我國社會(huì)保障改革已進(jìn)行多年，所取得的成效是明顯的，但存在的矛盾和困難也很多。在筆者看來，化解社會(huì)保障改革中的矛盾，克服社會(huì)保障改革中的困難，最主要的還是要對(duì)社會(huì)保障改革中面臨的若干重大問題進(jìn)行認(rèn)真反思，以尋求思想認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一。

關(guān)于社會(huì)保障“欠帳”問題這些年來，所謂社會(huì)保障“欠賬”問題，被看作是拖累社會(huì)保障改革的歷史債務(wù)問題。對(duì)于這個(gè)問題，有三點(diǎn)需要予以重視:

社會(huì)保障“欠賬”產(chǎn)生的制度原因。所謂社會(huì)保障“欠賬”問題，是由于城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度選擇社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合(簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的制度模式而產(chǎn)生的。如果城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度繼續(xù)沿著現(xiàn)收現(xiàn)付的路子走下去，只搞社會(huì)統(tǒng)籌，不引入具有積累性質(zhì)的個(gè)人賬戶制，社會(huì)保障“欠賬”問題也就不存在。

社會(huì)保障“欠賬”規(guī)模取決于制度轉(zhuǎn)軌方式。特別是制度轉(zhuǎn)軌時(shí)在職人員的過渡方式。針對(duì)在職人員，大體上有三種制度轉(zhuǎn)軌方式:

一是允許在職人員全部留在舊制度。其結(jié)果是社會(huì)保障“欠賬”為零，因?yàn)橹贫绒D(zhuǎn)軌成本被“攤薄”，被分散到幾十年時(shí)間內(nèi)逐年消化，只要能支付得起養(yǎng)老金，就不能視為“欠賬”。在這種情況下，社會(huì)保障“欠賬”只能被看作是或有債務(wù)。

二是允許在職人員選擇，或留在舊制度，或加入新制度。選擇加入新制度，就要為其設(shè)置個(gè)人賬戶，以往的繳費(fèi)年限或工作年限就要被折算，或直接注入每個(gè)人的個(gè)人賬戶，或像智利那樣發(fā)放認(rèn)可債券。無論采取哪種形式，都是顯性債務(wù)，選擇新制度的在職人員越多，社會(huì)保障“欠賬”規(guī)模就越大。

三是逼迫所有在職人員全都加入新制度。其結(jié)果是社會(huì)保障“欠賬”規(guī)模最大。因?yàn)樗性诼毴藛T的個(gè)人賬戶都是空的，要讓個(gè)人賬戶發(fā)揮其積累功能，個(gè)人賬戶就要被“填實(shí)”，否則，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度設(shè)計(jì)就落空。

償還社會(huì)保障“欠賬”的制度安排。只要選擇了“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老金制度模式，就不能回避社會(huì)保障“欠賬”問題。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)初選擇“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式時(shí)，曾經(jīng)充分考慮到這個(gè)問題，并提出過三種償還方式:一是完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)，二是劃撥部分國有資產(chǎn)，三是體制內(nèi)消化。鑒于當(dāng)初的財(cái)政狀況不佳，劃撥國有資產(chǎn)在操作上缺乏手段，最終選擇了第三種方式。

所謂體制內(nèi)消化，當(dāng)初主要有兩項(xiàng)制度安排:一是維持較高的企業(yè)繳費(fèi)率，讓企業(yè)既為支付已退休人員養(yǎng)老金供款，又為在職人員個(gè)人賬戶注資。二是專為“中人”(轉(zhuǎn)軌時(shí)在職人員)設(shè)計(jì)出過渡性養(yǎng)老金，把轉(zhuǎn)軌前的工作年限折算成系數(shù)，采用加發(fā)一塊過渡性養(yǎng)老金的方式，對(duì)轉(zhuǎn)軌前個(gè)人賬戶“空賬”部分予以補(bǔ)償。

現(xiàn)在面臨的問題是，社會(huì)保障“欠賬”問題何以拖累社會(huì)保障改革？我認(rèn)為至少有三個(gè)原因:

第一，對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的實(shí)施條件認(rèn)識(shí)不足。過去，大家對(duì)引入個(gè)人賬戶制的優(yōu)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)得比較多，在制度安排和設(shè)計(jì)上力求達(dá)到“兩全其美”，既要發(fā)揮社會(huì)統(tǒng)籌的長(zhǎng)處，又要體現(xiàn)個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)。但是，對(duì)引入個(gè)人賬戶制，特別是要做實(shí)個(gè)人賬戶所具備的基本條件，顯然沒能引起足夠的重視。

第二，對(duì)如何縮小社會(huì)保障“欠賬”規(guī)?？紤]不周。從養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌中對(duì)在職人員的過渡方式看，實(shí)際上所選擇的是社會(huì)保障“欠賬”規(guī)模最大的一種方式，即逼迫所有在職人員都參加新制度。與此同時(shí)，在償還社會(huì)保障“欠賬”上，倚重于體制內(nèi)消化，試圖以新制度籌資而逐步消化歷史債務(wù)。

第三，對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的實(shí)施時(shí)機(jī)把握不夠好。“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的確定是在1993年，制度設(shè)計(jì)是在1994年，具體實(shí)施是在1995年以后。恰恰是從那時(shí)起，國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況整體上開始走下坡路，尤其是自1997年起，越來越多的國有企業(yè)退出市場(chǎng)、職工下崗分流，其結(jié)果是能夠正常繳費(fèi)的參保企業(yè)和職工銳減，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)卻劇增，試圖通過維持較高的繳費(fèi)率，以償還社會(huì)保障“欠賬”的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。[NextPage]

自2001年7月起，國家選擇遼寧省進(jìn)行社會(huì)保障改革試點(diǎn)，試點(diǎn)內(nèi)容之一，就是做實(shí)個(gè)人賬戶，但賬戶規(guī)模已縮小，即從原來占職工工資的11％縮小至 8％。自2004年起，吉林省和黑龍江省也加入試點(diǎn)行列，但做實(shí)個(gè)人賬戶的規(guī)模進(jìn)一步縮小至6％。鑒于試點(diǎn)中做實(shí)個(gè)人賬戶，是以中央財(cái)政給予資金支持為條件的，因而對(duì)做實(shí)個(gè)人賬戶產(chǎn)生很大爭(zhēng)議，贊成者和反對(duì)者意見相左、針鋒相對(duì)。更有學(xué)者另辟蹊徑，主張實(shí)行“名義賬戶制”。對(duì)此，我認(rèn)為首先要對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”制度本身進(jìn)行反思?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”縱然是一種最優(yōu)的制度安排，但若不能在償還社會(huì)保障“欠賬”上做出妥善處理，只能說明該項(xiàng)制度的實(shí)施條件不成熟，再糾纏下去價(jià)值不大，甚至還會(huì)貽誤社會(huì)保障改革時(shí)機(jī)。關(guān)于人口老齡化問題人口老齡化問題是社會(huì)保障改革始終特別關(guān)注的重要問題，也是城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度改革引入個(gè)人賬戶制的緣由之一。一提起人口老齡化，學(xué)者們常常會(huì)說到三個(gè)詞，即基數(shù)大，速度快，未富先老。對(duì)人口老齡化提早做出預(yù)案，這本無可非議。但在這個(gè)問題上所出現(xiàn)的一邊倒和過分夸大的傾向，繼而對(duì)社會(huì)保障改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思。我認(rèn)為，有三個(gè)觀點(diǎn)需引起足夠的關(guān)注:

人口老齡化并不可怕。前兩年，我曾提出一個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為人口老齡化對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度的沖擊，遠(yuǎn)不如結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)的提前退休那么大。因?yàn)榇罅吭诼毴藛T提前退休，必然造成養(yǎng)老資金上的減收增支，而且提前退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限，會(huì)延長(zhǎng)5年到10年甚至更長(zhǎng)，進(jìn)一步加大養(yǎng)老資金壓力。據(jù)勞動(dòng)保障部估算，僅 2000年一年，因提前退休所造成的養(yǎng)老資金減收額為24億元，而增支額為82億元，兩項(xiàng)合計(jì)106億元，約占當(dāng)年養(yǎng)老金支出的5％。

近來，有學(xué)者認(rèn)為人口老齡化不會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度產(chǎn)生過于嚴(yán)重的沖擊。其依據(jù)是:進(jìn)入老齡社會(huì)，我國老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷增大，但少年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)減少，即存在養(yǎng)老與養(yǎng)少此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。對(duì)于勞動(dòng)年齡人口而言，總撫養(yǎng)比并沒有增加多少。據(jù)測(cè)算，我國人口老齡化最嚴(yán)重的2040年，總撫養(yǎng)比為0.545，只比1998年增長(zhǎng)14％。如果考慮到人口城鎮(zhèn)化因素，城鎮(zhèn)總撫養(yǎng)比2040年為0.468，比1998年全國人口狀態(tài)下的總撫養(yǎng)比還要小。
我國只是剛剛跨入人口老齡化門檻。據(jù)全國第五次人口普查，2000年，我國65歲及以上的人口占總?cè)丝诘谋戎夭蛔?％，其中農(nóng)村為7.35％，而城鎮(zhèn)只有6.30％。即使從全國看，也只屬于剛剛跨入人口老齡化門檻。

我國目前的人口老齡化程度，相當(dāng)于美國1935年實(shí)行社會(huì)保障時(shí)的水平。當(dāng)時(shí)，美國65歲及以上的老年人口所占比重也是7％，目前這一比例已升至 12％。有資料表明，經(jīng)過70余年的發(fā)展，美國約有90％的老年人已被社會(huì)保障覆蓋。對(duì)于1/3的美國老年人而言，社保養(yǎng)老金是其唯一的收入來源；另外 2/3的美國老年人，社保養(yǎng)老金則是主要的收入來源。如果沒有社會(huì)保障，美國老年貧困人口將高達(dá)50％，而目前僅為11％。我國已被社會(huì)保障覆蓋的老年人，目前僅為20％左右，絕大多數(shù)老年人特別是農(nóng)村的老年人，是游離于社會(huì)保障之外的，要解決其貧困問題，只能依靠社會(huì)保障以外的再分配手段。

社會(huì)保障不能追溯過去，但卻能放眼未來。根據(jù)預(yù)測(cè)，我國人口老齡化高峰將于2030年左右到來，并持續(xù)20余年。在這期間，新中國成立后第二次生育高峰(1962年至1973年)出生的3億人口，將逐漸步入老年行列，而第一次生育高峰(1953年至1957年)出生的人口，將步入高齡階段。那時(shí)的老年人，目前正處于青壯年，如果對(duì)其從現(xiàn)在開始實(shí)施社會(huì)保障計(jì)劃，就能有效防范人口老齡化高峰時(shí)期的老年貧困。這無疑是一個(gè)戰(zhàn)略問題。由于尚有20年至30年的時(shí)間差，即使從現(xiàn)在起籌建社會(huì)保障制度，屆時(shí)社會(huì)保障在體制上已趨于成熟，應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰是完全有能力的。[NextPage]

現(xiàn)收現(xiàn)付制也能應(yīng)對(duì)人口老齡化。近些年來，一提到應(yīng)對(duì)人口老齡化，大家總會(huì)把目光投向基金積累的個(gè)人賬戶制，而對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制總是不屑一顧。但也有學(xué)者冷靜地指出，在應(yīng)對(duì)人口老齡化方面，現(xiàn)收現(xiàn)付制也有優(yōu)勢(shì)，甚至是個(gè)人賬戶不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

首先是繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。要維持同樣的替代率，在老年負(fù)擔(dān)系數(shù)低于25％的情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的繳費(fèi)率要比積累制低。據(jù)原國家體改委測(cè)算，實(shí)行基金積累制，一個(gè)人終身繳費(fèi)38年，假定投資回報(bào)率為7.5％，平均余命為18年，繳費(fèi)率每年為工資收入的16％，替代率可達(dá)63％。但在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，要達(dá)到同樣高的替代率，若老年負(fù)擔(dān)系數(shù)為20％，則繳費(fèi)率只需12.6％；若老年負(fù)擔(dān)系數(shù)為25％，則繳費(fèi)率為15.75％。

其次是老年保障風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行基金積累制，養(yǎng)老金替代率受制于投資回報(bào)率，只有投資回報(bào)率超過工資增長(zhǎng)率時(shí)，參保人才能獲得較高的待遇，而投資回報(bào)率高低取決于多種因素，特別是資本市場(chǎng)狀況。但在現(xiàn)收現(xiàn)付制中，養(yǎng)老金替代率只取決于當(dāng)年的繳費(fèi)狀況，不受利率等因素影響。同時(shí)，在工資不斷增長(zhǎng)的情況下，養(yǎng)老金待遇水平在現(xiàn)收現(xiàn)付制下要比基金積累制高，因而對(duì)于老年人來說更有利。

關(guān)于借鑒國際經(jīng)驗(yàn)問題同其他方面的改革一樣，社會(huì)保障改革也同樣存在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)問題。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國際上社會(huì)保障私有化傾向，以及部分國家養(yǎng)老金制度引入個(gè)人賬戶制，對(duì)我國社會(huì)保障的改革思路和制度模式選擇都產(chǎn)生了很大影響。

這些年來，社會(huì)保障改革在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)方面，有兩種傾向值得引起重視:一是借鑒別國經(jīng)驗(yàn)只學(xué)其一，而非其全部；二是借鑒別國經(jīng)驗(yàn)只關(guān)注結(jié)論，而不考察其背景和環(huán)境。這兩種傾向在養(yǎng)老金制度改革方面尤其明顯:

只注重目標(biāo)模式，而忽略轉(zhuǎn)軌方式。智利被譽(yù)為養(yǎng)老金制度引入個(gè)人賬戶制的典范，其養(yǎng)老金制度改革可謂是“改朝換代”，但所采取的制度轉(zhuǎn)軌方式卻是相當(dāng)溫和的。在對(duì)待新舊制度上，智利并沒有立即用完全積累的新制度，去徹底摧毀現(xiàn)收現(xiàn)付的舊制度，而是使兩種制度長(zhǎng)期共存，用幾十年時(shí)間讓舊制度自然消亡、新制度茁壯成長(zhǎng)；在對(duì)待轉(zhuǎn)軌時(shí)的在職人員上，智利并沒有采取強(qiáng)迫的方式，而是給予其選擇權(quán)，鼓勵(lì)在職人員選擇新制度，但也允許留在舊制度。與此相對(duì)應(yīng)，智利在轉(zhuǎn)軌中只有老人和新人之分，并沒有單獨(dú)設(shè)置“中人”，在職人員留在舊制度就是老人，加入新制度就算新人。

近年來，養(yǎng)老金制度引入個(gè)人賬戶制的國家越來越多。但是，一方面把個(gè)人賬戶放在法定社會(huì)保障層面的很少，另一方面立即用完全積累的個(gè)人賬戶制“摧毀” 現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度的更少。澳大利亞大力發(fā)展個(gè)人賬戶形式的職業(yè)年金，參加人數(shù)越來越多、規(guī)模也越來越大，但澳大利亞政府并沒有宣布以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)、面向所有老年人的公共養(yǎng)老金制度立即消亡。

反觀我國養(yǎng)老金制度改革，在操作上顯得“操之過急”。在轉(zhuǎn)軌方式上，不允許在職人員選擇，統(tǒng)統(tǒng)都被趕進(jìn)新制度。由于政府無力承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本，不得不把轉(zhuǎn)軌時(shí)的在職人員設(shè)定為“中人”，以折算過渡性養(yǎng)老金為手段謀求過渡。其結(jié)果是造成在職人員懼怕新制度，人人自危，極力追趕舊制度的末班車，爭(zhēng)取跨進(jìn)提前退休門檻。[NextPage]

只關(guān)注基金積累制的成功案例，而忽略現(xiàn)收現(xiàn)付制的成功典范。美國自1935年起實(shí)施至今的社會(huì)保障，在性質(zhì)上無疑屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制。盡管美國老年人口的所占比重，已從實(shí)施時(shí)的7％升至目前的12％以上，但是，社會(huì)保障制度已經(jīng)安全運(yùn)行了70年。據(jù)美國人精算，其社會(huì)保障基金到2017年才會(huì)出現(xiàn)赤字， 2041年才會(huì)枯竭。美國用較低的社會(huì)保障費(fèi)率(15.3％)，能讓社會(huì)保障惠及4300多萬人，其中包括90％的老年人、700多萬遺屬和600多萬傷殘者及其家屬。這是現(xiàn)收現(xiàn)付制的成功典范。其成功的經(jīng)驗(yàn)至少有兩條:一是社會(huì)保障絕不“貪大求全”、面面俱到，而放眼于老年社會(huì)保障，致力于防范老年貧困；二是社會(huì)保障屬于聯(lián)邦事務(wù)，籌資上實(shí)行全國統(tǒng)籌，管理上由聯(lián)邦政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

關(guān)于社會(huì)保障城鄉(xiāng)銜接問題新中國成立以來，社會(huì)保障向來是城鄉(xiāng)分割，城市有城市的制度安排，農(nóng)村另有一套制度安排。經(jīng)過20多年的改革開放，我國已不再是從前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而變成了城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，即出現(xiàn)了介于城鄉(xiāng)之間的特殊群體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。這是一個(gè)龐大的群體，不僅絕對(duì)數(shù)很大，而且每年的增量也很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)，基本保持1.3億人的規(guī)模。據(jù)估算，農(nóng)民工現(xiàn)已超過1億人，每年增量保守估計(jì)也有400 萬人左右；失地農(nóng)民約4000萬人，每年的增量約為200萬人左右。這三支隊(duì)伍加在一起的人數(shù)，已經(jīng)超過城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向三元結(jié)構(gòu)，這是符合工業(yè)化、城市化規(guī)律的。與此相適應(yīng)，社會(huì)保障實(shí)際上就要“三線”作戰(zhàn)，即在搞好城市社會(huì)保障、農(nóng)村社會(huì)保障的同時(shí)，還要搞好處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)保障。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，面對(duì)農(nóng)村、面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部，社會(huì)保障凸現(xiàn)其制度創(chuàng)新與儲(chǔ)備的嚴(yán)重不足:

社會(huì)保險(xiǎn)變成一個(gè)筐，所有的人群都往里面裝。目前，在全國范圍內(nèi)，除了上海等極個(gè)別的地區(qū)采取“量體裁衣”方式，為農(nóng)民工等特定群體做出有別于社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排以外，絕大多數(shù)地區(qū)都固守傳統(tǒng)思維，將社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)成一個(gè)筐，把所有的人群都往里面裝。社會(huì)保險(xiǎn)本來是面向城里人而設(shè)計(jì)的，并且只適應(yīng)于有單位的組織化就業(yè)人群，卻要推向農(nóng)民工、失地農(nóng)民。無論是農(nóng)民工，還是失地農(nóng)民，本來對(duì)社會(huì)保障都有美好的憧憬和急切的渴望，然而，面對(duì)繁文縟節(jié)的社會(huì)保險(xiǎn)，稍一接近、觸摸，即產(chǎn)生可望而不可及的失落感，甚至驚呼被歧視、被剝奪，繼而采取敬而遠(yuǎn)之、退避三舍的態(tài)度。

用搞城市社會(huì)保險(xiǎn)的辦法推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障，城市社會(huì)保險(xiǎn)“下鄉(xiāng)”傾向明顯。近年來，在農(nóng)村開展的養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療試點(diǎn)，處處都能看到城市社會(huì)保險(xiǎn)的背影。在制度設(shè)計(jì)上，基本上仿效城市養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)模式，做出種種雷同的制度安排。比如，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡比照城市退休年齡，制度模式選擇完全積累的個(gè)人賬戶制；新型合作醫(yī)療也要搞個(gè)人賬戶，也要去設(shè)計(jì)封頂線。此外，據(jù)媒體報(bào)道，勞動(dòng)保障部已制定出一套農(nóng)村社會(huì)保障方案，建議中央財(cái)政每年拿出200億元支援中西部地區(qū)，為8億農(nóng)民普遍建立社會(huì)保障制度。倚重中央財(cái)政這個(gè)外力，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，依此而建立的社會(huì)保障是否可持續(xù)，很值得深思。[NextPage]

搞好社會(huì)保障城鄉(xiāng)銜接，決不意味著以城市社會(huì)保險(xiǎn)為標(biāo)桿，繼而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)接。城市社會(huì)保險(xiǎn)尚不具備這樣的資格，因?yàn)樗旧硪殉轿覈鴩楹蛧?，在制度安排和設(shè)計(jì)上存在重大缺陷:

首先，社會(huì)保障被肢解、被“化整為零”。即從過去的綜合性制度安排，變成分散做出制度安排。研究我國社會(huì)保障的學(xué)者，似乎已把始建于1951年的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度“置之度外”，這不能不說是一種悲哀。目前實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)，同50多年前的勞動(dòng)保險(xiǎn)，存在制度淵源的關(guān)系。但在制度安排方面，二者存在根本差別。勞動(dòng)保險(xiǎn)是一種綜合性制度安排，它把養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育等項(xiàng)目集合在一項(xiàng)制度之中；但社會(huì)保險(xiǎn)把勞動(dòng)保險(xiǎn)制度這個(gè)整體，拆成互不連接的零部件，養(yǎng)老歸養(yǎng)老，醫(yī)療歸醫(yī)療，各收各的保險(xiǎn)費(fèi)，各定各的待遇，各用各的資金，互不搭界。

其次，社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)“貪大求全”。發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保險(xiǎn)包括五大險(xiǎn)種，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育，但大多數(shù)發(fā)展中國家都會(huì)量力而行，五大險(xiǎn)種并不全都設(shè)立。我國則不然，五大險(xiǎn)種樣樣齊全。此外，即使在個(gè)別發(fā)達(dá)國家，開始實(shí)行社會(huì)保障時(shí)也都有所選擇、所有側(cè)重，只負(fù)責(zé)人的一生中最無助的某個(gè)階段 (比如65歲年老以后)，而且只提供最關(guān)鍵的保障項(xiàng)目(如養(yǎng)老和醫(yī)療)。我國則不然，就業(yè)后的每個(gè)階段都要管，甚至出現(xiàn)35歲的年輕人都能辦理提前退休手續(xù)，并按月領(lǐng)取養(yǎng)老金；不管大病、小病，不分年老、年輕，醫(yī)療保險(xiǎn)都要去管。

社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排從統(tǒng)一走向分散、從綜合轉(zhuǎn)向分項(xiàng)，最直接的后果是造成各險(xiǎn)種資金不能互濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率“居高不下”，制度門檻過高。同時(shí)，參保企業(yè)和個(gè)人有了選擇余地，覆蓋面難以擴(kuò)大。加上制度設(shè)計(jì)上的“貪大求全”，更加劇了上述矛盾。

有鑒于此，決不能用社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，而應(yīng)當(dāng)做好社會(huì)保障的制度創(chuàng)新，用不同于社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排和設(shè)計(jì)，統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障建設(shè)。

關(guān)于社會(huì)保障目標(biāo)定位問題這些年來，我國社會(huì)保障改革恰似走進(jìn)“雷區(qū)”，舉步維艱、寸步難行，一不留神就踩上地雷，引發(fā)社會(huì)矛盾。造成這一狀況的原因，除了對(duì)現(xiàn)行制度安排和設(shè)計(jì)進(jìn)行檢討和反思以外，還應(yīng)對(duì)社會(huì)保障的目標(biāo)定位做出重新審視。

從社會(huì)保障的目標(biāo)定位看，這些年來的最大問題，就是過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障要為國有企業(yè)改革配套服務(wù)，結(jié)果把社會(huì)保障搞成了“閉環(huán)系統(tǒng)”?？陀^上看，社會(huì)保障改革起因于國有企業(yè)改革。始于1983年的退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，目的是解決國有企業(yè)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡；1991年進(jìn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法改革，源于國有企業(yè)搞活內(nèi)部分配，工資中浮動(dòng)部分增大，但為以后計(jì)發(fā)養(yǎng)老待遇，不得不保留“檔案工資”；進(jìn)入世紀(jì)之交，完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的重點(diǎn)，放在了為國有企業(yè)改制、重組、兼并及破產(chǎn)服務(wù)。

社會(huì)保障改革要服務(wù)于國有企業(yè)改革，這本身無可非議，問題在于:社會(huì)保障的新的制度安排和設(shè)計(jì)，過分糾纏于過去，而不能放眼于未來；只盯著國有企業(yè)，而不能面向全社會(huì)；過分強(qiáng)調(diào)甩包袱，千方百計(jì)要把未來的養(yǎng)老和醫(yī)療等待遇水平降下來，而忽視因此所造成的居民未來預(yù)期不穩(wěn)定。
我體會(huì)，社會(huì)保障改革應(yīng)當(dāng)包括三部分:一是設(shè)計(jì)一種不同于社會(huì)保障舊制度的新制度，新制度絕對(duì)要放眼于未來、面向全社會(huì)，在制度安排上絕不能為兌現(xiàn)舊制度的承諾而設(shè)計(jì)。二是關(guān)閉社會(huì)保障舊制度的大門，門里邊的人可以出來(參加新制度)，門外邊的人不能再進(jìn)去。三是選擇穩(wěn)妥的從社會(huì)保障舊制度向新制度過渡的方式，主要針對(duì)已被關(guān)進(jìn)舊制度大門里的人而設(shè)計(jì)。

新的社會(huì)保障的制度安排和設(shè)計(jì)，一定要放眼于未來，面向全社會(huì)，并不是泛泛而談。未來的社會(huì)保障，目標(biāo)應(yīng)定位于老年社會(huì)保障，旨在從制度上防范老年貧困，實(shí)施人群應(yīng)放眼于1980年代以后出生的若干代人。據(jù)人口預(yù)測(cè)，我國勞動(dòng)年齡人口(15－59歲)不僅絕對(duì)數(shù)巨大，而且從現(xiàn)在到2025年將保持一定的增長(zhǎng)。2010年，我國勞動(dòng)年齡人口約為9.2億人，2020年約為9.4億人；勞動(dòng)年齡人口的年均增長(zhǎng)率，2000－2010年為1.23％， 2010－2015年為0.54％，2015－2025年為0.06％。這是我國社會(huì)保障制度創(chuàng)新的寶貴財(cái)富。[NextPage]

根據(jù)上述設(shè)計(jì)理念，我提出了一種低門檻、開放式和可持續(xù)的社會(huì)保障的新制度，其特點(diǎn)如下:

一是項(xiàng)目少而精，只包括養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項(xiàng)目，其中養(yǎng)老項(xiàng)目包含遺屬和傷殘保障；二是項(xiàng)目捆綁式，養(yǎng)老和醫(yī)療兩大保障項(xiàng)目整合在一起，不允許參保者采取分拆的方式參保；

三是只規(guī)定享受社會(huì)保障待遇的年齡(年滿65歲)，不規(guī)定退休年齡，參保者何時(shí)不工作完全由自己決定；

四是參保成本低，費(fèi)率控制在工資收入的15％以內(nèi)，參保單位和個(gè)人各負(fù)擔(dān)一半，非組織化就業(yè)人員完全由個(gè)人負(fù)擔(dān)；

五是參保靈活，只規(guī)定繳費(fèi)年限，或把繳費(fèi)年限折算成點(diǎn)數(shù)，允許間斷性繳費(fèi)；

六是不設(shè)個(gè)人賬戶，實(shí)行全國統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付。

我建議以目前尚未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群為對(duì)象，試行上述社會(huì)保障新制度，具體包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、自雇人員、自由職業(yè)者等。但對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工等曾被社會(huì)保障舊制度覆蓋的人員，要設(shè)計(jì)特殊的制度轉(zhuǎn)軌方式。

關(guān)于社會(huì)保障“贖買”問題最近一段時(shí)間，事業(yè)單位改革給人一種“呼之欲出”的感覺。據(jù)悉，國務(wù)院正在抓緊制訂總體方案。盡管全國性總體方案尚未出臺(tái)，但在部分行業(yè)(如科研、文化)和部分地區(qū)(如浙江、江蘇)，事業(yè)單位改革已經(jīng)展開。在推動(dòng)事業(yè)單位改革過程中，大家強(qiáng)烈感受到，社會(huì)保障是繞不開的棘手問題。特別值得注意的是，曾流行于壟斷行業(yè)國有企業(yè)的“買斷工齡”、“身份置換”等手段，已悄然出現(xiàn)在事業(yè)單位改革中，一些被分流人員領(lǐng)取一定數(shù)量補(bǔ)償金即同原單位解除勞動(dòng)(人事)關(guān)系。我把這種現(xiàn)象稱為社會(huì)保障“贖買”。對(duì)此，以下問題需要關(guān)注:

社會(huì)保障“贖買”發(fā)生在事業(yè)單位社會(huì)保障改革尚未出臺(tái)全國性方案的大背景下。新中國成立以來，事業(yè)單位一般同行政機(jī)關(guān)實(shí)行同樣的社會(huì)保障，而有別于企業(yè)。近年來，隨著企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的逐步建立，機(jī)關(guān)事業(yè)單位同企業(yè)在社會(huì)保障改革上出現(xiàn)了“并軌”趨勢(shì)，其基本思路是，在基本制度層面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位同企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，但輔之于附加養(yǎng)老金和醫(yī)療補(bǔ)助等特殊辦法。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位同企業(yè)在醫(yī)療和失業(yè)兩項(xiàng)制度方面，在理論和制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)完成 “并軌”，而且在全國范圍內(nèi)實(shí)施。但在退休養(yǎng)老制度改革上，“并軌”并不順利。迄今為止，尚未出臺(tái)全國性的“并軌”方案，只在部分地區(qū)實(shí)行改革試點(diǎn)。截至 2002年底，事業(yè)單位同企業(yè)養(yǎng)老金制度“并軌”的參保人數(shù)，在職職工占34％、離退休人員占31％；行政機(jī)關(guān)這一比例更低，在職職工占24％、離退休人員占17％。

社會(huì)保障“贖買”存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在未來的社會(huì)保障上:一是養(yǎng)老。如果原供職單位始終沒有參加過養(yǎng)老保險(xiǎn)，即使被分流后由新供職單位或者以個(gè)人名義繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)年限有可能會(huì)被從零算起，過去在事業(yè)單位的工齡不被視同繳費(fèi)年限。二是醫(yī)療?？赡艽嬖谌N情況，其一，被分流后找到了新的工作單位，但新單位不給繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)；其二，被分流后自謀職業(yè)，從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)暫不受理以個(gè)人名義參加醫(yī)療保險(xiǎn)；其三，被分流后一直處于失業(yè)狀態(tài)，不能參加醫(yī)療保險(xiǎn)。無論屬于哪種情況，被分流人員都會(huì)游離于醫(yī)療保險(xiǎn)之外。[NextPage]

過去，國家對(duì)事業(yè)單位職工的社會(huì)保障承諾，是同就業(yè)崗位連在一起的，就是通常所說的就業(yè)、工資和社會(huì)保障三位一體?，F(xiàn)在，事業(yè)單位改革要采取身份置換等方式，既能端掉就業(yè)上的“鐵飯碗”，又能贖買社會(huì)保障承諾，愿望或出發(fā)點(diǎn)是好的，但效果未必好。在處理社會(huì)保障承諾上，始終有兩種選擇:一種是采取身份置換等方式進(jìn)行贖買，一種是搞好社會(huì)保障改革。通俗地說，就是給現(xiàn)金還是給預(yù)期。我傾向于后一種選擇。同時(shí)，在社會(huì)保障制度模式選擇上，事業(yè)單位改革同樣面臨兩種選擇:一種選擇是納入目前已成型的社會(huì)保險(xiǎn)體系，另一種選擇是重新設(shè)計(jì)一套不同于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障新制度。我的觀點(diǎn)是:事業(yè)單位不宜納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。理由是:

第一，社會(huì)保險(xiǎn)參保成本過高。按照制度設(shè)定，社會(huì)保險(xiǎn)的參保費(fèi)率占工資收入的40％以上，其中參保單位負(fù)擔(dān)的費(fèi)率占工資總額的30％以上。事業(yè)單位無論是轉(zhuǎn)為企業(yè)，還是繼續(xù)保留事業(yè)性質(zhì)，加入社會(huì)保險(xiǎn)都要負(fù)擔(dān)一筆很大的費(fèi)用。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平偏低。在退休養(yǎng)老方面，按照事業(yè)單位辦法計(jì)發(fā)的退休金，要比按養(yǎng)老保險(xiǎn)制度計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金高出一大塊，少則一半，多則一倍；在醫(yī)療方面，待遇水平將從公費(fèi)醫(yī)療的90％降至醫(yī)療保險(xiǎn)的65％左右。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)承接能力不足。目前，事業(yè)單位在職人員和離退休人員之比約為4:1，也就是4個(gè)人繳費(fèi)供養(yǎng)1名離退休人員。但隨著事業(yè)單位改革全面鋪開，一旦提前退休和身份置換呈蔓延之勢(shì)，勢(shì)必加劇社會(huì)保險(xiǎn)資金的收支不平衡，各級(jí)財(cái)政不得不增加補(bǔ)助。

有鑒于此，我建議，在制訂事業(yè)單位社會(huì)保障改革方案時(shí)，另辟蹊徑或另起爐灶，一方面重新設(shè)計(jì)一套不同于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障新制度，另一方面專門針對(duì)事業(yè)單位職工設(shè)計(jì)新的制度轉(zhuǎn)軌方案。關(guān)于前者我已在本文第五部分闡述，下面重點(diǎn)談后者:

在退休養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)軌上，所有的在職人員只設(shè)老人和新人，不設(shè)“中人”，要么留在舊制度，要么加入新制度，允許在職人員進(jìn)行選擇。若選擇留在舊制度，退休年齡和退休金標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行現(xiàn)行辦法，但不排除國家今后會(huì)采取“小步快跑”的方式提高退休年齡，比如每年增加幾個(gè)月，同時(shí)退休金標(biāo)準(zhǔn)將按照退休前幾年的平均數(shù)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于在職人員選擇加入新制度，國家應(yīng)予以鼓勵(lì)。比如，允許參保單位為加入新制度的人員，在社會(huì)保障之外設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老賬戶，注資額在工資收入一定比例內(nèi)的給予免稅優(yōu)惠。

在醫(yī)療制度轉(zhuǎn)軌上，對(duì)離退休人員和在職人員分開處理。離退休人員的醫(yī)療待遇水平不下降，費(fèi)用由社會(huì)保障新制度籌措解決，但要制訂切實(shí)防止醫(yī)療服務(wù)過度浪費(fèi)的管理制度和辦法。在職人員的醫(yī)療保障采取兩種方式解決:自達(dá)到法定退休年齡起，進(jìn)入社會(huì)保障新制度；在未達(dá)到法定退休年齡以前，通過購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的方式解決，費(fèi)用由所在單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。為確保醫(yī)療制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，國家應(yīng)搭建起健康保健和醫(yī)療服務(wù)的新平臺(tái)，區(qū)分常見病、慢性病和重病及疑難病，采取不同的醫(yī)療服務(wù)方式。 

[ 保險(xiǎn)觀點(diǎn) ][ 2005年11月6日 ]編輯整理: [ 中國保險(xiǎn)網(wǎng) ] 中國證券報(bào)

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