2003年7月24日，法國國民議會和參議院相繼通過了引起廣泛爭議的退休制度改革法案。這標志著拉法蘭政府成功地邁出了包括退休制度、國家機構(gòu)、醫(yī)療保險和教育體系改革在內(nèi)的一系列社會改革的第一步。

在法國的各項社會保障中，醫(yī)療保險被稱之為全球代價最為昂貴的，世界衛(wèi)生組織幾年前曾對全球191個國家的醫(yī)療制度進行了詳細調(diào)查，結(jié)果法國名列榜首。法國社會醫(yī)療保險費是通過政府強制性地征收，再從國家預(yù)算中支出。凡在職職工，醫(yī)療保險金占工資總額的19.6%左右，由企業(yè)和職工按比例分攤，職工從工資總額中扣除6.8%，其余由企業(yè)繳納。社會醫(yī)療保險制度有三大原則：患者有權(quán)自由選擇醫(yī)生就診；醫(yī)生有權(quán)自由開業(yè)和自主處方；就醫(yī)者按規(guī)定付費。也就是說：看病是自由的，行醫(yī)和開藥也是自由的，收費標準也各不相同，特別是專家門診，但是，醫(yī)療費用卻要由國家的社會醫(yī)療保險部門來承擔，這實際上鼓勵了人們毫無節(jié)制地消費。比如，多配藥造成的浪費；本來不需要配眼鏡者，可以借助保險配上一副等等。盡管法國采取了嚴格征收、管理和審計的辦法，但是，隨著人口老齡化進程的加快，公民的醫(yī)療要求越來越高，加上醫(yī)療技術(shù)的成本提高，醫(yī)療保險支出激增，人不敷出的矛盾越來越大。近年來，每年的虧空達幾十億甚至上百億歐元。據(jù)統(tǒng)計，2003年頭9個月，社會普通疾病保險開支達741.96億歐元，人均達1200歐元，同比增加6.4%。社會保險中央金庫指出， 2003年醫(yī)療保險虧空達106億歐元，創(chuàng)下歷史紀錄。

處在懸崖邊的法國醫(yī)療保險制度不改革確實不行了。早在上世紀90年代，政府就已意識到社會醫(yī)療保險制度的弊端，也曾醞釀過—些改革舉措。1997年初，法國政府經(jīng)過精心準備出臺了—項改革方案，其核心內(nèi)容是將全年醫(yī)療保險預(yù)算分配到各地區(qū)醫(yī)院，對醫(yī)生行醫(yī)、開藥實行“配額制”，不得突破。但是，方案一出臺立即引起社會震動。醫(yī)務(wù)工作者、藥店經(jīng)營者、藥品研究和生產(chǎn)廠家，紛紛予以抨擊，罷工、示威等抗議活動一浪高過—浪。醫(yī)生認為，這一方案將使他們無法根據(jù)病人的病情需要進行診治，使病情貽誤。如果下半年預(yù)算吃緊，危重病人只能被拒之門外，見死不救，有失社會公正，也有違醫(yī)德。在此起彼伏的風(fēng)潮沖擊下，此項改革最終擱淺。

拉法蘭任總理后，也把社會醫(yī)療保險改革列入了議事日程。為了避免更大的保險窟窿，衛(wèi)生部在2003年曾經(jīng)宣布過一系列緊急措施，力圖減少40億歐元的赤字，但阻力重重。有關(guān)每盒藥物將有50歐分不予報銷的計劃措施，在總統(tǒng)府的壓力下被徹底排除；有關(guān)住院費用的收費標準將從過去每天10.67歐元增至 13歐元，由于漲價幅度超出了物價的上漲水平，引起了工會組織的強烈抗議。因此，為了填補社會醫(yī)療經(jīng)費的黑洞，法國政府多采取拆東墻補西墻的做法，比如以出售企業(yè)的國有控股股份、提高煙草稅收等來填補窟窿，但這畢竟不是長遠之計。要緩解醫(yī)保赤字問題，要么提高稅率增收，要么抬高支出門檻，把部分醫(yī)療費轉(zhuǎn)由個人負擔，別無他途。

目前，法國退休金占國家福利支出的47%，醫(yī)療保險占福利支出的34%，隨著法國人口老齡化及人口增長速度的放緩，國家支付養(yǎng)老金與醫(yī)療保障支出的壓力在不斷加大。由于法國近年來經(jīng)濟增長緩慢，而在社會保障方面的財政支出過高，使得政府的財政赤字超過了歐盟規(guī)定的上限。按照歐盟《穩(wěn)定與增長公約》的要求，歐洲歐元區(qū)各成員國自身的財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不得超過3%的上限。法國向歐盟承諾2005年達標。但現(xiàn)實情況并不樂觀。

政府要肯硬骨頭

法國社會福利保障制度到了不推行改革就難以為繼的關(guān)頭，希拉克總統(tǒng)和拉法蘭總理決定從這兩塊硬骨頭開刀。拉法蘭政府于2003年推出了退休金改革計劃，根據(jù)新的規(guī)定，國營機構(gòu)的工作人員現(xiàn)行的退休年齡需要延長兩年才可以領(lǐng)取全額退休金。為了全面展開醫(yī)療改革，在總理府建立了醫(yī)療保險改革高級委員會，其出發(fā)點是要壓縮赤字，總體思路為：完善管理，杜絕浪費；重新確定責任，明確任務(wù)；普及社會附加保障，建立特別援助基金；發(fā)展相關(guān)信息體系；改善醫(yī)療服務(wù)和重新規(guī)劃集體互助形式。在致法國人民的公開信中，拉法蘭表示政府有信心推動議會通過改革方案。如果政府對人口老齡化問題袖手旁觀，不改革現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度的話，預(yù)計到2020年，養(yǎng)老金短缺將達到500億歐元，法國人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額將被減掉一半。盡管如此，因退休制度涉及大多數(shù)人的實際利益，改革遇到了很大的阻力，為了阻止政府改革方案的通過，法國各地游行罷工不斷。2003年5月，法國幾家主要的工會代表同社會事務(wù)部長就政府的退休金制度改革方案進行談判，工會要求政府凍結(jié)改革方案，而且不得降低退休金。在社會事務(wù)部長與工會進行談判的同時，總理拉法蘭在議會做解釋說服工作。他說政府改革的態(tài)度是堅定的，但談判的門是敞開的。改革的難度大，是因為積重難返，但如果不改革，整個退休金制度將徹底崩潰。

改革引發(fā)罷工潮

由于雙方?jīng)]能就改革計劃達成一致，從2003年5月中旬開始，法國連續(xù)發(fā)生了多次全國性的游行示威和罷工活動。5月13日，85萬人在全國各大城市游行抗議政府對養(yǎng)老金體制的改革計劃。受罷工沖擊，法國各機場取消了80%的國內(nèi)和國際航班，火車、地鐵、公共汽車大幅度減少，醫(yī)院，郵局及電力、煤氣等公共服務(wù)部門也受到影響。5月27日，法國機場塔臺控制人員舉行罷工。6月10日，又爆發(fā)了一次全國性大罷工，參加罷工的人員包括警察、海關(guān)人員、醫(yī)護人員、銀行職員等，還包括80萬教師。這次罷工嚴重影響了法國的交通和服務(wù)部門，也使很多學(xué)校的教學(xué)秩序受到了很大影響。但改革的復(fù)雜與遭受的阻力還不僅如此，政府為了削減財政支出還面臨更多的罷工。譬如在2003年12月1日，法國外交部及法國駐世界各國的外交機構(gòu)為抗議議會縮減外交經(jīng)費舉行了24小時罷工，法國駐外154個使館當天幾乎陷入癱瘓狀態(tài)。這種罷工甚至蔓延到了科研領(lǐng)域，在法國科學(xué)家持續(xù)兩個月抗議政府削減科研經(jīng)費后，近千名科研單位負責人宣布辭去行政職務(wù)。形形色色的罷工給經(jīng)濟造成了極大的負面影響，巴黎獨立運輸公司一天罷工的損失可達100萬歐元，而法國國營鐵路公司一天罷工的損失則達 2000萬歐元。這導(dǎo)致了企業(yè)界的不滿，企業(yè)界認為法國法律賦予員工太多權(quán)力，而對企業(yè)的限制過多。

方案通過，政黨丟分

面對各界的不滿，拉法蘭政府頂住壓力，與包括工會組織在內(nèi)的社會各界開展對話，并最終使該項改革力案在中右翼政黨控制的議會獲得通過。另一方面，拉法蘭政府也為推進改革措施付出了很大代價。2004年3月28日法國地方選舉結(jié)束，其結(jié)果是近20年來始終由右翼占絕大多數(shù)的大區(qū)議會，除東部的阿爾薩斯外，統(tǒng)統(tǒng)倒向左翼。這是右翼自2002年贏得總統(tǒng)大選和立法選舉雙重勝利以來遭遇的嚴重挫折。右翼失利的原因很多，但勵精圖治的改革是他們在地方選舉中大失民心的一個重要原因。拉法蘭政府自2002年5月執(zhí)政以來，一直在嘗試改革，這次選舉失利，說明拉法蘭的改革觸動了許多人的利益，既要維持高福利，又要減少開支，由于沒有社會群體愿意承擔改革的陣痛，改革由此步履維艱。為了應(yīng)對選民對政府的不滿，3月31日，總統(tǒng)希拉克宣布重組政府內(nèi)閣，在新內(nèi)閣中，拉法蘭繼續(xù)出任總理，而一天前，為了表示承擔責任，他剛剛向總統(tǒng)提交了辭呈。4月1日，法國總統(tǒng)希拉克在電視直播采訪中說，改組后的法國新政府將繼續(xù)推進經(jīng)濟與社會改革，因為社會福利制度改革關(guān)系到法國的活力和發(fā)展。

2004年7月底，法國議會上下兩院終于通過一項法案，推行改革措施，大幅削減國民醫(yī)療保健制度的成本。有關(guān)改革方案的目標是每年新增稅收50億歐元和另外節(jié)省開支100億歐元。在本次議會會期最后一天獲得批準的一攬子計劃，宣告了圍繞著改革方案進行的爭吵終于塵埃落定。

法國的退休和醫(yī)療制度改革及其所引發(fā)的社會動蕩，讓我們感到社會保障水平的確立應(yīng)當與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。因為社會保障待遇實際上是一條“單行線”，即只能提高，不能降低。一旦發(fā)現(xiàn)其水平過高，超出了國家的承受能力，要把它降下來，往往會引發(fā)很多社會矛盾和沖突，改革難度極大。在我們國家老齡化步伐不斷加快的今天，特別需要注意這個問題，因為老齡化意味著國家在養(yǎng)老金和醫(yī)療費用方面負擔的加重。因此，在努力使國民更多地享受社會保障待遇的同時，要充分考慮國家的經(jīng)濟能力。另外，由于社會保障制度的改革涉及每個人的切身利益，通常人們從個人的利益角度出發(fā)看問題，往往不愿意承擔改革帶來的陣痛和損失，這就需要在必須采取改革措施時，加強社會伙伴間的交流與溝通，對改革政策達成最大程度的共識，以達到平穩(wěn)地推動改革進程的目的。

原載《中國社會保障》(京)，2005.4.31—32 [ 2005年9月29日 ]編輯整理: [ 中國保險網(wǎng) ]

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