中國(guó)這樣多的人口，如果將其社保費(fèi)集中到政府的某一部門管理，這一部門掌握的資金，可能是全世界規(guī)模最大的社保資金額。如果社保不納入統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由職能部門征集和管理，實(shí)際上會(huì)足以成為中國(guó)的第二財(cái)政部。

■大勢(shì)觀察■周天勇

目前，對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)模式及其管理體制，學(xué)術(shù)界、有關(guān)部門和立法界進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論。焦點(diǎn)我認(rèn)為是：1、社保體制應(yīng)當(dāng)選擇自治自愿型，還是選擇政府主導(dǎo)強(qiáng)制型？2、社保事務(wù)橫向在部門之間分工，還是在職能部門內(nèi)部自成體系、縱向分工？一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)選擇自治自愿型，并在職能部門內(nèi)部縱向分工的社保體制。我認(rèn)為，這種體制一旦確定和實(shí)施，必將給中國(guó)未來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成諸多的難題和不良后果，一定要從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多角度評(píng)估其成本、效率、風(fēng)險(xiǎn)和政治方面的麻煩，不能輕率作出決定，以免后患無(wú)窮。

一、 集中社保和預(yù)算：關(guān)系到國(guó)家未來(lái)的行政治理結(jié)構(gòu)

從討論的情況看，社保要逐步從地方集中到中央，在這點(diǎn)上基本沒(méi)有分歧。焦點(diǎn)是一些學(xué)者認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)上，社保資金應(yīng)由職能部門征管和使用，不納入國(guó)家預(yù)算統(tǒng)一管理。需要提醒的是，此舉千萬(wàn)要慎重。社保體制從微觀講，事關(guān)民生；而從宏觀看，關(guān)系到國(guó)家未來(lái)行政治理的格局。

首先，社保資金管理模式，涉及到我們要建設(shè)一個(gè)什么樣的行政治理體制，從結(jié)構(gòu)有效、穩(wěn)定和政令統(tǒng)一的角度講，社保資金應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。1、社保資金由職能部門管理，在中國(guó)實(shí)際上會(huì)形成第二“財(cái)政部”。特別需要提醒的是，勞動(dòng)力價(jià)格是逐年上升的，因此，按照勞動(dòng)力價(jià)格一定比例所收的資金，在整個(gè)政府收入中的比例會(huì)越來(lái)越大。美國(guó)財(cái)政收入中社保收入的比例在持續(xù)上升，而由于資本長(zhǎng)期價(jià)格是相對(duì)下降的，以資本為基礎(chǔ)的公司所得稅在政府收入中的比例卻越來(lái)越低。長(zhǎng)期看，中國(guó)也不可能擺脫這種要素價(jià)格變動(dòng)規(guī)律對(duì)政府收入結(jié)構(gòu)的影響。稍加思考便會(huì)明了，目前中國(guó)人均ＧＤＰ水平很低，而經(jīng)濟(jì)總量快要超過(guò)德國(guó)了。中國(guó)這樣多的人口，如果將其社保費(fèi)集中到政府的某一部門管理，這一部門掌握的資金，可能是全世界規(guī)模最大的社保資金額。如果社保不納入統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由職能部門征集和管理，實(shí)際上會(huì)足以成為中國(guó)的第二財(cái)政部。2、中國(guó)目前推進(jìn)法治、反腐和建設(shè)現(xiàn)代政府治理結(jié)構(gòu)，最重要和最需要做的工作是：清理各職能部門的收費(fèi)，統(tǒng)一國(guó)家預(yù)算，國(guó)庫(kù)集中管理和支付。由于中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)工商、質(zhì)監(jiān)、公檢法、醫(yī)藥食品、衛(wèi)生防疫、交通行政等行政、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)，采取了設(shè)機(jī)構(gòu)、設(shè)人員編制、從事公務(wù)，而不給預(yù)算和不給夠預(yù)算，但可以收費(fèi)的政策，導(dǎo)致了亂收費(fèi)、亂罰款盛行，一些部門資金充裕而失去預(yù)算監(jiān)督管理的混亂局面。2006年，財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入39000億元，而沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算管理的各部門的收費(fèi)高達(dá)13000億元左右，社保8000多億元，土地收入5000億元—7000億元，還有國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，游離于國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的資金規(guī)模高達(dá)28000億元—30000億元，比重達(dá)40％。這在任何一個(gè)現(xiàn)代治理的國(guó)家，都是不允許的。3、在目前中國(guó)特殊的行政治理結(jié)構(gòu)下，財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一集中，而不宜使多部門持有重資。中國(guó)的國(guó)情是，法制不健全，潛規(guī)則盛行，從文化上講，經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定發(fā)言權(quán)，而屁股決定腦袋；從治理方式上看，與德國(guó)行政管理層次和結(jié)構(gòu)不同的是，部門權(quán)力較大；從未來(lái)國(guó)家的發(fā)展著眼，需要一個(gè)政令統(tǒng)一和穩(wěn)定的最高行政治理結(jié)構(gòu)。這幾年我們遇到和需要改革和解決的一個(gè)重大的問(wèn)題就是：各部門權(quán)力過(guò)大，部門利益嚴(yán)重，國(guó)務(wù)院政令在部門環(huán)節(jié)不暢，或被扭曲。因此，就國(guó)家行政治理政治統(tǒng)一和穩(wěn)定的需要考慮，既要避免地方持社保重資而影響公民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，進(jìn)而影響中央權(quán)威和國(guó)家統(tǒng)一的局面；也要防止部門持重資而左右最高行政統(tǒng)一政令的情況發(fā)生。因此，不能再在預(yù)算方面設(shè)計(jì)一個(gè)留有部門持重資而影響統(tǒng)一政令隱患的制度。

因此，社保資金管理需要有兩個(gè)集中：即從地方逐步集中到中央，從部門一定要集中到國(guó)家的財(cái)政預(yù)算。

二、公民素質(zhì)和中國(guó)國(guó)情：需要強(qiáng)制征收征儲(chǔ)和國(guó)家主導(dǎo)

有的學(xué)者提出，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的模式，應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，采取勞資分責(zé)、政府擔(dān)保、自成系統(tǒng)、自我發(fā)展。這種模式有兩個(gè)面臨的問(wèn)題：一是社保為稅收方式征收，還是因?yàn)槭琴M(fèi)而有很大的較自愿交納的含義，包括個(gè)人賬戶需不需要強(qiáng)制儲(chǔ)蓄？二是社保與財(cái)政關(guān)系多大，需不需要財(cái)政在一些時(shí)段，甚至是長(zhǎng)期地進(jìn)行投入和平衡？

首先，從中國(guó)公民法制意識(shí)淡薄、非正規(guī)就業(yè)量大，以及個(gè)體微型和中小企業(yè)多的國(guó)情看，社保需要以稅收的方式強(qiáng)制征收，并且個(gè)人賬戶要由國(guó)家強(qiáng)制代收代儲(chǔ)。德國(guó)立法的社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)行了110多年了，而中國(guó)進(jìn)入法制社會(huì)，如果從改革開(kāi)放算起，還不足30年。如果立法方面傾向于自治為主，勞資分責(zé)，政府扮演社會(huì)擔(dān)保人角色，并承擔(dān)有限責(zé)任?？赡軙?huì)出現(xiàn)如下情況：1、交費(fèi)和儲(chǔ)蓄漏損將很大，會(huì)造成社會(huì)保險(xiǎn)資金巨大的缺口。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)資金的征收和儲(chǔ)蓄，將面臨著這樣一些難點(diǎn)：一是相當(dāng)一部分公民消費(fèi)今天有錢今天化，不管明天怎么過(guò)，甚至靠國(guó)家的文化氣息很濃；二是雇主因提取社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)加大成本，將千方百計(jì)不繳，或者少繳，或者與職工串謀，給職工少量的現(xiàn)時(shí)支付，而不繳和不儲(chǔ)社會(huì)保險(xiǎn)金；三是無(wú)論是統(tǒng)籌，還是個(gè)人賬戶，有未來(lái)性和與參保人信息不對(duì)稱的情況，職工作為理性的人，還是愿錢寧肯少一些，及時(shí)拿到手中為上。因此，社會(huì)保險(xiǎn)的征繳和儲(chǔ)蓄，會(huì)遇到很大的阻力。雖然社會(huì)保險(xiǎn)交費(fèi)可能被不完整地立法，但是，費(fèi)與稅相比，強(qiáng)制程度大大降低。當(dāng)然，稅收在籌款立法前通過(guò)代議程序需要與納稅人協(xié)商，但是，一經(jīng)立法，具有強(qiáng)制性。而費(fèi)則很大程度由于其強(qiáng)制程度較低，公眾依法納費(fèi)意識(shí)弱，可能因法不責(zé)眾，漏損很大，使測(cè)算的交費(fèi)規(guī)模與實(shí)際能收的資金規(guī)模之間形成巨額的差距。只有以稅收方式強(qiáng)制征收，才可能做到社會(huì)保險(xiǎn)稅的應(yīng)收盡收，使測(cè)算社會(huì)保險(xiǎn)收入與實(shí)際保險(xiǎn)收入的缺口最小化。2、如果對(duì)非正規(guī)創(chuàng)業(yè)、非正規(guī)就業(yè)，特別是個(gè)體、微型和中小企業(yè)的勞動(dòng)力，實(shí)行自愿參保的政策，不強(qiáng)制其入保，放棄征收社會(huì)保險(xiǎn)資金，將形成巨額的無(wú)保障人口。中國(guó)每千人企業(yè)數(shù)量要遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，根據(jù)最可靠的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的普查數(shù)據(jù)，2004年時(shí)法人企業(yè)只有325萬(wàn)家，每千人只有2．5個(gè)企業(yè)；而發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千人50個(gè)企業(yè)，其中正規(guī)的法人注冊(cè)登記企業(yè)35個(gè)左右，中國(guó)與之相差太遠(yuǎn)。如果立法只是以法人與雇員之間關(guān)系考慮，就會(huì)導(dǎo)致這樣兩個(gè)問(wèn)題：一是目前在非正規(guī)企業(yè)和就業(yè)領(lǐng)域的1億多勞動(dòng)力可能不會(huì)入保；二是未來(lái)看，中國(guó)人口眾多，勞動(dòng)力資源豐富，個(gè)體、微型和中小企業(yè)，特別是非正規(guī)創(chuàng)業(yè)和非正規(guī)就業(yè)，可能解決80％的勞動(dòng)力就業(yè)，這樣高比例的勞動(dòng)力任其自由選擇是不是參保，不在社會(huì)保險(xiǎn)之中，將會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成災(zāi)難性的后果。因此，從中國(guó)公民法制意識(shí)還有待于長(zhǎng)期教育而加強(qiáng)，以及我國(guó)未來(lái)解決80％勞動(dòng)力就業(yè)領(lǐng)域的特點(diǎn)和趨勢(shì)看，社會(huì)保險(xiǎn)一定要以稅收的方式強(qiáng)制征繳，以及通過(guò)稅收部門強(qiáng)制代收代儲(chǔ)，才能保證社會(huì)保險(xiǎn)資金的足額征收和為未來(lái)足額儲(chǔ)蓄。如個(gè)體、微型和中小企業(yè)，有的要備案，有的要注冊(cè)，稅收部門以此為據(jù)來(lái)強(qiáng)制征繳和代收代儲(chǔ)；而保姆等家庭雇傭的勞動(dòng)者，要強(qiáng)制由雇主交納社會(huì)保險(xiǎn)，包括交納個(gè)人賬戶的儲(chǔ)蓄部分，否則應(yīng)視為非法雇工。

其次，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建設(shè)，根本不可能自我積累、自求平衡、自我發(fā)展，而需要財(cái)政向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)型，并且由調(diào)整支出結(jié)構(gòu)來(lái)平衡社會(huì)保險(xiǎn)的缺口。一是目前積累的國(guó)有資產(chǎn)中，既包括了農(nóng)民通過(guò)工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差和土地低價(jià)供給所積累的資產(chǎn)，也包括了國(guó)企職工過(guò)去沒(méi)有提取社會(huì)保障而積累的資產(chǎn)，國(guó)家有義務(wù)通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算分利、出讓國(guó)有資產(chǎn)等方式，籌集資金彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)資金的不足。二是隨著民主化的進(jìn)程，公民要求社會(huì)保障公平的訴求將越來(lái)越強(qiáng)烈，只優(yōu)厚地保少數(shù)人，巨大的差別化的社保，不符合社會(huì)公平的原則。一些農(nóng)民工如果實(shí)行水平較低的個(gè)人賬戶積累，以后向城市社保并軌，實(shí)際上還是需要財(cái)政來(lái)補(bǔ)足和兜底；還有大量的城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)人員，以及沒(méi)有備案成個(gè)體戶并未繳儲(chǔ)社保資金的自雇人員，其社保最后也需要財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)。三是從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)資金在收用之間必然要發(fā)生巨大的缺口，需要財(cái)政彌補(bǔ)。如一些學(xué)者推崇的德國(guó)，實(shí)際上并沒(méi)有做到社會(huì)保險(xiǎn)的自我平衡，2003年德國(guó)政府總支出的21％用作填補(bǔ)養(yǎng)老金的虧空，是聯(lián)邦政府財(cái)政中最大的一筆開(kāi)支。尤其是中國(guó)社保體系建設(shè)中，存在著人口眾多、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型、法制意識(shí)淡漠、非正規(guī)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)將占特別大的比例、實(shí)際社會(huì)失業(yè)率較高等國(guó)情，即使在稅務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制征收和代收代儲(chǔ)的體制下，仍然還將有相當(dāng)大的社保收入漏損；而從人口向城市集中的趨勢(shì)看，農(nóng)民工社保向城市社保并軌的比例較大，將形成農(nóng)民工社保與城市居民社保之間的缺口，需要財(cái)政平衡。因此，在中國(guó)，社保想離開(kāi)財(cái)政支撐而自求平衡，實(shí)際上是根本不可能的。

三、社保事務(wù)橫向分工：節(jié)省成本并防止機(jī)構(gòu)膨脹和腐敗發(fā)生

社保事務(wù)部門內(nèi)縱向分工，還是各部門間橫向分工？這是建設(shè)社保管理體制及其立法面臨的一個(gè)重大選擇。一些學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)實(shí)行職能部門內(nèi)部縱向分工，由一個(gè)部門獨(dú)立地運(yùn)作社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。這種體制實(shí)行的結(jié)果，將是社保運(yùn)行的體制成本增加，機(jī)構(gòu)膨脹，并使可能發(fā)生的腐敗難以監(jiān)督和控制。我認(rèn)為，社保事務(wù)應(yīng)當(dāng)形成征收代收代儲(chǔ)—進(jìn)入國(guó)庫(kù)和個(gè)人賬戶（如果是名義賬戶，則全部進(jìn)入國(guó)庫(kù)）—預(yù)算—支付發(fā)放這樣一個(gè)過(guò)程，稅收、財(cái)政、社保、審計(jì)等部門按照各自的事務(wù)形成分工。

首先，費(fèi)改稅，稅收部門征收社保稅，有利于節(jié)約成本。目前，中國(guó)稅收有兩套機(jī)構(gòu)，而且工商、質(zhì)監(jiān)、城管、衛(wèi)生防疫、交通行政等等都是收費(fèi)部門，幾乎沒(méi)有一個(gè)政府部門不收費(fèi)，都成了準(zhǔn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。一是造成征稅征費(fèi)成本太高；二是大部分稅制簡(jiǎn)化和共享后，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的任務(wù)不足，人浮于事；三是太多的部門收費(fèi)收稅，老百姓怨聲載道。因而，社保資金征繳和代收代儲(chǔ)，應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)征收，讓企業(yè)和納費(fèi)人面對(duì)一個(gè)征稅機(jī)構(gòu)。而不應(yīng)當(dāng)再在職能部門中設(shè)置社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和人員，避免多設(shè)機(jī)構(gòu)和多頭對(duì)法人和自然人征稅征費(fèi)，并在總體上節(jié)約社保資金征收的體制成本。筆者倒有一個(gè)想法是，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步清理工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)藥食品監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督、交通行政管理、城管等等各個(gè)部門的收費(fèi)，廢除這些部門的收支兩條線體制，改為財(cái)政撥款，減輕法人和個(gè)人的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)負(fù)擔(dān)，在壓縮這些費(fèi)項(xiàng)的同時(shí)，將社保費(fèi)由稅務(wù)部門強(qiáng)制征收及代收代儲(chǔ)上來(lái)，這樣既可以避免政府和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員“收費(fèi)—養(yǎng)人—再收費(fèi)—再養(yǎng)人”的惡性膨脹循環(huán)，又可以真正執(zhí)政為民，把老百姓以后的養(yǎng)老醫(yī)療保障實(shí)實(shí)在在地建立起來(lái)。

其次，在建設(shè)和諧社會(huì)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)防止各部門自成體系而發(fā)生的新一輪的行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)膨脹。目前各部門都在強(qiáng)調(diào)自己的事務(wù)難以協(xié)調(diào)，為了便于工作，需要在系統(tǒng)內(nèi)部縱向分工和高度統(tǒng)一。其實(shí)，這種思維定勢(shì)造成了中國(guó)目前行政體制中機(jī)構(gòu)林立和供養(yǎng)人員膨脹的惡性后果。需要提請(qǐng)中央、人大和國(guó)務(wù)院高度注意的是，目前民政的低保事務(wù)，衛(wèi)生部的農(nóng)村新型合作醫(yī)療事務(wù)，加上勞動(dòng)社會(huì)保障部的社保事務(wù)等等，各自在基層設(shè)立和擴(kuò)大各自的機(jī)構(gòu)，增加各自系統(tǒng)的編制人員，出現(xiàn)了新一輪機(jī)構(gòu)和人員膨脹的苗頭，如不緊急采取措施，及時(shí)加以控制，后果將不堪設(shè)想。一個(gè)縣市，甚至到一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以各類事業(yè)發(fā)展為名，加上目前就業(yè)壓力較大，許多人又通過(guò)各種關(guān)系進(jìn)入了這些所謂的新社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)中，于是中央下?lián)?、地方籌集、個(gè)人繳納的資金中，相當(dāng)部分要變成管理費(fèi)，成了這些機(jī)構(gòu)和人員的工資、福利、獎(jiǎng)金，以及辦公和“三公（公車、公招和公出）”費(fèi)用，導(dǎo)致社會(huì)事業(yè)資金的機(jī)構(gòu)和人員性浪費(fèi)。我覺(jué)得，中央應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)計(jì)方案，將縣鄉(xiāng)低保、新農(nóng)合和社保等事務(wù)，在基層由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)從事，最好利用原有的機(jī)構(gòu)和人員，培訓(xùn)提高，學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，提高素質(zhì)，在不增加機(jī)構(gòu)和人員的前提下，做好各方面的社會(huì)保障工作。比如，各種費(fèi)項(xiàng)的發(fā)放就由銀行網(wǎng)點(diǎn)和信用社來(lái)進(jìn)行，沒(méi)有必要再成立專門的機(jī)構(gòu)從事。

再次，社保事務(wù)的征收、預(yù)算、管理、發(fā)放、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)要橫向分工，這樣不僅節(jié)約體制成本，而且各環(huán)節(jié)之間還可以形成有效的制衡和監(jiān)督。從世界各國(guó)的情況看，社保領(lǐng)域是腐敗和犯罪，包括挪用行為的高發(fā)區(qū)：一是在執(zhí)法不嚴(yán)、留有許多討價(jià)余地和以費(fèi)征收時(shí)，抗費(fèi)、征收人員與繳費(fèi)人員之間串謀等情況會(huì)發(fā)生；二是在監(jiān)督不力，特別是自收自管自用的體制下，貪污、私分和挪用也將頻頻出現(xiàn)；三是如果對(duì)領(lǐng)取人員跟蹤不力，掌握動(dòng)態(tài)信息不對(duì)稱，對(duì)基層有關(guān)和相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力，也會(huì)出現(xiàn)冒領(lǐng)、套取等違規(guī)和違法行為。從中國(guó)目前社保資金的管理看，挪用、貪污、冒領(lǐng)等問(wèn)題頻頻發(fā)生，無(wú)不與系統(tǒng)內(nèi)部自收、自管、自用、自支和自己監(jiān)督自己有關(guān)。因此，要在社保的各環(huán)節(jié)形成這樣的制衡：即稅務(wù)部門征收征儲(chǔ)，統(tǒng)籌部分上交國(guó)庫(kù)管理；勞動(dòng)和社會(huì)保障部門共同參與編制預(yù)算，財(cái)政部門形成社保事務(wù)的復(fù)式預(yù)算，納入預(yù)算管理；人大對(duì)財(cái)政部門的社保預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督；勞動(dòng)和社會(huì)保障部門制定政策和標(biāo)準(zhǔn)，提交部門預(yù)算，進(jìn)行社保對(duì)象的信息跟蹤和審查，對(duì)發(fā)放進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，提供社保服務(wù)等等；社保事關(guān)重大，遠(yuǎn)期又要由中央統(tǒng)一管理，需要再由審計(jì)部門對(duì)整個(gè)資金的征收、預(yù)算、管理、發(fā)放，以及其中的管理費(fèi)用，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?？傊?，強(qiáng)制征收并代收代儲(chǔ)，預(yù)算管理，審計(jì)部門審計(jì)，人大審查監(jiān)督，勞動(dòng)社保部門職能管理，社會(huì)化發(fā)放，是可供選擇的各環(huán)節(jié)有效分工制衡的社保管理模式。

2007年08月06日 09:15 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)