，共同管理好社保基金，造福于民。

　　三、法律與規(guī)定——社保基金保障系統(tǒng)的和諧。

　　有統(tǒng)計(jì)顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用，“十五”期間勞動(dòng)和社會(huì)保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件96件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收。勞動(dòng)和社會(huì)保障部、審計(jì)署專項(xiàng)清查結(jié)果顯示，1992年至2004年，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)金就有約100億元被擠占挪用。而今年的上海社保大案更讓人痛定思痛。嚴(yán)格說，不是沒有監(jiān)督管理的法規(guī)和制度，也不是法規(guī)和制度本身有多大的缺陷，而是法律的缺位。目前，只有一些行政法規(guī)，條例在對社?；疬M(jìn)行規(guī)范，相對而言，存在著層次低、效力差的問題。

　　對于社?；鸬谋Ｕ?，應(yīng)當(dāng)建立起多層次的、立體的防護(hù)系統(tǒng)。即：既要有規(guī)章、通知等適時(shí)推出，又要有穩(wěn)定性強(qiáng)、級(jí)次高的法律進(jìn)行高位切入。

　　1.制定社會(huì)保險(xiǎn)法律，規(guī)范社?；鸬恼骼U、管理、支付、運(yùn)營等行為；規(guī)范社?；鸬臓I運(yùn)部門資格的取得和認(rèn)證，管理部門的掛靠與職責(zé)；規(guī)范社?；疬\(yùn)營信息披露制度，披露的周期、主體、事項(xiàng)，規(guī)范社?；鸨O(jiān)管的基本原則和方法等，以規(guī)范社會(huì)保障法律關(guān)系，保護(hù)公民社會(huì)保障利益。

　　2.增設(shè)刑法條款，加大懲罰力度，對違規(guī)違法動(dòng)用社?；鸬?，除了給予行政處分和處罰外，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任?！睹绹?lián)邦刑法典》第664節(jié)有“侵占養(yǎng)老金與福利基金罪”的規(guī)定，對違法者的處罰非常嚴(yán)厲。而我國刑法并未涉及到這個(gè)問題，使得挪用、侵占社?；鸬男袨闆]有得到應(yīng)有的懲罰和糾正。

　　3.根據(jù)實(shí)際工作需要，研究制訂單項(xiàng)法規(guī)或規(guī)范性文件，對社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營等作出指導(dǎo)性規(guī)定，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。

　　四、事前與事后——社?；鸨O(jiān)管體系的和諧。

　　日前有消息報(bào)道稱，根據(jù)當(dāng)前社?；疬`規(guī)案件頻發(fā)的現(xiàn)狀，有關(guān)部門建立了專項(xiàng)檢查制度：每年組成檢查組，對部分省市社?；鹫骼U、支付、管理和發(fā)放情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并直接對市縣進(jìn)行抽查。

　　對社?；疬M(jìn)行專項(xiàng)檢查，屬于事后的監(jiān)管措施。事后監(jiān)管勿庸置疑是必不可少、非常重要的。但是，與此同時(shí)，事前的防范和把關(guān)，基金的運(yùn)作和管理，更應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注。

　　1.基金所有人的知情權(quán)

　　基金所有人，無疑是繳納基金的老百姓。但是，我國社?；痖L期處于社保部門的封閉運(yùn)作之中，對于基金的來源、運(yùn)作、增值等狀況，作為所有人的老百姓無從知曉。這本身就是一個(gè)不合理的狀態(tài)。所有人理應(yīng)有權(quán)獲悉自己財(cái)產(chǎn)營運(yùn)的狀態(tài)，管理者有義務(wù)向社會(huì)公眾披露信息。而且，這種信息披露，也是對社?；鹗褂檬虑氨O(jiān)督的一個(gè)經(jīng)常而有效的方式。

　　2.基金所有人的決策權(quán)

　　要讓基金增值，必然牽涉到基金的使用問題?；疬M(jìn)入市場，與其他投資資金一樣，也面臨著風(fēng)險(xiǎn)。雖然社?；鹨?yàn)橛型顿Y專家的介入而在項(xiàng)目選擇上更為理性，有政府管理而使得市場指引更為成熟，但是，基金進(jìn)入不同的市場就意味著不同的風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，基金所有人的參與決策就顯得尤為重要。資金所有人的意思應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值淖鹬?，其意思表示?yīng)當(dāng)有充分、有效、合法的通道。不能一方面要求基金所有人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一方面對于其參與決策的權(quán)力不管不顧，這對資金所有人是一個(gè)極端的不公平，對基金使用的監(jiān)督也就缺乏社會(huì)力量的加入。

　　3.資金所有人的監(jiān)督權(quán)

　　對于社保基金的發(fā)放、收支結(jié)余等情況，應(yīng)當(dāng)以一定的模式接受老百姓經(jīng)常性的監(jiān)督。讓社?；鸬倪\(yùn)營從封閉的小圈子里走出來，走向公眾，走向陽光。不僅有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，而且，資金所有人也要進(jìn)行監(jiān)管，尤其是事前的監(jiān)管，使社保基金的運(yùn)營處于高度透明的狀態(tài)。

　　2006年11月02日10:42  萬 勐（作者單位：北京外國語大學(xué)法學(xué)院） 來源：中國發(fā)展觀察（責(zé)任編輯：石希）