王延中

一、歐洲人口老齡化需要退休年齡更有彈性的多支柱養(yǎng)老保障體系

歐洲從19世紀(jì)末開始建立老年保障制度。經(jīng)過100余年的發(fā)展，歐洲國家所建立的面向勞動(dòng)者和所有國民的養(yǎng)老保障體系，在調(diào)節(jié)收入分配、防范老年貧困、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)等方面發(fā)揮著重要作用；同時(shí)，在人口日益老齡化、經(jīng)濟(jì)增長遲緩和日趨激烈的國際經(jīng)濟(jì)競爭壓力下，歐洲老年保障體系日益成為歐洲勞動(dòng)力市場和社會(huì)模式改革的重點(diǎn)。

歐洲社會(huì)保護(hù)模式的一個(gè)重要教訓(xùn)，就是在老年保障制度建立初期尤其是二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，實(shí)施了刺激提前退休的養(yǎng)老金政策、失業(yè)保障和社會(huì)福利政策。這一政策在人口老齡化和經(jīng)濟(jì)增長乏力的情況下顯現(xiàn)了一些不良后果，因此不得不進(jìn)行改革。延遲退休年齡，延長工作年限，激活接近退休年齡階段的勞動(dòng)力繼續(xù)留在或者返回勞動(dòng)力市場，是從北歐開始的一個(gè)改革措施，已經(jīng)逐步向歐盟各成員國擴(kuò)展。提前退休制度改革是歐盟應(yīng)對挑戰(zhàn)的重要舉措，也是我國可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

在建設(shè)多支柱老年保障體系方面，歐洲學(xué)者認(rèn)為，老年保障體系必須走向多支柱，否則難以應(yīng)對老齡化的危機(jī)。目前，歐洲人口老齡化是人們壽命延長和生育率下降的共同結(jié)果，傳統(tǒng)的老年保障制度難以適應(yīng)這個(gè)變化。在這種情況下，不僅要延長退休年齡，還必須建立合理的養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，以保證制度具有財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。歐洲一些國家尤其是歐盟的新成員國已經(jīng)根據(jù)世界銀行推崇的“三支柱”養(yǎng)老保障模式進(jìn)行了一些改革。但是，要建立全面覆蓋的老年保障體系，僅僅依靠“三支柱”是不夠的，因?yàn)榭傆幸恍┥鐣?huì)成員難以覆蓋在“三支柱”體系之內(nèi)。因此，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的可持續(xù)性及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的雙重目的，應(yīng)當(dāng)建立比“三支柱”更多的支柱，比如在社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，還應(yīng)當(dāng)建立以稅收為基礎(chǔ)的社會(huì)最低養(yǎng)老金制度與以家庭為基礎(chǔ)的非正式老年保障體系。歐洲學(xué)者認(rèn)為，對于中國來說，這種“五支柱”體系比“三支柱”體系更有推廣價(jià)值。

建立多支柱的老年保障體系將使在職人員為自己的老年進(jìn)行積累和儲蓄，這也意味著老年保障體系從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制或積累制轉(zhuǎn)變。向部分積累制或積累制轉(zhuǎn)變的養(yǎng)老金有利于提高儲蓄率以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并有利于實(shí)現(xiàn)不同代際之間的收入平衡。但是，建立了部分積累制或積累制的養(yǎng)老金制度必須與有效的投資結(jié)合在一起才能發(fā)揮上述作用，這就需要一個(gè)完善的資本市場與之相適應(yīng)。如不具備上述條件，建立一個(gè)空賬運(yùn)行的記賬式積累制也是有價(jià)值的，這是一些歐盟成員國尤其是一些經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國家的做法。這樣做有利于明確個(gè)人的養(yǎng)老保障權(quán)益，實(shí)現(xiàn)保障模式的轉(zhuǎn)換，又不需為賬戶資金（實(shí)際為空賬）進(jìn)行投資。當(dāng)然，這僅僅是一種權(quán)益之計(jì)。

針對中國的養(yǎng)老金制度改革，有的歐洲學(xué)者認(rèn)為，不同的養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)有不同的目標(biāo)，中國養(yǎng)老金制度目前聚集的因素太多，不同地區(qū)之間還存在不同的供款制度，而且面臨著資本市場不健全，儲蓄率居高不下和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌等多種因素的制約，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆姆e累制是否有必要值得研究；根據(jù)一些歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)，沒有必要將個(gè)人付費(fèi)的個(gè)人賬戶制度做成實(shí)際的積累基金，作為計(jì)賬使用的名義賬戶可能更好，當(dāng)然，這只是階段性的做法。

二、日益增長的醫(yī)療費(fèi)用需要改革衛(wèi)生服務(wù)模式和醫(yī)療保障制度

在歐盟內(nèi)部，英國代表的國家醫(yī)療服務(wù)體系模式和德國為代表的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)模式是最具有代表性的兩大模式。其他歐盟成員國則形成了一些新的醫(yī)療保障類型，比如目前廣受推崇的荷蘭新醫(yī)療保險(xiǎn)模式。

英國國家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）建立于1948年，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的運(yùn)行。該體系旨在為英國的全體國民提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，由英國各級公立醫(yī)院、各類診所、社區(qū)醫(yī)療中心和養(yǎng)老院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)（也稱聯(lián)合體）組成。這些醫(yī)療單位能夠提供國民日常所需的醫(yī)療服務(wù)，從而滿足大多數(shù)患者的需要。該體系的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用主要來源于財(cái)政撥款，在控制費(fèi)用方面具有很強(qiáng)的約束機(jī)制，英國醫(yī)療費(fèi)用在歐盟內(nèi)部和發(fā)達(dá)國家中幾乎是最低的。這對中國具有一定的借鑒價(jià)值。但是，英國模式也存在著不少問題，主要是轉(zhuǎn)診看病等待時(shí)間長，醫(yī)療服務(wù)總體質(zhì)量不高。根據(jù)2003年通過的“基礎(chǔ)醫(yī)院法案”，英國對基礎(chǔ)醫(yī)院的管理監(jiān)督權(quán)下放到由選舉產(chǎn)生的各社區(qū)代表委員會(huì)管理，同時(shí)允許基礎(chǔ)醫(yī)院向私營者融資、投資、借貸以及高薪引進(jìn)優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人員。這些改革措施的方向受到質(zhì)疑（擔(dān)心導(dǎo)致國家衛(wèi)生服務(wù)體系瓦解和私有化），其實(shí)際效果還需要進(jìn)一步觀察。

德國是世界上最早實(shí)施社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的國家。該制度由以法定醫(yī)療保險(xiǎn)為主、私人醫(yī)療保險(xiǎn)為輔的兩大系統(tǒng)組成。凡收入在一定標(biāo)準(zhǔn)之下的人都有強(qiáng)制性參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的義務(wù)，收入超過該標(biāo)準(zhǔn)的人可以自由選擇加入法定醫(yī)療保險(xiǎn)或私人醫(yī)療保險(xiǎn)。參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)者保險(xiǎn)費(fèi)由雇員和雇主各付一半，按照一定百分比從工資中扣除。保險(xiǎn)費(fèi)取決于投保人的經(jīng)濟(jì)收入，收入多者多繳，少者少繳，無收入者不繳，但投保人享受的醫(yī)療服務(wù)并無差異。德國醫(yī)療保險(xiǎn)制度曾被德國人引以為驕傲。但由于德國經(jīng)濟(jì)近些年來發(fā)展緩慢以及人口老齡化問題日益嚴(yán)重，該制度也暴露出不少弊端。在這種“吃大鍋飯”體制下，投保人、醫(yī)院、藥房、保險(xiǎn)公司都沒有降低醫(yī)療費(fèi)用的意識，結(jié)果是醫(yī)療費(fèi)用、保險(xiǎn)費(fèi)率年年增長，法定醫(yī)療保險(xiǎn)公司赤字嚴(yán)重，不得不靠財(cái)政彌補(bǔ)。近年來，德國政府通過了不少新的醫(yī)療改革方面的法律，嘗試對醫(yī)療保險(xiǎn)體系進(jìn)行革新，主要強(qiáng)調(diào)增加國民的“自我責(zé)任”，要求投保人個(gè)人分擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用，但在具體改革措施等方面還存在不少分歧，能否進(jìn)行下去還未成定論。

荷蘭傳統(tǒng)醫(yī)療保障由政府提供公共資金，經(jīng)常導(dǎo)致衛(wèi)生機(jī)構(gòu)費(fèi)用和衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施不足，不能滿足人民的需要。在適當(dāng)控制費(fèi)用的前提下提供較高質(zhì)量和恰當(dāng)?shù)姆?wù)，是荷蘭政府進(jìn)行醫(yī)療改革的主要目的。荷蘭新的醫(yī)療保險(xiǎn)改革法律規(guī)定，所有人都必須根據(jù)收入狀況（低收入群體通過個(gè)人收入退稅機(jī)制參加）參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)（過去20％的高收入群體可以選擇不參加），其目的是保證醫(yī)療保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性，確保所有人都得到公平的醫(yī)療服務(wù)。為了促使保險(xiǎn)公司節(jié)約費(fèi)用、提高服務(wù)質(zhì)量，荷蘭政府規(guī)定，投保人可以自由選擇保險(xiǎn)公司。荷蘭醫(yī)療改革是在醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間引入競爭機(jī)制，試圖用新的方式將私營公司、市場效應(yīng)和社會(huì)公平結(jié)合起來。我國醫(yī)療衛(wèi)生改革可以借鑒荷蘭的經(jīng)驗(yàn)。醫(yī)療服務(wù)等公共服務(wù)改革面對著兩個(gè)基本命題：公平和效率。前者是公共服務(wù)的基本特征，而后者則是公眾為這項(xiàng)服務(wù)付出的代價(jià)。如果把醫(yī)療服務(wù)變成一個(gè)政府包底的全民服務(wù)，其代價(jià)很大，不能解決效率的問題。但是，如果僅僅為了控制政府的財(cái)政成本而減少甚至弱化對公民提供公共服務(wù)，也可能導(dǎo)致犧牲公平并最終影響效率的后果。

http://www.jrj.com  2006年11月09日 10:08 人民網(wǎng)來源：中國社會(huì)科學(xué)院院報(bào)